海域分层使用权的性质及相关问题探讨

崔旺来 李瑞发 鲍声望 钟海玥

（浙江海洋大学 经济与管理学院，浙江 舟山 316022）

海域分层使用权的性质关系到对我国海域使用权立体分层开发制度如何进行设计的基础性理论问题。海域作为一项不动产，[1]是最重要的物权客体，海域使用制度也因此成为沿海国家重要的法律制度。究其根本原因，在于作为占有地球表面70%的“蓝色土地”,海域是人类赖以存活的蓝色家园和可持续发展的重要物质基础，在经济社会生活中发挥着巨大作用，也是重要的市场交易对象。《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《要素市场化配置综合改革试点总体方案》两个文件反复提出“探索海域使用权立体分层设权”[2-3]。如何科学设计海域使用管理法律制度直接关系到海洋空间资源有效配置的实现，关系到作为不动产的海域资源能否发挥最佳效益，关系到海域使用权人能否充分利用其权利和行使其权利。

2019 年4 月，中央首次提出要探索海域使用权立体分层设权,许多专家学者从各个角度分别对海域分层使用权制度的含义作出多种阐述,其中存在一些较大的认识分歧，尤其就海域分层使用权的分层依据而言，主要有“空间说”和“功能说”两派。“空间说”学者认为，按照《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）所规定，我国海域空间由水面、水体、海床和底土构成，以此为据进行划分最为符合逻辑。如王淼等[4]根据使用海域所处的空间层次，将海域使用权分为海域水面使用权、海域水体使用权、海域海床使用权、海域底土使用权及综合使用权五种类型。以水面为例，其释义为水的表面，具有界面的属性，是海洋与大气之间的交换场所。在此空间之上可设置水面使用权，海域使用权人可依法在该海域水面开展用海活动并享有其收益，主要服务于交通运输和游憩用海，如开设航道、建立海水浴场等。杨志浩等[5]也赞同以海域物理空间形态进行划分，认为海域分层使用权的范围可涵盖海域水面上方至底土中的一个或多个空间层次。“功能说”学者坚持“分层确权服务于主导功能”的原则，认为应以海域使用权人进行用海活动所需使用的海域功能为核心来设置海域分层使用权，而非以简单的空间区域来进行划分。[6]在海域使用权人进行海上作业时，难以将用海活动严格控制在某一空间范围内。如开展海上发电时，其活动范围便涉及到水面、水体两个层次；再如海底铺设电缆等活动时，对水面、水体、海床、底土四个层次均有影响。若简单按照海域空间层次进行划分而影响到海域功能使用，便有违其设置初衷，因此在海域分层利用时应将保障其功能使用放在首要位置。也有学者主张以海域自然资源的功能利用为依据进行划分，设立游憩用海权、渔业用海权、海底工程用海权等权利，通过构建多层次海域产权层来激发海域经济效益。[1]此外，还有部分观点认为设置海域分层使用权仅仅是对海域使用权进行了物理空间的简单切割，并不能有效解决海域利用问题，且在技术操作和管理上存在着较大的风险。[6]但实际上，这种看法是对海域分层利用的简单解读。海域分层利用着重于发掘海域各空间层次的海域价值，从而提高海域资源集约利用的程度，而非简单的空间分割。

对海域分层使用权性质的认识和科学界定直接关系到相关立法的制度设计问题，需要从理论层面对海域分层使用权与相邻关系、海域役权的规则协同作进一步梳理和辨析。相邻关系制度的调整对象为不动产利用过程中引发的利益冲突，海域分层使用权的设立纳入了更多的利益主体，对相邻关系提出了更高的要求。[7]现有的相邻关系大多拘泥于平面化视野，已不能满足海域分层利用的现实需求，需对相邻关系重新斟酌审视并完善纵向的海域相邻关系。[8]为了提高海域使用权人对海域空间立体分层使用的便利和效用，探索设立海域役权从而取得对相邻海域使用的便利就显得非常必要，[9]也为促进海域立体开发、处理用海行为冲突、规范海域法律关系构建良好的制度保障。[10]同时，海域分层使用权的设立应当倡导效率优先规则、遵循时间错开原则，既可避免不必要的冲突又利于用海活动的顺利进行。[4-5]

我国实行海域属于国家所有、通过出让海域使用权的方式进入市场流转的法律制度，无论就理论研究层面还是立法实践层面而言，海域使用管理制度的设计与海域分层使用权有重大关系，相应的对海域分层使用权性质的认知也就成为关键问题。鉴于此，笔者就海域分层使用权的性质、与相关制度差异及相关协同规则展开研究，以期在理论上达成共识，进而以立法形式加以明确和统一，为完善海域立体分层设权制度提供理论支持。

一、海域分层使用权的性质

根据《海域法》第二条规定，海域可分为水面、水体、海床和底土四个层次。但是，海域空间分层使用权与普通海域使用权能否独立存在是长期以来困扰理论界和实务界的问题，如果仅仅对法律条款本意的文本进行解读，无法满足海域使用权分层确立的理论应对与实践需要；同时因缺乏具有可操作性的海域使用权分层制度，海域登记机关难以给海域使用权的上下空间确定一个合理的范围。因此，切实明确海域分层使用的权利性质，对厘清海域分层使用纵向范围的区分界址，进而有效克服定分矛盾尤为必要。

（一）海域分层使用权界定

海域分层使用权是单位或个人依法享有的对国有海域上下一定范围内空间占有、使用、收益和处分的权利。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第三百二十八条规定“依法取得的海域使用权受法律保护”[11]，明确了海域使用权是用益物权的性质。《海域法》第二十三条规定“海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠”[12]。这意味着《海域法》认可用海活动存在着可以兼容的情形，并非是完全排他的。因此，对海域空间进行立体分层确权与现行法规并不冲突。尽管法律层面已承认海域分层使用权确立，但并未对海域分层具体的范围以及设定方式作出明确的规定和解释。若不从制度上予以明确界定，将会引发海域使用主体之间的冲突，从而增加实际操作和使用监管的难度。海域立体分层使用强调海域空间的多层次开发利用，科学界定海域分层使用权的内涵是海洋空间立体分层开发利用的现实需要和海域使用管理制度建设的基本需求。海域分层使用权不是一个平面的权利概念，而是三维立体的权利概念。换言之，海域分层使用权就是在同一海域空间的多层次立体开发过程中,单位或个人基于特定功能用途在特定空间范围内占用、收益和处分的权利。其内涵主要包括两个方面：一是海域分层使用权的客体系三维海域空间，范围囊括海域空间多个层次；二是在同一海域范围可存在多个用海主体，且不同性质或用途的用海活动可以相互兼容。

（二）海域分层使用权性质辨识

我国海域使用管理实行所有权与使用权分离制度，海域属于国家所有，国家对海域使用权出让有着严格的制度要求。海域使用权人在缴纳海域使用金之后方能开展海域使用权登记，获取海域使用权证书，依法取得海域使用权。我国理论界将海域使用权一直定位于用益物权，对海域使用权制度的设计也是围绕用益物权的性质展开。海域分层使用权是在海域空间立体分层出让中形成的一种民事权利，属于一种独立权利。其立法应基于海域属于国家所有的实际，明确海域上下空间属于公有性质和海域分层使用权的标的物为三维空间。海域分层使用权设置以不影响已存在的用益物权为准则。但是，由于我国海域使用权与用益物权并不完全相同，对海域分层使用权制度设计形成了较多束缚。现阶段，在我国只有以出让方式获取的海域使用权才能够自由交易，且能够流转、出租、抵押、继承和作价入股等。基于此，海域分层使用权的取得可借鉴“平面化”海域使用权的取得方式，根据实际需要设立多个分层使用权主体。作为分层使用权主体的任何单位或个人，对海域空间的分层开发使用都必须建立在不妨碍已设定水面使用权人对水面上下一定空间资源合理使用的基础上进行，同时应处理好相邻关系。海域使用权分层出让有助于海域空间资源的集约利用，海域分层使用权的流转将有利于实现海洋空间资源的有效配置。海域分层用益物权制度的设立，关键在于要让用益物权建立在可交易的海域上。

海域分层使用权是一种权力集，与平面化海域使用权不同，在海域立体分层使用制度中，各分层使用空间因其特殊性而体现出四个特征：一是层次性。自海洋空间开展规划管理以来，海域使用权人对海域的支配力以海平面为中心，延伸至海域上下垂直的无限空间。而实际上海域空间具有多层次性的特征，这也使得按层次设立海域分层使用权成为可能。实践表明，如果仅仅将海域空间保持平面化管理，就会从根本上挫伤他人有效地多层次利用海域的积极性。对海域空间进行立体分层开发，是国家鼓励探索的一种用海新模式，也是从海域资源稀缺性切入开发海域资源的现实需要，更是实现海域资源物权效用最大化的有效路径。此种海域使用权利体系将海域空间分为水面、水体、海床和底土四个层次，基于相应规则和标准对各分层空间范围的权属关系进行划分，从而实现海域空间开发效能的最大化。二是依附性。海洋是自然的馈赠，以水面为依附进而体现其利用价值，海域分层使用权的设置并不会改变水面、水体、海床及底土依附一体的状态。空间的存在须以水面为参照，同时空间权利的有效性也须以水面存在为前提，无论是传统平面化利用还是立体分层开发，海域上下空间的各类用海活动、海上构筑物及其用海设施等都需依附于水面。随着经济的发展和海域分层利用趋势的加快，人们可支配的海域空间越来越广，但无论海域分层利用状况如何更迭，均以水面作为支撑点，需要依附于水面进行创设和存在。三是独立性。只有独立的物才可作为物权客体，独立的物是指在物理、观念、法律等方面能与其他物相互区别而独立存在的物。[13]随着社会的进步，这一内涵也在不断丰富拓展，不仅仅拘泥于其物理属性和存在形式，其使用或交易需求以及不同的管理、设定和行使权利方式亦可作为凭证。有鉴于此，无论是水面、水体、海床和底土，每层空间都因具备相应的经济价值、四至范围，作为一项他物权指向的标的物独立存在，每个层次的海域资源都可成为一个权利客体。海域分层使用权具有物权的基本属性，对特定分层使用权空间的开发是海域立体分层使用制度的基本内容，具备物权的排他性和支配性功效；在海域立体分层开发环节，海域使用人在特定的范围内可以支配并排除他人的干涉，设定相应的海域使用权。四是清晰性。海域分层空间物权界定的清晰程度将直接影响到海域开发利用程度和国家海域资产保值增值程度。[14]海水具有流动性与开放性等特征，加之水面的位置和水体深度一直处于动态的变化中，因此海域空间的界限是难以准确界定的。[15]若推行海域分层使用，就必须对海域使用者及其使用海域的层次、范围予以明确登记，避免不同使用主体在用海过程中因海域界限问题导致冲突。在明确宗海水平边界范围的原有基础上，以三维多边形海籍模型为技术基础，建立海域立体分层确权管理体系，以避免立体分层相邻宗海界定矛盾纠纷。[16]

我国目前的海域使用管理制度建立的是以海域使用权为基础的海域权利体系，海域使用权是支撑我国海域不动产制度的基础。海域分层使用权制度应建立在可交易的海域使用权的基础上，切实保障各种海域分层使用权人的权利得到最充分发挥。当下要充分认识海域分层使用权的性质，在此基础上设计好我国的海域使用管理制度。

二、海域分层使用权与相关关系辨析

以海域上下空间开发为内容的海域立体分层开发，是海域资源实现集约高效利用的重要方式。在海域分层开发过程中，海域分层使用权与不动产相邻关系、海域役权形成关联是无法避免的。因此，从学理上就其相互联系与区别进行探究显得非常必要。

（一）海域分层使用权与相邻关系

相邻关系是指不动产权利人因相互邻接所产生的权利义务关系，是法律对不动产利用的最低限度调整，同一海域空间的不同海域使用权属于相邻关系的权利。[14]基于《民法典》第二百八十八条规定，海域不动产权利人应为相邻权利人开展用海活动提供必要的便利。《海域法》第二十三条明确规定海域使用权人不得阻挠不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，这在一定程度上维护了相邻不动产的安全。可见，在海洋空间平面化利用的过程中，现行立法规定较为完善，对海域空间管理有很大的意义，而海域分层利用则强化了相邻关系的作用，同时也对其要求作了进一步提高。

相对于现行平面化海域相邻关系，海域分层开发利用使得相邻关系无论是在纵向层面还是在横向层面的海域不动产之间均可适用。一方面，不动产相邻关系是海域分层使用权实现的前提，由于海域分层使用权的特殊性，权利人进行用海行为时或多或少都需要利用其上或其下的他人权利。例如，水面分层使用权需要借助水体部分空间作为支点，水体、海床和底土分层使用权需要借助水面部分空间作为入口。另一方面，如果海域分层使用权的设立仅给在先权利人的权利行使造成轻微妨碍和不便，二者之间可以通过相邻关系的规定进行处理，在先权利人应履行一定的容忍义务。在对海域进行分层利用时，因边界模糊、用海行为需要等原因，纵向的不动产相邻关系比横向的不动产相邻关系更加复杂，对于海域分层使用权来说，相邻关系是可以调节部分冲突的，也是海域使用权利人应遵守的，但立体空间相邻关系与平面空间相邻关系比较会产生大量的新相邻关系，若不从制度层面予以确认，对于海域分层使用权人来讲，其利益无法受到有效的限制，从而对他人应有利益造成一定的损害。因此，要在制度上予以明确，将不同主体之间的使用冲突降到最小。值得注意的是，相邻关系是利用利益衡量的原理对权利的行使进行调和，无论是保障水面活动的利益还是平衡水面、水体、海床和底土空间的利益，相邻关系造成的限制都应保持在合理的范围内。笔者认为，在海域立体分层利用的过程中，对于不动产分层利用相邻关系的处理应准用《民法典》第七章相邻关系的相关规定。如不动产权利人应当为相邻权利人“风光渔”立体用海、海底电缆管道铺设及其设备安装等提供必要的便利，不同层次的海域使用人在使用各自海域的过程中应相互间给予便利，不得无端阻扰，避免给相邻权利人造成损害，若造成损害，要对其侵权行为负赔偿责任。除这些原则性的规定外，还可借鉴日本的特约制度，通过海域分层使用权人之间订立特别约定，一旦出现用海矛盾，便可引用约定条款快速解决纠纷。[17]

（二）海域分层使用权与海域役权

海域役权是指以他人海域供自己海域的方便和利益之用的权利，也是海域使用权利人根据合同而设立的权利，是协调和约束用海主体之间行为关系的重要依据。为他人海域提供方便和利益的一方为供役方，因使用他人海域而获得方便和利益的一方为需役方。其与海域分层使用权的目的一样均为提高自身所使海域的效益，二者都承认海域利用并非完全排他，而是存在着很多可以合作互补的情形。海域分层使用权人出于自身便利和实际效益考虑，可以通过海域役权取得对他人海域空间的利用，当对他人海域空间的利用或限制超出其必要的容忍范围，双方可以通过协商并借助海域役权规则加以解决，并就海域分层使用权的利用程度进行约定，也可以通过有偿约定的方式由海域空间役权人允许海域空间需役人利用该空间。相较于海域分层使用权，海域役权具有其独到之处。第一，海域役权具有意定性。海域役权为海域部分自治留有了余地，海域使用人可以根据海域役权来克服物权法定主义所带来的固化，根据自己开发利用的需要灵活设置各种海域役权，具有债权与物权相结合的特点。就海域役权具体内容来讲，其或许是对其他海域使用权人的部分海域空间予以使用，或许是其他用海主体对其所属海域空间的利用进行限制。第二，海域役权具有主体的复杂性。据《海域法》第二条可知，我国海域的所有权归国家所有，但国家并不会直接对海域进行开发利用，因此也不会作为供役方与他人签订合同，在他人的不动产上为自己设立海域役权。[18]据《民法典》第三百二十四条规定可知，诸如海洋等归国家所有的自然资源，组织或个人可依法享受占有、使用和收益的权利，因此海域使用权人可以作为供役方为他人在自己所使用海域上设立不动产役权。第三，海域役权不具有排他性。排他性是物权的基本特征之一，即同一物上不允许两个或两个以上物权的存在。而海域役权不同，在同一海域范围既可以为不同的用海主体同时设立同一类别的海域役权，也可以为同一用海主体设立不同的海域役权。第四，海域役权存在从属性。虽然海域役权是一种单独权利，却非拓展需役海域使用权或者所有权，而是与需役海域的使用权或者所有权是一个共同体，相互依托。海域役权的从属性反映出需役海域使用权或者所有权与海域役权存在从属关系，海域役权的存在需要依附于需役海域使用权或者所有权。海域役权的设立旨在为需役海域使用权人或者所有权人使用需役海域提供便利。海域役权虽然衍生于所有权，却不同于其他用益物权，一旦确立便独立于其他权利而存在。

综上所述，海域役权与海域分层使用权之间既具有相通性，又具有差异性。首先，海域役权建立于需役方与供役方所签订协议的基础上，海域分层使用权则是从海域使用权分层利用中衍生出来的法律予以确认的一种权利。其次，海域役权属于从物权，而且是以海域役权人对需役海域所享有的权利为主物权的从物权，不可单独流转。而海域分层使用权是一项独立的物权，可以通过合法途径独立进行转让。

三、海域分层使用权的规则协同

赋权是实现海域资源有效配置的必要条件，赋权不同用海主体有助于表征制度的差异化效益。从海域空间相邻关系的双向使用、综合使用的特征切入，创设海域分层空间相邻关系约定制度，允许相邻不同用海主体事先协商权属关系，将有助于避免海域空间立体分层开发过程中产生权属纠纷。在法律规则设计或进行法律解释时，应基于交易成本视角才能实现配置效率最大化。海域分层开发使用过程中各层空间存在互相关联的范围，各层空间相邻关系权利主体应当建立其特殊协同规则。

（一）功能优先规则

一般来说，海域使用人是通过对海域空间的开发利用来获取经济效益，并非依靠占有空间而盈利，因此，海域的功能用途应是海域使用权配置的重要考虑部分。每宗海域都并存着多种功能用途，设置海域分层使用权的初衷是要将海域使用人闲置的特定范围空间资源转让给他人，进而提高资源的利用效率。在设立海域分层使用权时，应优先保障海域的基本功能不受影响，科学、合理开发与保护海域资源，将同一海域不同层次的宗海优先分配给用海行为不冲突乃至互补的用海主体，在互不排斥或存在有限影响且可控的前提下，兼容多种用海行为，实施部分或整体设立海域使用权。如英国在对爱尔兰海海域进行空间规划时便提出，对于以水产养殖为主功能的海域，风电场将在这些地区获得优先考虑或分配，[19]融合开发对风电企业以及养殖企业来说各有利好。若有一些需要水面、水体、海床和底土多种资源的复杂用海行为，应根据用海活动的内容进行具体判定。此外，随着用海类型的多样化发展，以功能优先规则进行海域空间资源分配更符合海域立体分层利用的管理需求。在此前提下，同一海域空间范围内的多种用海活动便可同时存在，且用海活动主体之间的矛盾也会极大减少，只要海域使用权人遵循平等互利的原则，就能够处理好海上作业中的互动问题，形成共同发展、共同进步的良好局面，从而解决海域分层使用权理论存在的实践难题。[5]

（二）在先权人优先规则

法律应当把财产权分配给最能有效利用该资源的主体，明确海域使用权人对其海域范围内水面、水体、海床、底土等分层海域使用权的优先取得权，有利于鼓励海域使用权人充分利用所使用海域，缓解用海供需矛盾。首先，出于利用的全局性考虑，将同一海域分层使用权配置给相同的海域使用人，有利于规范水面、水体、海床和底土各层次空间的用海秩序，实现一体化开发建设的统筹规划优势。其次，海域使用权的分层设立使得同一海域上下同时存在多个物权，在对一项资源进行使用、收益的过程中，参与的主体越多，资源利用中的利益责任关系越混乱，从而给行事者带来的成本也越大，在某些情形下，成本会高至行事者无法实现其目标。再次，鉴于海洋空间的公共性质和对获得有限自然资源的经常竞争，[19]可以推断出在利益相关者群体之间存在更大的空间目标冲突的潜力，[20]很少有用海活动能严格限制在某一海域空间范围内进行，如在对海底某一空间资源进行开发利用时，必须从海面才能进入，势必会对海域水面使用权人产生或多或少的影响甚至造成用海矛盾纠纷。主体越复杂，对相关利益者之间的协调难度越大。因此，法律应当对产权主体进行整合，从而减少矛盾，实现同一海域各分层空间用海活动的协同发展，最大化实现海域价值。

（三）生态优先规则

生态优先规则要求权利人在海域进行用海活动时将生态保护置于优先位置加以考量选择。海域分层使用权的设立虽然可以提高海域资源的利用率，但海洋环境是一个空间复杂的社会生态系统，活动强度和多样性的增加对海洋生态系统的压力也会变得越大，[21]甚至会导致海域资源的隐性流失。欧盟发布的绿皮书《迈向未来的欧盟海事政策：欧洲海洋愿景》中强调，如果不发展以生态为基础的海洋空间规划系统，将很快无法管理不断增加且经常相互冲突的海洋利用。[22]《民法典》第三百二十六条也明确“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源、保护生态环境的规定”[11]。因此在对海域立体开发的过程中，应始终以可持续发展为中心原则，以预防原则为基础对海洋区域进行管理，结合立体分层用海需求，对资源环境承载能力和用海活动适宜性作出评价，从而进行全方位、系统性规划。例如葡萄牙政府通过构建有效的法律制度以规范海域使用权利人的用海行为，最大限度地减少用海行为对海洋生态的影响。[23]荷兰政府通过衡量用海活动所产生的海洋空间影响以及未来对海洋空间的压力，对具有特殊生态价值的海洋空间进行生态评估，[22]力求在尊重自然所能容忍的范围内进行用海活动，平衡发展需求和保护环境需求，以开放、有计划的方式实现海洋空间的可持续发展。[24]

海域分层开发使用形态极其繁复，且《民法典》中仅明确了海域所有权归属及海域使用权受法律保护，对海域分层使用的问题并无涉及。从海域平面化开发到海域立体化开发的迭代升级，不仅意味着从海域资源到空间资源范式的全新转变，还意味着海域产权法律界定、表达技术与管理模式的系统性革新。建议通过“一般规定”方式新增海域分层使用权，对其分层开发的情形作出原则性规定，并将平面化开发空间和立体化开发空间全部归并到一起，并在《海域法》《民法典》中统一规定，以期为海域分层使用权开发利用予以制度保障。