供给侧改革视角下养老服务人才供给的路径研究

王 东,滕思维,王嵛英

(云南民族大学 政治与公共管理学院,昆明 650021)

20世纪40年代美国进入了老龄化社会，为克服一系列老年化问题，美国不断探索新型的养老服务模式。在人才培育方面，美国主要开设了护理学专业和社会工作专业，建立了层次完善、研究与实践并重的培养模式，取得了明显的成效[1]。随着老龄化不断加剧，日本将养老服务人才培养作为国家发展战略，通过颁布《社会福祉士以及介护福祉士法》、施行奖励政策来引导养老服务人才供给日趋合理。

第七次全国人口普查的数据显示，60岁以上的人口数量急剧上升，在中国已经超过了2.6亿，并且在“十四五”期间，60岁及以上的人口数量预计将以年均约1 000万人的规模增加，特别是高龄老人与失能、失智的老人，在养老服务需求方面更是呈现出多样化、多领域、专业化的特点，需要大量的养老服务人才供给来满足养老需求。但是养老服务行业在中国起步较晚，有关专业课程的设置、从业人员的职业意识培养、相关的法律规范建设等都存在许多不足，缺乏与养老服务需求相匹配的人才供给成为养老服务行业高质量发展亟须解决的问题之一[2]。

1 养老服务人才供给的现状

供给侧结构改革核心在于解除供给端的束缚，关键方法在于供给政策的落地执行，目的在于促进供需的平衡，因此供给侧视角下来分析养老服务人才的供给现状则离不开相关的供给政策，以及人员供给的结构分析。

1.1 养老服务从业人员结构现状

依据全国养老机构数据直报系统中239 312个从业人员的基础信息分析，养老服务人才供给结构包括年龄、性别、学历、职业水平4个方面[3]。

从性别结构来看，从图1可知，养老服务从业人员中女性远远多于男性，女性从业人员有153 439人，占比为64.12%，男性从业人员有85 873人，占比为35.88%。

图1 养老服务从业人员性别构成

在年龄结构方面，由图2可以看出“60后”的从业人员占比最大，约为35.03%，“70后”“80后”从行业人员的人数依次递减，占比分别为21.35%、11.93%，“90后”从业人员占比为31.69%。

从学历结构来看，高中及以下文化程度的从业人员数量最多，占总人数的比例大于70%，中专、大专文化程度的人数处于第2位，占比为10.6%，本科以及研究生人数为7 380，占比甚少。

从职业水平结构来看，没有取得相关职业证书的从业人员占比为89%，在取得职业证书的人员中，初级职称从业人员约占7%、中级职称从业人员占比3%、高级职称从业人员占1%。

图2 养老服务从业人员年龄构成

图3 养老服务从业人员学历构成

图4 养老服务从业人员职称构成

1.2 养老服务人才的供给政策

为适应老龄化趋势，在养老服务行业专业护理人才建设过程中，有关部门出台了许多政策。2019年国家卫生健康委员会印发的《关于加强医疗护理员培训和规范管理工作的通知》提出，为推进养老服务高质量发展，预计到2022年底前拟培养200万名养老护理员、1万名养老院院长和10万名专兼职老年社会工作者。2021年国务院印发的《关于加强新时代老龄工作的意见》指出加快养老人才队伍建设是强化老龄工作的重要保障，为此要切实保障养老服务人员的工资待遇，完善工资分配机制，提升养老岗位吸引力。

在中央的统一部署下，尽管各地区间的养老服务现状存在各方面的不同，但是在养老服务人次政策方面都具有一定的共性，体现为制度规范、政策激励、专业教育、培训体系等方面，见表1。

表1 各地区养老人才供给政策的共性

2 养老服务人才供给面临的困境

2.1 养老服务人才供给少

在养老服务行业快速发展的过程中，人才的供给是影响发展的关键因素。据统计，目前中国失能老人有4 000多万人[4]，从国际规定的标准来看，失能老人与护理人员的比例应该控制在3∶1的范围内。按此标准，中国应该有养老护理人员约1 300万人。但是目前全国各类养老服务机构的从业人员总和不足50万人，持有证书的从业人员不足2万人。这反映出目前养老服务人才供给数量与国际标准的差距过大。同时据民政部测算，“十四五”末，全国60岁及以上人口将接近3亿，养老服务人才供给与老年人日益增加的服务需求的失衡状况将会越来越严重，养老服务人才供给的缺口亟须解决。

2.2 性别结构失衡

由养老服务人才供给中从业人员性别结构可以看出，在养老服务行业当中，女性远远多于男性，存在严重的性别结构失衡问题。由于男性从业人员的缺乏，一方面使得女性在对老人进行照料服务时面临许多不便，另一方面在照料老年人时会对老年人进行翻身、穿衣服、辅助上下楼等照顾工作，在缺乏男性从业人员帮助的情况下会使得女性从业人员面临的照护压力更大，长期下来会使得从业人员稳定性变差，影响养老服务行业健康持续发展。

2.3 专业技术水平低

《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中明确把加快养老服务人才的供给作为应对人口老龄化的战略需求。习近平总书记指出：“要积极发展养老服务行业，推进人才队伍建设”，并强调：“推进养老服务行业发展，其核心在人才，基础在教育，关键在创新。”但是根据现实情况来看，目前高职院校中开设老年服务与管理专业的院校只有173所，开设老年保健与管理专业的只有37所[5]，并且涉及养老服务相关专业的教育仍然集中分布在一些高职、高专院校，而普通本科学历教育非常稀少，研究生教育更是处于空白[6]。

同时在智慧养老新型模式的发展下，要求养老服务人才向复合型人才转变[7]，不但要掌握养老专业知识，同时也要具备信息技术、心理学、医学、管理学等方面的知识，但是现实中从事养老服务一线领域的人员大都是年龄较高、专业素养较低的人群，对于护理康复和精神慰藉服务则很少有人能够胜任，缺乏符合时代要求、专业化、高层次的养老服务人才。是否能实现养老服务专业普遍进入本科教育阶段，增加复合型养老人才，提升养老人才供给质量也是目前迫切需要解决的问题之一。

2.4 员工流失率高

员工流失率就是在统计期内离职员工占单位员工总数的比例，在养老服务行业就反映为固定期限内(一般为一年)养老服务人员离职人数占员工总人数的比例，员工流失率不高于18%较好，但也不是越低越好，最低一般不低于8%，处于10%～15%属于正常范围。目前养老服务行业不仅面临人才供给缺乏的问题，而且也面临人才难留住的问题。调查显示，养老服务专业毕业的学生大多不愿意到养老院求职，即便到岗，愿意长期留在养老服务行业的学员也只有少数，学员的周流失率为35%，月流失率达到41%，第1年流失率达到30%，第2年50%，第3年70%，甚至更高[8]。从全国养老行业发展来看，养老人才队伍稳定性低，居高不下的人员流失率将成为限制养老服务行业进一步发展的严重问题。

3 供给侧视角下养老服务人才供给问题的原因分析

3.1 政府宣传及支持力度不够

养老服务行业涉及人力资源部、民政部、财政部等众多部门，只有各部门各司其职、各尽其责并且跨部门协同监管才能推进养老服务行业的发展。尽管国家规定落实养老服务从业人员培训费补贴、职业技能鉴定补贴等政策，但是在具体的实施过程中，由于民政、人社等多部门协同效果不佳，导致护理员资质认证混乱，很多不在养老机构的护理员根本拿不到护理补贴。同时由于养老服务行业在全国处于起步阶段，社会群众对养老服务行业的认识不足，在进入该领域工作时难免存在过多的顾虑，因此宣传工作是促进养老服务行业发展的重要部分，需要政府部门加大对养老服务行业的宣传。但是目前各地方政府对于养老服务宣传不仅在内容上较为欠缺，而且还缺乏宣传媒介，这使得在社会层面上，公众缺乏对养老服务的了解，导致参与到养老服务领域的激情也减小了。

3.2 养老服务工作压力大

养老服务高质量发展意味着养老服务人员既需要给老年人进行日常的喂饭、洗衣服等简单的“伺候服务”，也需要提供医疗、保健、心理指导等专业技术服务。就日常“伺候服务”而言，养老服务工作压力体现在单个护理人员需要伺候众多的老人。全国目前约有4万个养老院，入住的老年人数有200万人，但是工作人员只有37万，这37万人中养老护理人员约有20万人，护理人员提供24小时服务，这样算下来，1名护理员平均下来差不多要服务近10位老人[9]，而且大多数是失能、失智老人，就“伺候服务”而言就得花费很大部分精力。

除了日常简单的“伺候服务”，随着国家对老年人生活质量关注的增加，养老领域更加注重老年人的身体健康、心理健康，这使得从事该领域的人员还需具备相关的医疗康复知识，懂得去揣摩老年人的心理活动，其结果是给养老服务人员带来了双重压力，不仅要面临负担过重的“伺候服务”，还要为学习康复技能、心理学知识花费精力。

3.3 职业培养体系不完善

养老服务行业人才供给缺乏、年轻人参与度低的原因之一在于职业体系设计不完善。首先在人才培养体系方面，养老服务不是单纯的照顾老人，还涉及教育、健康管理、心理辅导等，尽管全国目前有200多所院校开设了养老服务与管理专业，但是在培训课程体系方面仍存在与实际需求脱节的情况，课程的体系化建设还有待加强；同时目前职业院校中，老年服务与管理专业的发展受到师资力量的限制，很多专业教师都是从其他相关专业转行而来[10]，缺乏系统的老年学基本理论，没有扎实的养老服务职业技能，一些专业课程还需另请专人传授，在该专业的课程培养中出现“大拼盘”的困境。其次，职业上升路径不明确，民营养老机构没有编制，使得很多毕业生面临职称评定的问题。最后，职业资格认定缺乏特色，目前的老年护理员证书考试很多内容都是从护士资格证考试中借鉴的，没有体现养老行业的特色，缺乏专业性。

3.4 职业观念制约

职业观是指人们关于某项职业的看法，对人们选择职业具有引导作用。大多数人都希望能够找到一份薪资水平满意、职业发展前景较好的工作。根据《中国大学生养老服务就业意愿调查报告(2019)》的调查，参与调查的大学生有3 189名，其中40.41%的人期待薪资在5 001～7 000元，少部分学生希望薪资在7 000元以上。但是根据专项调查显示，2020年度养老护理人员的平均工资为4 985元/月，最低工资仅有2 854元/月[11]，相比大学生期望工资而言，养老服务行业的实际工资确实有点低，并且在传统观念的影响下，很多人难免把养老服务行业与普通的家政服务混为一谈，又因为服务对象是老年人，使得社会上普遍对养老服务行业的工作存在偏见[12]，没能正确认识到养老服务行业的社会价值，这将进一步降低养老服务行业对高校毕业生的吸引力。

4 供给侧改革视角下优化养老服务人才供给的路径

4.1 政府发挥引领作用

养老行业人才供给短缺的问题不只是一个行业的问题，更是政府组织社会多元主体共同参与养老服务过程中面临的问题。在增加养老服务人才供给的过程中，政府应当加大对养老服务行业的宣传力度，通过多方平台例如地方的媒体、人民政府公众号、人民政府微博等方式对养老服务行业的工作内容、价值、进行宣传，使得社会群众能够深入了解养老服务行业，形成“帮助今天的老人，就是帮助明天的自己”的社会共识[13]，增加社会群众的参与程度。

养老服务行业需要众多部门之间协调联动，对于政府内部部门而言，按照国家对养老服务从业人员的补贴政策，加大对养老服务相关专业毕业生从事养老服务行业的长效补贴，协同医疗部门、人社部门推进养老护理人员职业资格鉴定，优化执业资格考试的方式以及内容，使得职业资格考试更能体现出养老服务的需求，提升从业人员的技能水平和职业素养。对于政府部门外部而言，非政府组织也是养老服务的重要参与主体，在多元社会治理下，非政府组织在养老服务行业中的作用越来越大，因此政府部门为非政府部门的发展营造良好的环境，加大对此类组织的财政支持力度，充分发挥志愿性队伍以及各养老协会在养老服务行业中的帮扶作用，增加养老服务行业的人才供给。

4.2 高校积极推动专业建设

作为养老服务人才培养的重要场所，职业院校肩负着重大的责任，要主动适应养老服务的现实需求设置培养课程，优化教师团队的资源，同时不断拓展生源，精准招生。

养老服务需求呈现出多元化发展的趋势，从传统的以老年照顾为主逐渐拓展向老年教育、老年健康管理、老年旅游、智慧养老等全方面领域，这就要求高等院校必须迎合现实的养老服务多元化需求，创建与现代服务需求相适应的专业课程，提高养老行业复合型人才的培养能力。但事实上仅仅完善专业课程体系远远不够，没有专业的教师团队，养老服务相关专业的学科建设无法良性发展。因此需要各高校针对养老服务相关专业引入一流的教师从教，从根本上解决养老服务相关专业教师“大拼盘”的现象。同时各高校定期邀请业内专家、一线从业人员开展讲座，组织学生参与到养老服务事业的实践当中去，增强学生的实践能力。

《国家职业教育改革实施方案》中规定养老服务、健康服务等领域实施中高职贯通式培养的招生模式[14]。根据国家高职的扩招政策，职业院校结合本校自身专业建设的具体情况可以考虑优化养老服务相关专业的招生计划，通过学费减免，奖助学金的发放等优惠政策增加相关专业的吸引力。

4.3 调动社会成员的参与积极性

在网络化管理模式下，社会组织渐渐融入人们生活的各个方面。社会组织具有的独立性、非营利性、自主性强的特点使得社会组织在参与到养老服务行业中时，更能快捷灵活地满足多样的养老服务需求，因此在解决养老服务行业人才供给短缺问题时必须考虑利用好社会组织所具备的优势。为调动社会组织参与到养老服务的积极性，政府部门应该加快完善相关的制度保障以及优惠政策，以法律的形式明确社会组织进入养老服务行业的准入标准、管理规范[15]。同时政府部门可通过政府补贴、够买社会服务、税收优惠等方式调动社会组织的积极性，共同参与到养老服务行业中去。

对于社会个体成员而言，基于互助互惠理念的“时间银行”模式值得大力推广，鼓励社会个体成员积极参加养老服务培训，根据自身的资源条件合理、志愿地加入养老服务当中，通过自愿提供养老服务从而获得相应的“时间币”，长期积累的“时间币”可以等价交换养老服务以及办理入住公办养老机构，同时在“时间银行”发展的过程中不断融入大数据、互联网+、人工智能等技术[16]，推动养老服务人才供给朝着智慧化方向发展，精准对接需求变化，达成供需平衡。

在人口老龄化不断加深的背景下，提高养老服务人才供给的数量与质量成为满足日益增长的养老服务需求的关键所在，同时也是养老服务行业发展难点。供给侧视角下必须建立起政府为主导、社会多方力量共同参与的供给模式，考虑在加强政府政策支持、完善高校培养机制、调动社会成员参与积极性等方面优化养老服务人才供给。