贵阳市食品生产加工小作坊监管问题研究

◎ 颜巧姝

（贵阳市药品不良反应监测中心，贵州 贵阳 550001）

食品安全监管致力于确保食品卫生和食品安全，减少疾病危害，并防止食品加工、储存和营销过程中的食物中毒。从全球角度来看，现在的食品安全不仅是公共卫生问题还是重大的社会问题，食品安全事件严重危害到人们的饮食健康，越来越受到各国政府的重视，已成为一个重大的全球战略问题[1]。由此可见，中国的食品安全质量监管需要客观、全面地从各个角度去进行分析和研究，摸索与建立属于自己的监管模式和体制。《中华人民共和国食品安全法》的正式实施突出了我国关注民生和以人为本的立法理念，国务院还制定了国家食品安全监管体系“十二五”规划等相关法规和制度。目前，在我国食品质量安全保护领域做好食品生产加工监督管理工作是一项艰巨的任务[2]。食品生产加工小作坊的监管难度主要表现为数量大，基础条件差，监管力弱。2007年，质量监督部门率先与农业、卫生、工商、食品药品监督等食品质量安全部门联合开展产品质量和食品安全专项整治，完成了对国家食品生产加工业的全面检查。中国的食品质量安全状况白皮书统计，中国44.8万家食品生产加工企业中，规模以上的仅有2.6万家；规模以下、10人以上企业有6.9万家，其余的30多万家都属于食品生产加工小作坊。

数据资料显示，2018年我国食品生产加工小作坊约有35万家，贵阳市的小作坊保守估计也有近3 000家。这些大量存在的食品生产加工小作坊是很多问题食品的发源地，己成为食品质量安全链条上最脆弱的环节和需要重点加强监督管控的关键部分。食品安全监管的重点就是食品生产加工小作坊质量安全监管，完善食品生产加工小作坊监管机制，有效开展食品安全监管工作，从而保障人们的食品质量安全，减少社会矛盾，更好地维护社会稳定。

1 贵阳市食品生产加工小作坊现状

1.1 小作坊数量多、情况复杂

贵阳市生产加工小作坊历史悠久、具有浓郁的地方特色，主要以生产当地特色食品为主，大多分布在农村和城乡接合部，主要生产酸粉、菜籽油、自酿米酒、脆哨、鸡蛋面、酿酒、豆制品及面粉加工和小零食等产品。生产设施和设备简陋，呈现多、小、散、乱和差的现象。多数以家庭为单位，从业人员少，且大部分小作坊生产环境卫生状况堪忧、生产加工区域不符合食品生产场地的相关规定和要求，周围环境混乱。

由于区域特点和经济水平的限制，食品生产加工小作坊具备的主要特征有以下4点。①数量多，分布广。食品生产加工小作坊数量众多，生产地点比较隐蔽分散，不易发现，分布区域广泛。②生产经营规模小、基础条件差。大部分小作坊的生产加工没有规范的管理流程和制度、缺乏产品生产标准，设备简陋、环境卫生差，导致大部分产品属于三无产品。③小作坊人员安全责任意识淡薄。小作坊工作人员多为外来务工人员，他们文化水平相对不高、食品安全意识淡薄，没有主动保证所生产食品质量安全的意识和责任，缺乏正规的安全生产培训。④产品质量差。

1.2 小作坊产品质量堪忧

很多食品加工小作坊由于缺乏正规的监督培训，导致生产加工的食品产品缺乏规范的加工流程、没有明确的成分标识和严格的消毒储存办法，而消费者无法正确判断该产品的优劣好坏，仅凭外观和经验判断购买，存在很大的食品安全隐患，很多消费者投诉是因为购买后发现该产品包装破损导致食物污染、保存不当后易发霉变质、产品过期等因素。

开阳县查处的一起发霉黄豆制作食品案件，涉案黄豆达到2 058 kg，事主被处以5万元的罚款；清镇市南江乡双塘村发现一家食品生产加工小作坊，在废弃的生猪养殖场存放加工腌制泡菜，且并未取得营业执照和食品生产加工许可证，同时还涉及非法添加大量的食品添加剂，查处的食品数量约3.5万kg，货值总金额31.3万元，最终被处以有期徒刑2年，罚款3 000元，这些触目惊心的案例不仅警醒着消费者，也反映出小作坊监管的不足和问题。

1.3 小作坊获证率低

2019年贵阳市获得营业执照及备案证的食品生产加工小作坊共计898家，仅占总数的27%。经过不定期的生产加工企业检查发现，对有证食品生产企业进行监督抽检，其产品的抽检合格率平均为95%左右，但食品加工小作坊的产品抽检合格率均低于90%，远远低于有证食品生产企业，获证率低表明大多数食品加工小作坊没有严格的生产流程和规范，这将严重影响生产单位的产品质量，容易导致食品安全事故。

2 小作坊监管存在的问题

2.1 监管法规不完善

《中华人民共和国食品安全法》第三十六条规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩等从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，食品药品监督管理部门应当对其加强监督管理；食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。该法对食品生产加工小作坊和食品摊贩采取的是权威性立法，具体的管理规定由地方人大进行制定。在多年来食品安全监管的变化中，食品生产加工小作坊的监管尚未纳入制度化和法制化的强制管理范畴，在监督管理过程中，时常会出现执法人员发现小作坊违法违规行为，但是由于监管法律的缺乏，查处依据不足，无法对其进行严肃查处。因此，需及时填补与监管执法工作相适应的法律条文的空缺。

2.2 监管主体力量薄弱

根据部门统计，贵阳市2018年共有食品生产加工单位3 400多家，其中规模以上企业有481家，食品生产加工小作坊有2 900多家，食品生产加工小作坊占85%以上，有营业执照及备案证的共计898家，占总数的30%。贵阳市食品生产加工小作坊主要分布在城郊结合部及偏远乡镇，多数为家庭式作坊，这些小作坊设备简陋、成本低、卫生条件差，没有规范的生产技术要求和流程，使得其根本无法保证生产的食品安全性，给购买者的食品安全带来了极大的隐患。贵阳市食品生产加工小作坊最突出的问题是人员严重不足、监管队伍素质偏低、监管保障不到位等方面，从而导致监管工作开展困难，监管效果不理想。食品安全监管由于政府经费的限制和规定，基层监管部门缺少执法车辆、执法装备，基层食品检验检测能力不足等监管保障不到位，也长期制约着一线食品安全监管水平的提升，无法对一些潜在的食品安全隐患做出准确的检测。

2.3 监管手段单一

贵阳市食品生产加工小作坊监管主要参照《中华人民共和国食品安全法》中对食品生产企业的管理模式，手段单一，而食品安全监管的治理能够通过全社会的共同治理达到良好状态。在小作坊安全监管中，政府、小作坊和消费者是最主要的行动者，政府既是监管主体又是责任主体，消费者既是受益者也是监管主体，而小作坊不仅仅是责任主体同样也是监管客体，三者之间不是独立发挥作用，而是互为条件、互为促进的，只有通过信息互动、行为约束互动、激励惩罚互动等方式，才能实现整个监管体系的有效性。

2.4 小作坊违法成本低

《中华人民共和国食品安全法》中明确，食品安全监管由政府、食药监部门、质监部门、工商部门共同监管，协同处理。但是实际证明，集中整治不能代替日常监管，仅靠政府机构的监督管理是远远不能达到良好效果，食品安全无法得到有效的保证。由于市场的食品生产加工小作坊监管薄弱、生产成本低廉，很多无证无照的食品加工小作坊违法行为屡禁不止[3]。《中华人民共和国食品安全法》要求生产者严格按照生产流程进行操作，还规定了生产经营者的义务，强化了对食品安全违法行为的法律责任。由于监管力量有限，且食品生产加工小作坊自身设备简陋、准入门槛低、生产经营成本低廉，生产小作坊违法生产加工的成本低，部分非法食品加工小作坊在被监管部门依法查处和取缔之后，改头换面继续违规作业，严重干扰了基层执法部门监管工作的正常开展，导致监管工作困难重重。

3 加强食品生产加工小作坊监管的对策

3.1 完善监管法律法规体系

3.1.1 严格执行食品生产许可证制度

严禁为不符合标准的食品生产加工小作坊颁发生产许可证或者备案登记证，要建立更详细的食品安全体系。①注重标准建设，统一生产标准，制定《贵阳市小作坊监管试点工作手册》，根据全市实际，探索制定白酒生产加工、菜籽油加工、豆腐加工、面条加工和米粉加工等生产加工规范，从证照许可、生产原材料购入、原辅料管理和生产加工场所等方面制定统一的食品生产加工小作坊生产流程和标准。②完善监管制度。制定一系列小作坊的日常监督检查制度、诚信约束制度，根据生产类别和种类，确定不同小作坊的监管内容、检查频率，完善基层监督执法人员的绩效考核管理。借鉴建立食品违法违规累积制度，对食品生产企业和加工小作坊开展不定期的食品抽查检验，对于多次抽检不合格的企业吊销其营业执照或拉入食品安全违规黑名单并及时公布并进入清退程序。③将小作坊食品安全监管纳入“大安全”考核体系，构建安全监管部门综合治理机制，形成“主管部门进行重点监管、地方政府区域监管”的安全监管责任体系，形成部门协同、各尽其责的大安全工作格局。④制定出台统一的小作坊日常管理制度，如卫生管理制度、从业人员健康管理制度、原辅材料进货查验制度、食品添加剂使用制度等规范要求。

3.1.2 完善食品生产加工小作坊登记备案管理制度

备案分为立法备案、司法备案与行政备案3类，分类依据是根据备案主体的不同进行划分[4]。按照研究分析，行政备案的概念应当为公民、法人或其他组织依照有关程序与要求，向特定行政主体报送材料，行政主体在法定期限内对其进行认可、公示及归档以备事后监管的行为[5]。目前，食品生产加工小作坊的登记备案就属于第三类行政备案，并且多数地方已开展试行登记备案管理制度，本文结合备案管理对贵阳市的小作坊登记管理制度建议有以下几方面。

（1）规范登记管理制度，建立食品生产加工小作坊信用档案。按照“一户一档”原则，建立小作坊监管信用档案，档案内容应包括小作坊登记、监督检查存在问题以及整改落实、违法行为的立案查处、产品检验、责任约谈情况以及其他必要的内容。同时抓规范提升，指导食品生产加工小作坊提升改造，给符合条件的小作坊发放登记证，给证照不齐的小作坊予以指导并协助整顿达标，对于生产条件差、整改不力或多次达不到要求的予以坚决取缔。

（2）开展日常监督检查和抽样检验。制定《年度食品生产加工小作坊监督检查计划》，对食品生产加工小作坊开展日常监督检查和抽检工作，日常监督检查要实现全覆盖；全年抽检要求食品生产加工小作坊全覆盖、生产品种全覆盖；对本地区消费量大、投诉举报较多、监督抽检不合格或者发现存在违法违规行为的食品生产加工小作坊，增加对其监督检查和抽检频次。

（3）开展规范改造。按照“提升一批、规范一批、取缔一批”的原则，对全市食品生产加工小作坊进行逐步规范改造。对食品生产加工小作坊的功能布局、生产工艺和产品质量水平进行评估，评估结果分为3类。①高于小作坊创建标准的，可以纳入“提升一批”的范围，后期帮扶该小作坊向正规企业化转变，把企业做大做强，实现规模化生产经营。②评估结果不达标的食品生产小作坊，按照要求进行整改，达到标准后将其纳入规范一批”的范围。③评估结果极差，生产经营条件恶劣，又不愿接受规范整改意见的，纳入取缔范畴，依法进行取缔或者动员其转行。

3.2 加强监管力量

食品生产加工小作坊监管效率的高低主要体现在监管人员的能力和对小作坊产品质量的日常检验检测水平两方面，检验检测能力是提高食品安全监管水平的重要措施，能为监管机构有效地开展食品管理工作提供强大的技术支撑和执法依据，要从加大政府投入、提升小作坊检验检测水平两方面进行提升。

目前，贵阳市基层监管人员不足、能力不高、检验监测水平弱，这些都需要政府及食药监部门加大投入、重视监管人员的技能培训。应当根据各地的实际情况，扩大食品生产加工小作坊的监管人员，从提高学历层次、加强专业技术素养、积累食品安全监管经验入手，吸引更多具备良好知识背景的人才加入食品安全监管队伍，并通过整合全社会的资源，合理利用多元化监管主体的发展趋势，不断提高监管队伍的专业水平和执法能力，有效提升监管人员的综合素质，加强人才队伍建设，强化监管力量。不断更新知识，使之与新时期的食品监管工作相适应，尽快提高基层业务技能水平[6]。

3.3 依托大数据实现智能化管理

3.3.1 全面实行数据化管理

把握身份数据、行为数据、数据关联3个关键点，构建智能化监管平台，实现小作坊数字化监管全覆盖。主要通过身份数据化、行为数据化、数据关联化。身份、行为纳入数据后，将食品生产小作坊的各项资料予以识别，如材料购进、生产控制、经营销售，有利于消除食品安全风险点。通过相关数据的关联分析，实现第一时间掌握食品生产加工单位、消费者等监管参与对象的真实状况。

3.3.2 搭建“食品安全云服务平台”

通过食品安全云服务平台可以实现从食品生产加工的最起始阶段到消费投诉全过程的有效动态监管；同时，运用数据化的方法适时监控食品生产加工小作坊的生产全过程，对每一批次产品进行追溯，为消费者提供一个便捷、参与食品安全监督的有效方式，迫使生产经营者不敢掺假、做假。依托智能化监管系统，实现智能监管执法[7]。

3.3.3 数字化移动执法监管的创新

积极探索“互联网+市场监管”的小作坊智能化社会共治体系，针对小作坊分布广、风险高、监管难等问题，运用大数据手段，严把原材料关，严控生产过程，严格销售和消费投诉环节，让小作坊业主不敢做假和掺假。

3.3.4 建立食品安全风险交流平台

通过这一交流平台，相关政府监管部门可以及时有效地与公众沟通，以应对与食品安全相关的风险事件，争取公众的理解、支持与合作[7]。运用平台的快速优势使各部门统一协调，快速掌握和共享各种资源和信息。

3.4 提高小作坊违法处罚力度

要加大食品生产加工小作坊违法行为惩治力度，增强监督执法的权威性和有效性，确保执法必严、违法必究。实现社会参与和多元共治，不断强化食品安全交流等机制；要强化联动执法机制。严厉打击食品安全违法犯罪行为，一旦发现违法行为绝不姑息；不定期开展食品生产加工小作坊的快检抽查，及时发现各类风险点；尝试建立食品安全协管员、信息员队伍，作为基层食品安全监管工作的有力补充，还要动员全社会参与。①设立“食品安全曝光台”。以民生为导向，以消费维权为主线，以小作坊监管工作为重点，在电视台开办相关栏目，对食品安全违法行为随机曝光，定期开展正面宣传引导和反面警示曝光，得到广大市民的高度认可和积极互动。②畅通食品安全举报渠道。通过电视、LED显示屏等渠道，将“12331”食品安全热线、市局投诉举报电话、电视台热线等向广大市民公布。