我国高危险性体育运动项目发展现状及对策研究

高明光高建新吕盈烟

（1.江西师范高等专科学校体育学院 江西 鹰潭 335000；2.江西师范高等专科学校外国语学院 江西 鹰潭 335000）

随着高危险性体育项目的蓬勃发展，人民群众对体育项目的选择更加多元化，一些专业性强，具有高危险性的体育项目如滑雪、游泳等深受人民群众的喜欢，已成为我国全民健身和体育强国建设的重要组成部分，吸引了大量的社会资本进入到高危险性体育项目领域开展经营活动。另外，随着高危险性体育项目受众群体的不断增多，高危险性体育项目的安全事故也时有发生，在这些安全事故中，不乏有危及生命安全的重大安全事故，造成了民众对高危险性体育项目的安全问题产生了疑问与担忧。因此，全面了解目前我国高危险性体育项目的政策及管理现状，分析项目在发展过程中所遇到的问题，并提出相应的解决措施，对我国高危险性体育项目的健康发展具有重要意义。

1、国家层面高危险性体育项目的政策与管理现状

1.1、法律法规类政策

2009年国务院颁布了《全民健身条例》（以下简称《条例》），正式确定了高危险性体育项目经营实施行政审批制度，并对审批部门、基本准入要求和处罚进行了规定，并于2013年和2016年进行了两次修正。《条例》颁布以前，国家层面没有统一的法律法规对高危险性体育项目的经营进行约束，执法主体较为模糊，监督执法效果不理想。2013年国家体育总局颁布了《经营高危险性体育项目许可管理办法》（以下简称《办法》），共34条细则，分为总则、申请与审批、监督检查、法律责任和附则5章节，对高危险性体育项目经营审批、监督和管理等做出了详细的规定，并于2014年和2016年进行了两次修正。《办法》的修改是对上位法《条例》的具体落实。在《中华人民共和国体育法》和《中华人民共和国行政许可法》等法律的基础上颁布的行政法规《条例》，确立了高危险体育项目经营的管理制度，作为《条例》下位法的部门规章《办法》，则更为详细而具体的制定了高危险性体育项目经营活动的管理、监督与处罚制度。《条例》与《办法》的颁布与实施，对我国高危险性体育项目的健康发展具有重要意义。

1.2、行政许可政策

我国体育项目在市场化发展过程中经历了设置行政许可、取消行政许可到恢复行政许可的变化。20世纪末，依据《中华人民共和国体育法》相关规定，体育行政部门对体育项目的经营行为实施行政许可制度。随着经济社会的发展以及行政许可政策的调整，2002年国务院做出决定，取消对体育项目经营行为的行政许可政策。2004年《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》的出台，没有保留滑雪、游泳等高危险性体育项目的行政许可政策。而2009年《条例》的颁布，再次使体育行政部门恢复了对高危险体育项目经营活动的行政许可政策。

1.3、项目宣传与教育的管理

随着高危险性体育项目受众群体的不断增多，高危险性体育项目的安全事故发生率也呈逐年上升趋势。虽然国家有关部门通过政策文件、新闻媒体、专家讲座等多种形式向社会民众宣传高危险性体育项目的风险以及注意事项，但从反馈效果来看，当前宣传与教育的管理形式还不足以使国民形成对高危险性体育项目应有的安全意识。究其原因是国民对高危险性体育项目认知上的模糊与不足。宣传与教育管理力度的欠缺，造成民众对高危险性体育项目的风险性、注意事项以及自我安全意识缺乏全面的认知与了解。相比西方发达国家在高危险性体育项目宣传与教育方面的高度普及，我国在高危险性体育项目上的宣传与教育管理方面还具有较大的提升空间。

2、地方层面高危险性体育项目的政策与管理现状

2.1、高危险性体育项目的政策

目前与高危险性体育项目相关的地方性政策法规多达60部以上，这些地方性政策法规分别从申请与审批、经营条件、环境卫生、监督检查、法律责任等方面对高危险性体育项目的经营活动做出相应规定。我国地方性与高危险性体育项目相关的政策法规大体有5种立法类型：（1）地方性全民健身条例，如，《北京市全民健身条例》（由北京市第十四届人民代表大会第五次会议于2017年1月20日通过，2017年3月1日起施行）、《江苏省全民健身条例》(2002年10月23日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过)；（2）经营活动管理类政策法规，如，《河北省高危险性体育项目经营活动管理办法》(2018年6月7日河北省人民政府办公厅发布)等；（3）体育项目经营安全保障类法规，如，《北京市体育运动项目经营单位安全生产规定》(2007-04)；（4）体育竞赛管理类法规，如，《浙江省体育竞赛管理办法》(2007-12)；（5）针对具体的高危险性体育项目的法规，如，《西藏自治区登山条例》(2006年6月19日西藏自治区第八届人民代表大会常务委员会发布)、《湖北省游泳场所管理办法》(2007年6月18日省人民政府常务会议审议通过，自2007年8月1日起施行)等。

2.2、对高危险性体育项目从业人员的管理

高危险性体育项目从业人员的业务水平是影响运动参与者生命健康安全的重要因素之一，《条例》第31条明确规定：“以对高危险性体育项目进行健身指导为职业的社会体育指导人员，应当依照国家有关规定取得职业资格证书”。目前，地方性与高危险性体育项目相关的政策法规对从业人员的规定，是在继承国务院颁布的《条例》的基础上，依据当地具体情况，做出保持不变或附加额外条件的规定，如，《浙江省全民健身条例》对高危险性体育项目从业人员的规定，是在国务院颁布的《条例》基础上，附加了配备必要的救护人员的额外条件。

2.3、对高危险性体育项目的管理

地方对高危险性体育项目的管理主要包括行政许可、监督检查、行政处罚和配套政策的制定4个方面：（1）行政许可：企业和个体工商户从事高危险性体育项目经营活动，需向县级以上体育主管部门申请行政许可；（2）监督检查：县级以上体育行政部门依法对高危险性体育项目经营者进行监督检查；（3）行政处罚：县级以上体育行政部门依法对高危险性体育项目的非法经营活动进行行政处罚；（4）配套政策的制定：地方政府对本地高危险性体育项目的管理，除执行国家有关部门制定的法律法规外，并根据当地高危险性体育项目发展的实际情况，进行配套措施的制定，以此完善地方高危险性体育项目的经营与管理活动。

3、我国高危险性体育项目管理存在的主要问题

3.1、地方性配套立法不足

我国高危险性体育项目的地方性配套立法严重不足，截止到2021年，仅有广东、河北等部分省市出台了高危险性体育项目经营活动相关的地方性配套立法。我国幅员辽阔，不同省市间的经济基础、气候特点等大不相同，若仅依靠国家层面的法律法规指导本地区的高危险性体育项目，而没有根据本地区的实际制定相应的地方性配套立法，则在高危险性体育项目的经营与管理过程中，难免会出现水土不服、难以实际操作执行的现象。

3.2、高危险性体育项目职业技能鉴定工作进展缓慢

根据《条例》第31条的规定，从事高危险性体育项目健身指导的从业人员，应取得相应的职业资格证书。目前，我国已有31个省（区、市）成立了体育行业职业技能鉴定站。但开展职业鉴定的高危险性体育项目主要是游泳社会指导员和游泳救生员，而滑雪、攀岩、潜水等其它高危险性体育项目职业技能鉴定工作进展缓慢。

3.3、相关标准体系不完善

我国高危险性体育项目的相关标准体系不完善，标准数量较少，种类单一，目前仅有为行政许可而制定的体育场所开放条件与技术要求标准。以体育器材类国家标准举例，在27类体育器材中，仅有1类器材有国家标准，另外26类体育器材尚无国家标准作为执法依据。体育器材国家标准的缺位，造成相关器材在研发和制造过程中处于无标准可依的状态。目前，我国高危险性体育项目的监督检查、器材设备和经营管理等标准均不完善，相关标准的缺失，使政府部门的监督管理缺少了合法依据，造成政府部门在实际的执法检查过程中处于无标准可依的窘境。

4、对策与建议

4.1、地方应做好相应的配套政策法规

国家有关部门颁布的与高危险性体育项目相关的政策法规如《条例》、《办法》等，对我国高危险性体育项目的健康发展具有指导性作用。政策法规体系越完备，体育市场监管工具应用的效果就越好，首先，地方要在国家层面的指导性政策法规的基础上，出台贴合本地实际的、更为具体的配套政策法规，形成地方、国家两位一体的政策法规体系，促进地方高危险性体育项目的健康发展。

4.2、完善高危险性体育项目的职业技能鉴定工作

首先，应根据社会的发展和项目开展的实际情况，及时更新高危险性体育项目职业鉴定的考核标准、培训内容以及其它要求等；另外，加快出台第二批高危险性体育项目目录，并做好第二批高危险性体育项目职业鉴定的各项准备工作；第三，完善高危险性体育项目考评员以及培训教师的选拔培养工作，加强人才的储备与培养。

4.3、建设、完善高危险性体育项目管理的标准体系

高危险性体育项目的管理工作对高危险性体育项目的健康发展具有重要作用。而高危险性体育项目管理的相关标准体系是政府部门开展依法管理工作的重要依据。因此，高危险性体育项目管理标准体系的建设与完善显得尤为重要。管理标准体系的建设与完善，不仅需要政府相关部门的鼎力支持，也需要相关领域的专家、学者进言献策，并需要询问和调研市场经营主体的意见，形成多方合力，致力于不断完善管理的标准体系，使高危险性体育项目经营活动的监管制度规范化发展，为政府部门的实际监管活动提供切实可依的监管标准体系，为政府部门对高危险性体育项目的管理工作指引方向。