北京休闲农业与乡村旅游发展障碍与对策研究

徐伟楠，王 聪，何忠伟

(1.中国农业大学 经济管理学院，北京 100083；2.北京农学院 经济管理学院，北京新农村建设研究基地，北京 102206)

党的十九大提出实施乡村振兴战略，并把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手，新时代“三农”工作必须围绕农业农村现代化这个总目标来推进。通过实施乡村振兴战略，推进农村一二三产业融合发展，壮大休闲农业、乡村旅游、民宿经济等特色产业，完善利益联结机制，可以让农民更多分享产业增收收益。发展休闲农业与乡村旅游的综合性和关联性决定了其对实施乡村振兴战略的效应是双向的、主动的，二者有着紧密的内在联系(图1)。

图1 休闲农业与乡村旅游融合助推乡村振兴的机理

近年来，北京市农村工作委员会先后出台文件强调重视北京休闲农业和乡村旅游的发展，通过提升乡村休闲产业发展质量，推进北京休闲农业和乡村旅游产业集聚，打造精品培育、精品品牌，推进京津冀协同发展[1]。2021年北京人均可支配收入为75 002元，比上年增长8.0%，其中城镇居民人均可支配收入为81 518元，市民消费需求，尤其是城镇居民消费需求空间较大。但在新时期背景下，北京休闲农业和乡村旅游的发展却面临着诸多现实困难与体制机制障碍，在发展过程中存在供需缺位、用地紧张、融资困难，以及文化创意体验性产品缺乏等问题，致使其从根本上制约了北京休闲农业和乡村旅游高质量发展，难以有效对接消费者日益多元的消费需求[2-3]。在“十四五”时期，如何破解北京休闲农业和乡村旅游高质量发展的难题，实现首都乡村振兴，面临重要挑战。

1 北京市推进乡村旅游发展的主要措施

1.1 出台基础政策措施鼓励保障休闲农业和乡村旅游发展

党的十九大以来，北京市相继出台《关于加快休闲农业和乡村旅游发展的意见》《京郊精品酒店建设试点工作推进方案》《关于促进乡村民宿发展的指导意见》《北京市休闲农业“十百千万”畅游行动实施意见》《北京市“十四五”时期乡村振兴战略实施规划》《北京率先基本实现农业农村现代化行动方案》等政策文件，支持休闲农业和乡村旅游发展，确立了休闲农业和乡村旅游在北京都市型现代农业中的重要作用，明确了在“十四五”时期未来三产融合高质量发展方向(表1)。

表1 北京市出台涉及鼓励保障乡村旅游发展政策措施

1.2 评选示范点带动休闲农业和乡村旅游发展水平

农业农村部、文化和旅游部于2010年开展全国休闲农业与乡村旅游示范县和全国休闲农业示范点创建活动，并从2014年开始，农业农村部开展中国美丽(最美)休闲乡村(以下称“美丽休闲乡村”)推介活动。此外，从2019年开始由文化和旅游部、国家发展改革委联合负责全国乡村旅游重点村遴选工作，参与乡村旅游示范点评选活动有益于提升农业生态效率，促进一二三产业融合，对农业可持续发展具有积极作用[4]。截至2021年，北京共有美丽休闲乡村38个，全国休闲农业与乡村旅游示范县(区)7个，示范点21个，全国乡村旅游重点村38个(表2)。在美丽休闲乡村等示范点评选带动下，北京乡村旅游产业功能由传统农业耕种、旅游开发向生态保护、农业科普、文化传承等更深层次拓展，为北京一二三产业融合拓展了新的空间，是北京实现乡村振兴的重要方面。

表2 北京乡村旅游相关示范点评选数量统计

1.3 以项目为抓手推进乡村旅游发展

为提升北京乡村旅游发展水平，加速推进一二三产业深度融合，2020年北京市出台休闲农业“十百千万”畅游行动，通过打造休闲农业精品线路、创建美丽休闲乡村、提升休闲农业园区、改造民俗旅游接待户等措施实施休闲农业和乡村旅游精品工程。在此基础上，北京市休闲农业与乡村旅游局围绕重点乡村游、精品民宿游、京郊美食游、红色主题游4个主题发布40条京郊旅游精品线路，以此来增强旅游品牌竞争力和影响力，提升乡村旅游发展质量。此外，在打造乡村旅游发展项目本身的基础上，北京市还通过相关大型活动的举办带动乡村旅游发展。如在2020世界休闲大会、2021世界樱桃大会、2022北京冬奥会等基础上，联动景区、乡村、农业园区、农业产业基地、乡村民宿融合发展，进而形成以项目为抓手，全方位推进发展。

2 北京市休闲农业与乡村旅游高质量发展障碍

2.1 产品缺失文化内涵且同质化现象普遍

从产品层面来看，北京市休闲农业和乡村旅游产品具有单一化、同质化严重，互动性较低的特点，缺乏市场竞争力，存在扩展的消费需求与单一的供给之间的矛盾[5]。乡村旅游产品同质化严重，内容不丰富，大多局限于简单的住宿、餐饮、采摘等方面，造成季节性需求明显，增收有限，中高端的体验、休闲的内容供给不足。利用新技术拓展性增值服务较少许休闲农庄仅限于使用图片、文字的传统方式展示本地特色的文化知识，没有将文化特色与新型感知技术相结合，使得体验单一，互动性不强。休闲农业产品供给单一，青山绿水、文化、度假康养等业态融合的产品较少。一方面，产品乡土文化内涵缺失，过度地把现代化元素、城市元素融入乡村旅游产品之中，丢失了休闲农业和乡村旅游发展的本质初心，严重削弱了寻求乡村特色文化的游客对乡村旅游产品的体验感和满意度；另一方面，过度追求乡土文化的原汁原味，使得与消费者的需求脱节。总体来看，北京休闲农业和乡村旅游总体经营水平仍相对落后，要适应现代旅游者对旅游产品质量和内容的更高要求还有巨大的提升空间。

2.2 生态资源环境约束和产业用地紧张错乱

北京市乡村休闲农业的发展客观上受到资源、空间和环境的刚性约束，休闲农业基本呈现北多南少的特点，土地资源数量有限，质量不高，土地后备资源不足，新的大规模休闲农业建设存在困难[6]。乡村旅游活动追求经济效益，忽视了乡村旅游不当的开发和建设给乡村及其周边区域带来的环境污染和生态破坏，游客超载造成的生态系统退化，造成乡村旅游种际环境非正义和人际环境非正义，既削弱了乡村旅游的核心吸引力，也造成了对农村自然生态系统等的破坏。从建设用地看，存在缺乏建设用地指标与不合理不合规用地情况，造成休闲农业与乡村旅游用地紧张与设施建设粗放导致闲置浪费的局面并存。如何引导休闲农业与乡村旅游与用地管理相配套，合理优化产业用地是亟待突破的政策瓶颈。

2.3 消费需求提质升级造成供需错位

消费需求的提升对旅游产品质量上有更高的需求，休闲农业和乡村旅游产品形态逐渐从单一观光模式向体验型沉浸模式转变，目前正处在产业转型升级的关键时期。需求侧来讲，随着北京市居民人均可支配收入不断提升，消费者在提高对休闲农业与乡村旅游的产品质量、文化内涵、基础设施、生态环境、服务态度等方面要求的同时，更加关注休闲度假游、参与体验游、健身养生游、亲子游等的多元化、个性化，消费需求提质升级，出游需求市场不断扩大。供给侧方面，传统形式下的乡村旅游供给产品同质化无法满足消费者的个性化和多样化的需求，相应产品存在产品类型单调相似、资源要素特色不够突出等问题，而产业结构不合理，导致资源错配，制约产业规模经济等问题。上述供给侧层面问题最终造成了供给和需求的错位，制约了北京乡村旅游业的发展。

2.4 新型经营主体等组织保障尚不完善

推动乡村旅游高质量发展，除了需要专业人才保障之外，组织的保障也十分重要。整体来说，乡村旅游发展的组织化程度还相对较低，具有明显的分散性[7]。组织层面来说，县市级有文化旅游局负责乡村旅游工作，但乡镇级没有专门负责的组织机构。就合作社来说，一些乡村旅游发展相对较好的村成立了乡村旅游专业合作社，但主要还是由村委负责，没有充分发挥其作用。大部分发展仍处于起步阶段，部分内部管理运行不规范，管理落后，牵头人和入社成员文化水平不高，合作社的发展受到影响。北京市农业农村局公布的2020年19家市级农民专业合作社中，关于乡村旅游的只有两家。乡村旅游和休闲农业的发展需要以新型经营主体为依托，整合农户资源，规范行为，标准化组织村民、破解乡村经营主体弱、无序经营的难题，统一化管理提升民俗旅游的吸引力，推动乡村旅游质量提升，建立健全乡村旅游发展的管理组织，有效规范、监督乡村旅游发展主体的行为。

2.5 行业管理和发展缺乏专业化人才

北京休闲农业和乡村旅游缺乏经营管理和服务人才。目前面临人才总量不足，专业型、复合型人才引进培育不够，高学历、高技能人才不足等问题，缺乏会经营的本土致富带头人。总体来说，经营主体受教育程度不高，休闲农业经营和管理仍处于低水平，管理经验不足，发展需要专业化的人才。大部分基地在扩大发展过程中面临人才匮乏问题，从事管理和服务的主体基本都是当地村民和外出返乡人员，经营主体的创新意识、专业服务知识掌握和相关专业能力素养等相对欠缺，不能满足游客的要求，导致景区的服务保障滞后，制约了休闲农业的创新发展；缺乏懂乡村、会设计的高素质、专业化、富有创新意识和奉献精神的乡村旅游人才，难以满足乡村旅游高质量发展的要求。

2.6 新冠疫情加剧北京乡村旅游的不确定性

新冠疫情的爆发导致了乡村旅游市场需求的放缓，短期内休闲农业观光园、乡村民宿均受到影响，尤其乡村民宿损失较大。据北京市统计局数据，2020年北京市农业观光园接待人次为867.2万人，较2019年大幅下降43.6%，实现经营总收入仅为2019年的66.7%；2020年全年，北京市乡村旅游接待人次为1 010.3万人，较2019年大幅下降47.38%,实现乡村旅游总收入仅为2019年的66.0%。随着北京市防疫工作有效开展，休闲农业和乡村旅游迎来复苏。2021年北京市农业观光园接待人次为1 154.5万人，实现经营总收入 18.45亿元，分别同比增长33.1%和19.4%；北京市乡村旅游接待人次为1 365.7万人，实现乡村旅游总收入14.14亿元，分别同比增长35.2%和48.4%，但与2016年相比，仅为2016年同期水平的51.3%和59.4%。

此外，受疫情影响，乡村旅游经营主体损失严重，相关从业人员面临失业。据北京市统计局数据，由于2020年新冠疫情的持续点状爆发导致北京市部分地区的休闲农业和乡村旅游市场因为疫情而中止运营，北京市2020年的休闲农业高峰期从业人员相较2019年降幅达15.1%，乡村旅游接待户与高峰期从业人员较2019年分别下降20.7%和17.3%，经营主体受疫情冲击严重。随着疫情防控时间的延长，北京市的休闲农业和乡村旅游不能像往常一样恢复全面运营，部分经营主体通过辞退相关从业人员减少成本开支。未来疫情冲击影响仍存在不确定性，如何在防疫常态化下提升乡村旅游需求仍然任重道远。

3 促进北京休闲农业和乡村旅游产业发展的对策

3.1 探索北京休闲农业和乡村旅游产业发展新机制

1)创新土地利用机制，切实定位北京休闲农业和乡村旅游产业发展瓶颈，在符合北京城市总体规划、分区规划的前提下，研究制定适应产业高质量发展需求的用地制度政策。

2)完善利益联结机制，增强农民参与产业发展能力，并让农民更好地分享产业融合发展的增值收益，带动农民全面增收，着力研究产业联农带农有效激励机制，创新推广产业收益分配形式，保障农民收益分享公平性。

3)推动经营体制创新，发展壮大集体经济，研究新型农业组织发展北京休闲农业和乡村旅游经营模式，通过培育现代新型农业经营主体，创新龙头企业、农民专业合作社、家庭经营体制，探索现代农业经营体系，促进小农户与现代农业有效衔接，发展壮大集体经济。

3.2 创新消费者休闲农业与乡村旅游参与模式

深度挖掘北京城镇消费者消费潜力，合理利用消费者的消费心理，通过加强休闲农业园区、乡村旅游村镇与城市工作单位和城市社区的有机联合，分发给城市居民一些休闲农业园区特色农产品领取券、乡村旅游特色主题活动门票，刺激消费者消费意愿，在一定程度上带动休闲农业与乡村旅游需求的增加。另外，通过推动北京市乡村研学旅游进一步发展，根据学生年龄特点和各学科教学内容，组织学生走出学校走向乡村，拓展视野丰富知识的同时，加强与自然和文化的亲近感，增强居民家庭对北京休闲农业与乡村旅游消费认知，创新消费者参与模式。

3.3 加强休闲农业与乡村旅游卫生安全建设

要在防疫常态化基础上继续加强首都乡村卫生安全建设，巩固防疫成果，妥善处理好旅游业经营活动与疫情防控之间的关系。积极运用大数据、智能化信息平台等科技手段做好重点区域风险评估预警工作，并做好在疫情突发情况下的应急响应管理。要向大众推出“绿色、安全、健康旅游观光”的明确信号，在公共卫生基础设施建设、乡村和休闲农业园的防疫系统等工作上进行大力宣传，通过电子平台宣传以“卫生安全”为目的的乡村旅游和休闲农业，重塑消费者消费信心。

3.4 强化疫后旅游市场引导，推进复工复产与常态化监管协同进行

坚持把疫情防控、保障人民群众安全健康作为头等大事，妥善处理乡村休闲旅游业与疫情防控之间的关系。实行景区疫情防控常态化监管，对景区施行分区分级原则，强化景区流量管理，细化景区健康管理措施，落实责任分工。同时要在防控疫情的前提下，做好产业需求评估预测分析，积极运用大数据、智能化信息平台等科技手段做好重点区域风险评估预警工作，并做好在疫情突发情况下的应急响应管理，有效推进北京休闲农业和乡村旅游复工复产与疫情常态化监管协同进行，并在此基础上做好休闲农业和乡村旅游经费物资保障工作。

3.5 提升休闲农业与乡村旅游资金人才支持保障

通过引导金融机构提供更多符合民俗民宿发展需求的专属信贷产品，完善担保体系。各区政府可进行公开招标，出台休闲农业与乡村旅游项目的投融资优惠政策，吸引鼓励各社会资本对重点休闲农业与乡村旅游项目和休闲农业与乡村旅游产品的投资，将更多的金融资本向乡村地区汇集。此外休闲农业和乡村旅游经营主体要加强与首都高等院校、研究院所开展人才交流合作，开展人才培育、职业素养和能力提升等项目工程，培育一批高水平专业化技术技能人才。加大柔性引才力度，加快聚集一批符合休闲农业和乡村旅游高质量发展需求的优秀人才，建立健全休闲农业和乡村旅游发展人才引进培训计划，优化人才队伍结构。