片区统筹破解更新难题

■ 住房和城乡建设部政策研究中心原主任、中国人民大学国家发展与战略研究院城市更新研究中心主任 秦虹

进入新的发展阶段，城市是贯彻新发展理念、落实区域发展战略、新型城镇化战略，实现人民群众美好生活的重要载体。当前，在我国要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，如何扩大内需、释放城市发展空间成为关键。通过城市更新，可以进一步优化重塑产业结构，提升城市发展活力，对加快构建“双循环”新发展格局具有重要意义。

城市有机更新是三个空间的统筹更新

我们常说“城市更新伴随着城市发展的始终”，目前，聚焦在城市建成区内的存量更新，最重要的是生产、公共、生活三大空间的调整、优化和完善。

生产空间调整

我国的工业用地和商用地各占城市建设用地的20%和7%，所以生产空间的更新是不容忽视的。生产空间是创造城市物质价值最重要的空间，通过更新可以不断提升城市的经济密度和经济总量，它是产生经济效益的空间。如果一个城市忽视生产空间的更新，那么这座城市更新的可持续性就存在问题，所以城市更新需要将生产空间的更新放在首位。

生产空间更新的核心是空间内容的调整，有的城市是“腾笼换鸟”，有的是退二进三，有的是产业不断迭代升级；有的是工改工，有的是工改商，有的是工改住。总而言之，生产空间内容的调整就是要满足科技产业、高就业产业、创新业态、灵活办公、产业孵化、创意产业、新兴商业等产业发展的新需求。

公共空间优化

在我国城市建成区内部，其公共空间占全国城市建设用地的20%，主要包括生态空间、广场、步行街、文化空间、历史建筑空间等。如果说生产空间创造物质价值、经济效益，为政府创造税收，支持城市的发展，那么公共空间就是创造城市精神价值的地方。一个不能提升公共空间品质的城市只适合生存，将城市公共空间的品质提升后，这座城市的文化吸引力、生活便利性、开放性和包容性才会得以展示，并吸引更多人融入。

生活空间完善

生活空间是和居住有关的空间。目前，在我国建成区内，居住空间的建设用地占比为31%，北京市居住空间的建设用地占比为29%（2019年）。居住空间的更新是为了留住人的家园，实现人的自我价值。住得好不好，对于能否引人、聚人、留人，提升城市的凝聚力、吸引力都非常关键。

我国正在大力推进老旧小区的改造，目标是将2000年建成的老旧小区（大概41万个）包括平房、危旧房等全部实施更新。老旧小区的改造除了改造老旧建筑之外，更重要的是要打造舒适的居住生活环境，如15分钟生活圈，满足人们生活的基本需求。

在过去几年，三大空间的更新在各个城市都有成功的案例。比如，北京推荐的优秀案例中，首钢和西单更新场就是生产空间的更新，优化了生产空间的内容，迭代了产业的生态；石景山的模式口是公共空间更新的优秀案例；北京劲松老旧小区改造是居住空间的更新实践……总而言之，三大空间的更新中都有一些成功的、优秀的案例。未来，我国要全面实施城市更新行动，各大城市都发布了城市更新条例，但仅是点状的、红线地块内的更新远达不到整个城市高质量发展的要求。所以我们提出，未来的城市更新要从过去的点状更新走向片区统筹更新。

片区统筹推动城市更新

片区统筹：“六个统筹”

统筹“新”与“旧”：解决城市发展与风貌保护问题

从算文化账角度讲，片区统筹更新强调的模式是从“拆改留”到“留改拆”，尤其是对于历史建筑，在关注建筑本身以及背后文脉的传承的同时，还要发挥好城市历史风貌的时代价值。片区统筹更新将城市发展更新后的新内容和城市历史文化、宝贵的城市遗产有机结合起来，使整个片区的文化价值更加和谐。

统筹“增”与“缺”：解决城市功能补短板和公共要素提升问题

从算社会账角度讲，片区单业态更新到片区多业态综合统筹更新将是目前片区统筹更新的主要趋势，以往的点状更新尺度有限，点状建筑更新已无法满足城市发展对新业态的布局，因此，需要通过片区统筹更新来实现多业态发展，从而补齐城市功能的短板。例如，随着城市的不断发展，北京第三产业的生产总值占北京市GDP的85%以上，说明北京产业结构升级速度快，现代人对生活的要求大幅度提高。过去很多工业城市的功能短板空缺较多，如果仅是用点状更新，无法解决城市功能补短板问题，只有片区统筹更新能提升城市品质、补短板，才能够通过统筹腾挪出新的空间需求。

统筹“密”与“疏”：解决空间资源配置效率问题

从算空间账角度讲，片区统筹更新不仅仅是一个城市更新实施模式，也是一个城市治理的思路。城市密度随着城市发展而改变，以交通节点为例，在交通站点建好后，周边“基差密度”大幅度提升，应该适当增加经济密度和建筑密度，但很多城市都是后建地铁，周边环境都是过去规划确定好的，这时就需要通过更新调整空间的建筑密度。通过片区更新，计算空间的密与疏，有高有低，才能保持整个城市或整个片区的容积率不变。

统筹“盈”与“亏”：解决更新资金投入与产出平衡问题

从算经济账角度讲，由于城市更新需要大量的资金，又涉及大量补短板等公益投入，更新资金财政负担重，企业难投入。片区统筹更新，可以把大片区或跨行政区的更新绑定在一起，设定利益统筹规则，实现片区内各实施主体投资收益平衡，可以摆脱以往更新项目对政府财政投资的过度依赖，进而充分调动市场力量，吸引社会企业主体积极参与和社会资本介入。所以，片区统筹才能把有效益的和没有效益的统筹起来算经济账，解决盈与亏的统筹。

统筹“先”与“后”：解决城市更新“挑肥拣瘦”、碎片化问题

从算效益账角度讲，我国长期实行的规划——审批制度的好处之一是能够实现城市各要素间的统筹发展，最大限度挖掘城市发展的动力。然而，过去存在着城市更新“挑肥拣瘦”、碎片化更新的问题。城市内有公益空间、公共空间、民生空间，也有经济空间，大家都愿意参与经济效益的空间的更新。民生空间、公益空间全靠政府来投资显然也是不现实的，过去点状更新导致的有的地方改得好、更新得快，但有的地方多少年都不更新，很难创造整体效益。

统筹“管”与“放”：解决更新实施的多方工作协同问题

从算管理账角度讲，城市是一个复杂的体系，在其更新的过程中必将会涉及到与之相关的、由政府及企事业单位提供的各类市政与公共服务的支持。城市更新离不开政府，城市更新领域最需要的是政府和市场的有效结合，所以管与放的内容是非常丰富的。

城市片区统筹更新的创新工具：“两个工具”和“四个打通”

片区统筹区别于过去的红线地块思维，实施过程中需要“两个工具”和“四个打通”。

“两个工具”，分别是指规划工具和金融工具。

片区统筹通过两个工具合力打造片区的产品力和资管力。规划是产品力的核心，将过去通过硬性指标管理模式变成了多规合一的治理模式，把区域内的人口、产业、生态、功能和居住等统筹协调，提升片区的整体质量。规划是通过落实多规合一、多因素叠加，真正实现片区内人口结构、产业结构、功能结构达到最佳匹配模式。

当然，仅靠规划是不行的，运营也非常重要，可以提高片区内的资管能力。所以，另一个工具就是金融，长期低成本的金融支持是资管能力中重要的一环，可以通过片区内的现金流为政府创造合理税收，以此来提高整个地区的运营效率。规划和金融，两者的力量缺一不可，它们是高质量推进城市片区统筹更新的关键。

“四个打通”是指打通多元主体参与片区统筹更新的政策路径，打通片区统筹中心实施方案编制的路径，打通社会资本参与片区统筹更新的金融路径，打通共建、共享、共治、共赢的公共参与路径。

打通多元主体参与片区统筹更新的政策路径

城市更新涉及区域内大量产权、空间、利益的调整和再分配，需要政府进行统筹、调度各方面资源共同参与，特别是通过片区统筹，使各主体达成一致，来调动社会资源和企业，运用市场化力量参与更新。政府管理市一级、区一级，统筹主体形成合力。这离不开一系列的激励机制，比如产权激励、土地用途调整激励、容积率优化激励、财政税收激励等。

打通片区统筹中心实施方案的编制路径

实现城市片区统筹更新实施方案的编制，就是要打通“三规划”“四统筹”。“三规划”是指城市设计规划、资金路径规划、产业服务规划；“四统筹”是指公共要素统筹、资管运营统筹、产权归集统筹、土地供应统筹。

打通社会资本参与片区统筹更新的金融路径

在片区统筹更新实施过程中，政府主体的资金要起引导作用，撬动和放大社会资金进入更新区域。社会资本在片区统筹更新实施过程中，要实现经济商业逻辑，改变以债权为主的房地产开发和融资的依赖路径，改变以销售为主的推出路径，这是企业参与片区统筹更新中新的经济逻辑。

金融监管视角下的更新项目，需要区别于房地产项目，鼓励社会资本参与片区统筹更新的金融路径。除拆除重建之外，城市的有机更新就是投资的基金化、建设的信贷化、运营的证券化，这样才能实现社会资本投入和推出的完整闭环。

打通共建、共享、共治、共赢的公共参与路径

整个城市更新涉及大量的存量、主体、利益、产权，需要有一个平台融合专家、产权人、投资人、实施人，协调多方利益，通过他们发掘文化的价值和遗产，共同促进这个地区城市更新的顺利进行。所以，搭建多方参与共赢的平台非常重要。总而言之，下一步破解城市更新的难题需要片区的统筹更新。