动力、历程、路径视角下党内法规制度建设的发展探索

简皎洁，周隆元

(华东师范大学 马克思主义学院，上海 200241)

《中国共产党党内法规制定条例》明确规定：“党内法规是党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”[1]10党内法规制度建设不仅是中国共产党的自身建设要求，更是中国共产党治党管党的基本保障。作为百年大党，党内法规制度建设事关执政党的科学化建设，事关国家治理体系和治理能力现代化的推进和中华民族伟大复兴的实现。笔者认为，知其历史，方能取其精华，去其糟粕。因此，必须做到：第一，知其动力，明白中国共产党为什么要持续不断地推进党内法规制度建设；第二，知其状态，掌握中国共产党建党以来在不同阶段自身法规建设的广度和深度；第三，从党内法规的百年历史发展中总结经验，为进一步深化党内法规制度体系建设总结基本的路径遵循。

一、党内法规制度建设动力支撑：马克思主义经典作家的理念继承与中国共产党的实践认知和现实需求

党内法规制度建设是以党章为核心，以国家法律为参照，分别对党的组织法规、自身建设法规、监督保障法规等进行不断的调整和完善，目的是规范和监督党的各级组织和广大党员行为。中国共产党党内法规制度建设基于一定的历史溯源和现实需求。其中马克思主义经典作家对无产阶级政党的法规制度的相关论述、中国共产党人建设过程中对党内法规逐渐深入的认知和实践、中国共产党持续不断完善党内法规制度建设的客观需要，三者共同凸显出党内法规制度建设的动力源泉，为党内法规制度建设提供了坚实的理论基础和充沛的实践渊源。

首先，马克思主义经典作家们对无产阶级政党的法规制度的相关论述是中国共产党持续推进党内法规制度建设的重要理论溯源。马克思、恩格斯在创建共产党组织的过程中，对党的纲领和党的章程在组织发展中起到的作用非常重视，并亲自制定了共产党组织的党纲和党章。马克思指出：“制定一个原则性纲领……这就是在全世界面前树立起可供人们用来衡量党的运动水平的里程碑。”[2]296恩格斯指出：“一个新的纲领毕竟总是一面公开树立起来的旗帜，而外界就根据它来判断这个党。”[3]350可以看出，马克思和恩格斯均认为政党纲领是衡量共产主义组织发展成熟程度的主要标志。在俄国革命和建设中，列宁进一步继承了马克思、恩格斯关于党的法规制度建设的这一重要的思想，结合俄国革命和建设中的布尔什维克党的实际情况对其进一步发展。对于政党而言，列宁一方面充分认识到制定属于自己的章程是至关重要的，认为“组织首先就是制定章程”[4]51，“党纲应当包括绝对不可反驳的和确凿无疑的东西。只有这样的党纲才是马克思主义的党纲”[5]139-140。与此同时，列宁也十分重视将政党和国家法律相互联系起来并用“党的法规”和“党的法律”来概括自己的认知。总而言之，马克思、恩格斯和列宁等人对无产阶级政党法规制度建设的高度重视为中国共产党发展和完善党内法规制度奠定了理论基础。

其次，加快形成完善的党内法规制度体系是中国共产党党内法规制度建设的现实需求。从现实角度出发，党内法规持续不断的完善是保障中国共产党全面从严治党、永葆党的先进性和纯洁性的关键制度，更是对推进党的自我革命起到了制度保障作用。毛泽东首次提出“党内法规”建设这一概念，认为应同等对待党内法规与党的决议和报告，将其共同作为党内重要原则。邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[6]147江泽民同志在庆祝中国共产党建党八十周年大会讲话上强调：“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律。”[7]290-291胡锦涛同志指出：“要严格执行党的纪律，严格遵守党章和其他党内法规，对违反纪律的行为必须严肃处理。”[8]581习近平同志讲道：“党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。”[9]29从历届领导人对党内法规的表述可以清晰看到，中国共产党对党内法规制度建设认知不断呈上升趋势，高度重视党内法规制度建设，并将其摆放在党的建设总体布局中的重要位置。总之，从1921年建党至今，党的法规制度一直是凝聚全党、规范全党和解决全党突出问题的取胜的钥匙。只有在坚持马克思主义指导地位的基础上，通过不断完善党内法规制度为党和国家的发展注入强劲的制度动力，才能保证中国共产党自身建设的先进性、纯洁性和科学性，才有可能从容不迫地应对各种挑战，防范化解重大风险。

最后，党内法规制度建设是保障党的领导、党的长期执政和党的自我革命的客观需求。坚持和加强党的领导，实现党的长期执政，需要执政党通过自我革命来提升政党能力，而完善党内法规制度是中国共产党的内在革命和内在提升。所以不断注重和完善党内法规制度建设是确保党的科学性、纯洁性的应有之义。第一，不同历史时期，中国共产党制定的党内法规制度首要目标是加强党的领导。1992年党的十四大正式将“党内法规”作为专门用语写入党章，还是已形成的比较完善的党内法规体系，都是基于自身建设和所处历史时代的现实需求。第二，不断完善的党内法规制度为党的长期执政能力建设提供了坚强的保障。坚持和加强党的领导需要不断完善党内法规制度，这一制度体系对于推动全面从严治党向纵深发展至关重要，是党夯实执政基础和提高党的长期执政本领的制度保障。所以，不断完善党内法规制度建设不仅可以有效保证自身权力充分实现利民效果，而且可以将“权力”置于制度的制约和监督下。

二、党内法规制度建设的历史成就：中国共产党在革命、建设、改革和新时代不同阶段下党内法规建设的实践探索

中国共产党自成立以来经历了不同问题。在党内法规制度建设上，中国共产党以问题为导向，从解决问题的向度出发，制定相对应的法规以解决问题。总体而言，中国共产党成立以来，党内法规制度建设整体上是朝着向上的趋势发展，不断完善和创新。党内法规制度在党的建设历史中充分发挥了凝聚共识、完善组织领导、巩固基层、规范党员行为等重要作用。党内法规制度建设的方向和深度广度与所处的时代息息相关，因此呈现出不同的时代特点。从历史进程的角度思考，中国共产党党内法规制度建设可以分为六个阶段，分别为“初步探索阶段”“奠基基础阶段”“曲折发展阶段”“恢复发展阶段”“深入推进阶段”和“完善创新阶段”。

(一)初步探索阶段(1921—1927)

在1921年至1927年之间，党章和相应法规的制定为中国共产党的党内法规制度建设的发展起到了初步探索的作用。这一时期，党内法规建设的主要特点是以党章为主，其余法规制定的数量少、范围狭窄且深受共产国际的影响，缺乏独立自主权利，因此很难很好地结合中国自身的现实情况制定法规。

在党章方面，1921年诞生了中国共产党的第一部纲领《中国共产党第一个纲领》(以下简称《纲领》)，这部《纲领》起到了“临时章程”的作用。《纲领》对中国共产党的名称、性质、任务、组织架构和纪律规范等内容做出详细规定。[10]46-80尽管《纲领》并不算真正意义上的党章，但是作为中国共产党的首部纲领，其价值在于为日后党章和相关党的法规制度的提出奠定了牢固的基础。1922年，第一部党章《中国共产党章程》在中共二大上颁布，同一大党纲相比，二大党章在内容和条文上更加全面与规范。后续，中共三大、四大、五大和六大分别做了党章修正案。其中，三大党章修正案在组织程序上规范了入党成员，对正式党员和候补党员在权利和义务上做了严格的区分。四大党章修正案总结为“两个首次”，党支部首次被定义为基层单位，中央委员会委员长和地方各级党的执行委员会委员长首次被改称为总书记和书记。党的历史上条目最多的党章是唯一由中央政治局通过的五大党章修正案[10]46-80。六大党章首次规定了党的组织原则为民主集中制。中共一大到六大的党章制定和党章修订是中国共产党初步探索制度治党的历程，这一系列的尝试为后续党章的进一步完善提供了一定的基础。

此外，在党的组织法规方面，《中国共产党中央执行委员会组织法》具体规定了中央执行委员会及日常工作机构中央局与党的全国代表大会的关系，并说明其产生方式、职责权限、议事规则。在党的领导法规方面，《组织问题议决案》中首次提出党的集体领导原则，强调“中央应该强毅地实行集体的指导，从中央省委以至支部”[11]208。总之，尽管这一阶段中国共产党的党内法规数量少，但是对党内法规制度的后续发展奠定了初步的基础。

(二)奠基基础阶段(1927—1949)

1927年至1949年是党内法规制度建设奠定基础的阶段。在党章方面，1945年的七大党章第一次增加了总纲部分，在体例结构上更加完善，具备了纲领和章程的双重功能。七大党章是完全独立自主制定的第一部党章，标志着中国共产党从稚嫩走向成熟。在监督保障法规方面，1932年3月12日中央组织局重新审查通过了《中央巡视条例》，明确了“将巡视员的职权、任务、工作方式与方法，重新更具体的规定出来”[12]66-67。 1933年9月17日，《关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》明确指出：“为要防止党内有违反党章、破坏党纪、不遵守党的决议及官僚腐化等情弊发生，在党的中央监察委员会未正式成立以前，特设立中央党务委员会。”[13]439

毛泽东在六届六中全会报告中首次提出“党内法规”这一概念。刘少奇在闭幕会上作了关于《党规党法的报告》。随后，在抗日战争和解放战争时期，中国共产党根据时局和党的发展状况，分别在组织法规、领导法规、自身建设法规方面制定了一些相关的党内法规制度。在组织法规方面，《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》对中央政治局、中央委员会和中央书记处在工作方式和纪律上作了详细的规定。在领导法规方面，1948年中央政治局“九月会议” 制定出台关于建立党内请示报告制度和健全党委制的相关规定。在自身建设法规方面，多集中于思想建设和组织建设这两个领域。

总体上，党内法规制度建设在新民主主义革命早期之后是随时局变化、自身需求等要素而不断完善发展，基本形成了党内法规制度建设的基本框架。这一阶段不仅是中国共产党自身成长成熟的过程，更是党内法规制度建设奠定坚实基础的阶段。

(三)曲折发展阶段(1949—1978)

1949年至1978年社会主义革命和建设时期是党内法规制度建设的曲折发展阶段。中共八大党章是新中国成立后第一部党章，党章根据时代环境的变化而做出调整，明确规定了对党员干部的约束监督和防止利用职权谋取私利的行为，特别突出了党的领导地位和如何领导的问题。1962年2月，邓小平在扩大的中央工作会议上指出：“我们还有一个传统，就是有一套健全的党的生活制度，……这些都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法。”[14]151归纳起来，这一时期党内法规主要聚焦于党章、党和国家关系、党的组织法规、党的自身建设法规等相关方面。

在党和国家关系上，党内法规的制定及时明确了建国之后中国共产党如何执政，如何处理好党和国家关系这一新课题。在党的组织法规上，中国共产党从自身所处地位的变化出发，及时调整自身组织结构，形成了较多的组织法规制度。但总体上，都是加强和完善党的组织制度探索。在党员和党员干部法规上，这一时期中国共产党制定了许多关于严格规范党员和党员干部行为的党内法规，更多关注党员的发展、党员干部的培养和党员干部管理制度的改进。

在党的自身建设法规上，发布和实施了一系列“党内法规”相关条文，主要从制度上对如何加强纪律建设作了一定程度上的探索，这一系列的相关党内法规在增强党的团结、保持党的纯洁性和纪律性、加强党的建设中发挥了至关重要的作用。尽管在整风运动期间，中共中央《关于组织力量准备反击右派分子进攻的指示》破坏了健康的党内法规生态。但总体上对于规范党的建设和用严格的制度约束党组织和党员工作、生活和行为起到了重要作用。

然而，“文化大革命”使党内法规制度建设遭遇了重大波折。由于受到错误的指导思想，造成党内法规制度遇到重创，使得在这一时期党内法规未能很好发挥其应有的效能。其中，九大党章严重破坏了党内的民主制度，党员的权利被取消，删除“党的监察机关”。1973年的中共十大党章延续了九大党章。总之，“文化大革命”发生后，党内法规制度建设遭受严重挫折，党内法规制定工作陷入停顿。1977年8月，十一大党章作了大规模修改，党章中明确“民主集中的组织原则”“无产阶级任人唯贤的干部路线”，并且对重新规范党员入党程序和党员的纪律处分作了详细的规范。此后，党内法规制度建设开始转向正确的轨道。

总体而言，建国后党内法规特别重视党和国家关系，但存在体系性不足、形式上有缺陷、规范性不足等问题，同时，受到几次政治运动的影响，缺乏稳定性和权威效力。

(四)恢复发展阶段(1978—1992)

1978年至1992年是党内法规制度建设的恢复发展阶段。对“文化大革命”的深刻总结使得全党上下认识到党的良性发展极度需要把制度建设摆在核心地位。至此，制度建设被纳入党的建设总体布局中，党内法规建设也开始步入恢复发展阶段，与此同时，这一时期党内法规制度建设也有了更进一步地深入。

在党的十一届三中全会上，邓小平同志提出“没有党规党法，国法就很难保障”，这表明了党内法规不是孤立存在的，必须把党内法规和国家法律联系在一起，但又必须理清二者关系，即党内法规是保证国家法律有效实施的关键所在，拉开了新时期党内法规制度建设的帷幕。1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》发布，决议中再次使用了“党内法规”这一称法。1982年的十二大党章是建立在正确的思想指导基础上和成熟的立法体系上。它是“文化大革命”结束后，中国共产党重新修订的第一部党章，为后续党章修订提供了蓝本，具有重要的借鉴意义。党在修订党章的基础上制定了一系列领导法规、组织纪律法规、制度建设法规，分别颁发了一定数量的决定、条例等法规。总体而言，这一时期，党内法规得到了恢复，借助党的正确决断重回正轨。

(五)深入推进阶段(1992—2012)

1992年至2012年是党内法规制度建设的深入推进阶段。1992年党的十四大是党内法规建设的转折点，“党内法规”作为一个专门用语写入党章，确立了党内法规在党内的根本性地位。之后，党内法规制度建设开始进入蓬勃发展的状态。

随着一批党内法规条例的诞生，中国共产党的自身建设更加具有规范性、严格性和科学性。与此同时，党在这一时期的建设任务也得到了规范的制度保障。胡锦涛总书记在十六届中央纪委六次全会上首次提出了“党内法规制度体系建设”。之后，党内法规制度建立的系统性被更加关注，数量、水平得到提升，法规效能显著。这一系列显著的进步特征为加强党的执政能力建设提供了重要规范，但是依旧存在部分党内法规之间的内容冲突以及衔接与协调不足等问题。总体上，这一时期的党内法规得到了充足的发展，为十八大之后党内法规体系建设的持续完善奠定了强大的基础。

(六)完善创新阶段(2012年至今)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将党内法规制度建设提升为新时代下中国共产党推进依法治国和实现国家治理体系和治理能力现代化的战略地位，其目的是保证党的长期执政能力持续不断的增强和顺利完成新时代使命任务。具体而言，这一时期党内法规的特点可以概括为三点：一是出台制定了一大批与党章、准则、条例相关的党内法规，并且对具体准则、条例等实施了细化，大大提高了法规的可操作性和可执行性，形成了党内法规“1+4”基本框架。二是对党内法规进行了“大扫除”，既开展了规模化集中清理，又展开了专项清理，对进一步提升党内法规质量打下了坚实的基础。三是系统规划了党内法规的发展。比如，2018年印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022 年)》，标志着党内法规制度建设系统规划进入了新阶段；2021年，习近平总书记在“七一”讲话中提到，目前已经基本形成了完善的党内法规制度体系。

总体上，党的十八大以来党内法规制度建设的重视程度达到新高。该阶段的党内法规建设严格遵循新时代下依法执政、全面从严治党的需求，沿着健全内部体系和加强与国家法律衔接协调两个方向同步推进、同向发力，“1+4”的党内法规制度体系构架总体完成，基本形成了完善的党内法规制度体系。

三、党内法规建设路径优化：中国共产党持续完善党内法规制度建设的基本遵循

在党的建设伟大工程中，党内法规制度建设具有基础性和战略性价值，在党的整体建设布局中是事关全党能否保持先进性和纯洁性的一项极端重要的工作。党内法规制度建设作为执政党自身的自我革命，不断促进中国共产党的自身建设，也为中国共产党治国理政提供了坚强的制度保障，更为中国共产党有效防患面临的问题和挑战提供可靠支持。通过总结革命、建设、改革和新时代等不同历史阶段党内法规制度建设的现状和经验教训，对新时代加强和完善党内法规制度建设具有重要的启示作用。“以史为鉴”，从百年党内法规制度建设的发展史中系统总结中国共产党坚持完善党内法规制度建设的基本经验和发展路径。

(一)思想引领是首要前提：以正确的指导思想引领党内法规制度建设

指导思想的正确与否关系到党内法规制度建设路径的正确性。首先，从中国共产党自身的建设角度讲，党内法规建设的原则性要求是必须服从于党的统一意志，把“两个维护”的根本政治原则嵌入到党内法规制度建设中的各个环节。党内法规建设是在党的领导下的自我建设，因此，正确的思想引领至关重要，同时也是马克思主义政党的本质属性。其次，从应然角度讲，党内法规的灵魂是通过制度的科学规范来强化共产党人的党性。在新时代，合理有效地将党内法规制度建设与正确的指导思想有机结合，全面对接党内法规制度与党的自身建设。因此，在党内法规制度的实施过程中，不仅在技术层面把党的理论创新和实践及时合理地内嵌到相对应的党内法规制度条例中，更要通过党的思想政治引领提升广大党员的政治觉悟，并辅之以党内法规制度保证实施。

(二)立足党章是根本遵循：坚持以党章为中心推进党内法规制度建设

党章作为中国共产党立党治党管党的总章程，是党内法规建设的母本，是党在意志统一上的集中体现，是全党最基本、最核心、最重要、最全面的行动依据。党章是中国共产党合法执政条件下的自我革命和建设的根本依据。在制定其他相关党内法规的过程中，党章必须发挥自身的指导功能和制约作用。总体上，可以从两个层面解释党章为什么是党内法规制度建设的根本遵循。一是理论层面，党章集中体现了党的性质、宗旨、主张、理论路线方针政策，所以制定的党内法规必须在制定理念和价值观念上与党章相一致。二是制度效能层面，必须以党章为根本遵循，其他法规条例不能同党章之间存在张力。总之，党内法规建设既要紧密遵循党章的精神要求，又要在制定过程中将所涉及的方方面面都能够纳入党章的总体框架下。

(三)问题导向是关键因素：坚持从问题出发持续不断完善党内法规制度建设

不同历史阶段，中国共产党所面临的内外环境和自身问题截然不同，只有聚焦突出问题，才能解决时代和党内的主要矛盾。党内法规制度建设是党的建设工作的重要组成部分之一，在不同历史时期都与所担负的历史使命和中心工作密切联系、相互促进，服从和服务于党的政治路线和中心工作。党内法规制度建设通过不断完善党章、组织法规、领导法规、自身建设法规和监督保障法规等五大板块建设来推进和提升中国共产党自身建设的规范化和科学化。换言之，源于党在发展过程中所遇到的现实问题而制定的与之配套的相关党内法规制度，目的不仅保证中国共产党与时俱进，时刻保持自身的先进性，更是为了通过党内法规制度的完善而不断提升中国共产党在面对时代变化下自身的凝聚力和战斗力。党内法规制度的不断完善从侧面反映了中国共产党敢于主动检视问题，敢于刀刃向内解决问题的政治勇气。同时，根据时代要求和主要问题的不同，在高标准严要求的前提下，严格细分并制定针对不同现实问题或规避潜在问题的不同类型的党内法规，这一做法可以有效保证党内法规制度具有针对性。总之，把握问题原则，聚焦核心问题，不断发现问题、分析问题和解决问题是我们建设党内法规制度的重要经验。

(四)制度治理是主要目的：推动党内法规制度建设助力国家治理体系和治理能力现代化

党内法规制度建设是中国共产党在不同历史时期不断进行自我调适和自我革命的主要手段，是保持中国共产党持久生命力的主要举措。同时，党内法规制度建设的不断完善和创新也是中国共产党推进国家治理体系和治理能力现代化的主要内生力量之一。党的十八大以来，党内法规制度建设不断得到发展和完善，为更好战胜系列重大风险和实现百年目标提供了制度保障。所以，应充分认识党内法规制度建设关系到国家治理体系和治理能力现代化，使其更好的助力社会建设。但实现这一战略高度，应该做到以下三个方面：一是依据管党治党的最新要求不断构建与之相适应的新的党内法规制度，并果断改革与当前形势发展不适应的党内法规制度；二是充分发挥党内法规制度在管党治党上的治理效能，强化和提升党组织和党员贯彻执行党内法规的意识和能力；三是有机统一依法治国和依规治党，国家治理体系的两大基石分别为以党章统领下的党内法规制度和以宪法统领下的国家法律体系，两者在国家治理体系和治理能力现代化中有着不同的地位和发挥不同的作用。

四、结语

高度重视党内法规制度建设是中国共产党一以贯之的优良传统，也是解决党内突出问题和加强党的规范化、科学化建设的基本途径。中国共产党人逐渐深化的关于党内法规制度理论认知和实践探索，一同构成了中国共产党党内法规制度体系建设的基本依据。在不同历史时期，中国共产党始终聚焦党内法规制度存在的突出问题，坚持用马克思主义和马克思主义中国化的理论成果改善和创新党内法规制度。总之，历经百年，中国共产党在党内法规制度建设上取得了一定成效，同时也为今后持续推进党内法规建设提供了值得借鉴的经验。未来，党内法规制度的建设必将始终朝着服务于党的建设总目标、党的历史使命和中心工作任务的路径。