北京市农村人居环境建设问题与对策

王秀芬,何忠伟

(北京农学院 经济管理学院,北京新农村建设研究基地，北京 102206)

1 北京市农村人居环境现状

1.1 环境卫生

农村人居环境卫生主要包括生活环境和生产环境两个方面，其中生活环境包括农村生活垃圾处理、污水处理情况以及空气质量；生产环境包括农业面源污染问题，农药、化肥以及薄膜使用量[1]。

1.1.1 生活环境

2021年，北京市落实农村人居环境检查月度考核机制，组织实施检查考核11次，累计核查2万余村次。2020年，在农村的生活垃圾处理方面，有162处非正规的垃圾填埋点已经得到有效整治，99%以上行政村的生活垃圾已经得到有效处理。2021年，生活垃圾处理上注意分类化集中化，狠抓生活垃圾管理条例落实，行政村的生活垃圾已经基本上得到有效处理。在农村污水处理方面，2020年，北京市农村开始实施污水绩效考核付费的做法。污水处理设施在朝阳和海淀以及门头沟3个区基本实现了全覆盖。完成污水治理任务的有300个村庄，污水处理率也不断提高，已经达到60%以上。2021年，同样完成了300个村的污水治理任务，生活污水处理上也逐渐集中化。为进一步强化北京市农村污水治理，新建设了322个污水处理设施。在空气质量方面，2020年，实现煤改清洁能源2.5万户。2021年，全面完成年度煤改清洁能源65个村庄、约3.8万户改造任务，所有平原地区村庄以及75%山区的村庄实现了“无煤化”，有效改善了空气质量。

1.1.2 生产环境

表1显示，北京市用于农业生产投入的资源主要有化肥、农药、农业薄膜，这三大资源是造成农村面源污染的主要来源。近5年，随着科技的不断发展，农业技术有很大的改善，农业化肥使用量、农药使用量以及农业薄膜的使用量不断减少，其中农业化肥使用量由2016年的9.7万t减少到2020年6.1万t，减少了3.6万t，减幅37%。农业农药使用量从2016年的0.30万t，减少到2019年的0.23万t，减少了0.07万5，减幅23%。农业薄膜使用量从2016年的0.99万t，减少到2019年的0.77万t，减少了0.22万t，减幅22%。一产增加值逐年增加，这些农业资源的减少是由于农业技术的提高，有效改善了农村生态环境。

表1 2016—2020年北京市农业资源使用量 单位：万t

1.2 基础设施

农村的基础设施是否完善主要通过公路的通达率、互联网覆盖率以及安全供水普及率反映出来。在农村公路建设方面，北京市乡村公路一共有13 125 km，占有公路总里程的60%，全北京市乡村公路的中等路以上的比例持续保持在90%以上。农村互联网覆盖方面，通网和有网是农村地区互联网基础设施建设的第一步，2021年，北京市农村地区已经迈入了互联网时代，从北京市统计局官网得到数据，2018年北京市农村居民交通通信人均消费支出为3 078元，2019年3 385元，增加了9.97%。由于受到疫情影响，2020年农村居民交通通信人均消费支出2 924元，是2020年的86.4%，交通通信人均消费支出有所减少。安全供水方面，13个区182个乡镇3 269处农村集中供水工程已经全部配备了消毒设施，累计安装消毒设施3 817台(套)，配备率达到100%，有效保障了农村居民用水安全。

1.3 住房条件

农村居民人均住房面积和农村无害化卫生厕所覆盖率在一定程度上可以反映出农村住房条件，由图1可以看出，近年来，北京市农村居民人均住房面积大体上呈现上升趋势，最高农村居民人均居住面积达到47.19 m2，最低是2017年的44.89 m2，上升了2.3 m2，上升幅度为5%，反映出人均居住水平有所提升。值得注意的是，2019—2020年，农村居民人均住房面积并没有增加，反而有所减少，减少了0.11 m2。北京市农村无害化厕所一直是改造重点，覆盖率逐步提升，从2017年的89%上升到2020年的99.3%。其中2018年到2020年底，累计改造农村无害化厕所户数已经达到了15.1万户。2021年，农村无害化厕所覆盖率达到了99.4%，基本上已经实现了农村无害化厕所全覆盖，大大改善了农民的生活水平。

图1 2017—2020年北京市农村人均住房面积及无害化厕所覆盖率数据来源：《北京市统计年鉴》。

1.4 经济发展

由图2可以看出，2017—2021年，北京市农村经济发展呈现良好增长的态势，人均可支配收入由2017年的24 240元增加到2021年的33 303元，短短4年的时间，农村人均可支配收入增加9 063元，增幅达到37%。从每一年的增长比率可以看出，近5年，北京市农村人均可支配收入在不断增加，总体上保持每一年增幅9%左右，但2020年由于受到突发新冠疫情的影响，增长率仅有4.1%，虽然仍是正增加，但是幅度却很小，可见突发疫情对农民经济收入带来一定的影响。

图2 2017—2021年北京市农村人均可支配收入及增幅数据来源：《北京市统计年鉴》。

1.5 社会服务

由图3可知，2016—2020年，北京市农村的文化水平和卫生医疗整体变化不大。乡镇文化站总体保持在182个左右，2016—2019年，乡镇文化站都维持在182个，2020年减少一个。乡村医生和卫生人员数整体变化较为平稳，维持在0.3万人左右，虽然变化幅度较小，但可以看出，2016—2020年，北京市乡村医生和卫生人员的数量逐年减少，总体上呈现下降趋势，可见在医疗卫生方面，流向乡村的医疗卫生专业人才在减少。农村社会服务状况由农村养老、卫生医疗、文化以及教育得以体现。北京市农村养老机构数近5年维持在270个左右，其中2016年农村养老机构有273个，2017年267个，2018年270个，2019年农村特困人员救助供养机构人数年末收养人数74人。其中在乡村教育方面，北京市提供财力支持，对于一些综合性的院校毕业生以及师范院校的非师范生，取得了教师资格证书，而且愿意到乡村的学校任教的，任教满5年，就会给予4万元的一次性资金补助；同时政府采取一些有效的措施，鼓励一些城镇的退休教师积极到乡村的学校发挥自己的价值，进行支教讲学。

图3 2016—2020年北京市农村社会服务人员及设施数据来源：《中国农村统计年鉴》。

2 北京市农村人居环境建设存在的问题

2.1 区域发展不平衡

近年来，北京市农村人居环境已经得到了一定的改善，但仍存在区域发展不平衡问题。农村人居环境整治是新时期实施乡村建设行动的重要内容,是实现乡村振兴战略目标的重要途径,也是加强农村生态文明建设的重要体现[2]。比如作为生态涵养区定位的房山区大石窝镇王家磨村整治效果较佳，被称为“王家磨做法”。而相比之下，一些经济发展较落后的山区农村人居环境整治效果欠佳。怀柔区怀北镇扎实推进美丽乡村建设，全面加速西庄、东庄、神山、邓各庄、大水峪等第二批5个村的美丽乡村工程建设。全镇美丽乡村建设分两批共涉及8个村。第二批工程自3月复工以来，已相继完成村内道路硬化、太阳能路灯更换、浴室新建等工程，预计5月底全部完工。顺义区马坡镇垃圾分类见成效，目前，石家营村、白各庄村、向前村、泥河村、泰和宜园社区获评为“北京市生活垃圾分类示范村、小区”。通州区全面整治农村人居环境掀起“百日攻坚”行动热潮，整改销账61处，销账率15%。对359个平房村进行了两轮不间断的日常检查，发现问题点位3 469处。

2.2 基本设施不完善

改善乡村人居环境有垃圾处理、污水处理以及厕所改造这3个问题需要解决，这就涉及村庄的基础设施建设落后问题和生态技术使用不足问题[3]。部分乡村存在基础设施不完善问题。2020年，北京市农村生活污水处理设施覆盖的村庄有1 806个，改造无害化卫生厕所覆盖率已经达到98%以上，3 921个村，其中的3 398个村已经顺利完成了煤改清洁能源的改造，覆盖率达到87%。2021年，北京市继续推进基础设施的改造，明确提出到2025年要达到的目标：在煤改清洁能源和污水处理设施上以及生活垃圾处理上进一步加大力度，推进煤改清洁能源覆盖率要达到90%，污水处理设施覆盖率需要达到55%以上，生活垃圾的有效处理要基本上达到全覆盖。在农村公共卫生等服务方面，也要进一步加快补齐短板。

2.3 治理结构存在缺陷

农村人居环境与乡村治理结构密切相关，农村人居环境整治既是一场农村的自我革命，又是完善乡村基层治理的有效手段。乡村治理除了要保障农民个体性权益之外，还需要将农民组织起来形成公共意志，通过集体行动完成村庄公共事务[4]。北京市已经圆满完成了3 764个村党组织、3 574个村委会的换届选举工作，村“两委”一肩挑比例达到93.5%，村“两委”干部平均年龄比上届下降5岁，大专以上学历比上届提高9.4个百分点，实现了“年龄降，学历升”的预期目标，显示了乡村基层治理能力在不断加强。北京市现有的乡村基层治理结构主要是以党组织为引领，借助央地企业联合村民委员会进行基层治理，然而广大人民群众应该作为治理的主体，缺乏主体意识，在充分调动广大人民群众积极性的同时，更需要多个部门协调配合，上到区级、镇级层面，下到村干部、党员干部、人民群众。此外，在乡村基层治理中也存在一些问题，如部分地区基层治理不充分，由于不同村庄的基础不同，基层组织领导的方针差异，导致治理效果不同，进而出现部分地区环境整治不均衡、基层治理不充分、运行机制创新广度和深度不够、乡村基层治理内卷化且内生性动力建构不足等问题。要想改善农村人居环境需要解决乡村基层治理中存在的突出问题，为解决这一问题需从利益角度出发，以人为本，平衡各方利益，改善乡村基层治理结构。

2.4 治理机制不健全

北京市农村人居环境建设问题与乡村基层治理密切相关，乡村基层治理主要包括自治、法治以及德治。其中自治指的是需要调动广大的村民，发挥他们的作用。目前村民缺乏主人翁意识，没有意识到人居环境保护与生态的重要性。在不少农村，青壮年大部分外出打工或创业，老人和孩子留守村中，“空心化”已成为乡村治理面临的重要难题。法律和道德都是乡村治理的有效手段[5]。存在部分村庄为完成检查任务，开启短时间内实施人居环境整治行动热潮，显然没有具备一个健全的治理机制，虽然在短时间内达到了治理标准，但是却忽视了长效的问题。目前，乡村需要健全党组织领导下的乡村治理长效机制，机制若要完善与村民自治、法治、德治密不可分。自治为基、法治为本、德治为先，这三者各有适用的范围。重视自治、德治和法治，形成良好的运行体系。农村人居环境出现这样或那样的问题，根本原因与乡村基层治理机制分不开，这也就意味着需要建立一个完善的乡村基层治理管护机制。

2.5 村民环保主人翁意识淡薄

村民是农村人居环境整治的利益既得者，理应也是农村人居环境整治工作的主体[6]。近年来，在农村人居环境整治中，农民缺乏组织性，生态环境保护与主人翁意识较为淡薄。具体表现为在改善人居环境过程中，往往出现“政府在做，村民在看”的现象，很多村民认为乡村治理与自己的关系不大，甚至没有听说过，不了解乡村治理与人居环境整治。这一情况导致村民难以发挥环境保护主人翁精神，导致村民主体意识不强的主要原因是缺乏参与感，面临一项新的政策，村民缺乏参与感，实施起来也会有困难。需要进一步提高村民的主人翁意识，让广大村民参与人居环境建设中来。

3 提高农村人居环境建设水平的对策建议

3.1 激活多种治理资源

一是重塑和壮大新型农村集体经济，激活农村本身的物质资源，以良好发展的集体经济来保障乡村治理的有效实施。二是通过人才培育激活乡村基层治理的人力资本资源。在农村人居环境整治与乡村基层治理过程中，资源下乡和技术下乡的过程，不断突破人才方面的制约，使得专业人才流向农村，从而逐渐增强乡村基层治理效能。在人才培育上，可以与高校进行合作。设立“科技助力乡村治理”基金，鼓励高端人才把自己的所学所能落到科技创新上，培养专业型人才，完善乡村各种保障制度，鼓励其下乡就业，助力乡村振兴。同时对于驻村企业，给予科技创新补贴，大力支持企业开发助力乡村治理新产品。

3.2 加大基础设施资金投入

导致农村基础设施不完善的最大原因是资金投入不足，需加大投入农村人居环境整治资金。农村与城市存在一定差距，通过资金投入推进城乡一体化进程。资金来源也不可单一化，不仅需要合理进行财政转移支付，平衡地区间财政资金投入差异，缩小地区差异，使农村人居环境整治水平平衡发展，还要打通其他资金来源渠道，比如村民的有偿支付以及社会的捐赠等。依据北京市各区经济发展和农村人居环境治理情况，制定合理的评价标准，进行监督管理，确保农村人居环境治理与基层治理计划顺利实施，使得资金投入达到应有的效果。资金若要得到有效利用，需加强各部门相互之间的监督协调。村党组织要做好引领作用，处理好与农村其他组织的关系。

3.3 改善乡村劳动力结构

人口老龄化带来劳动力短缺问题，农村出现“空心化”现象，很多年轻人选择外出务工，留下老人和孩子在家，这给乡村基层治理带来一定的困难。乡村治理需要劳动力，如何改善劳动力结构，是解决农村人居环境问题的关键所在。改善劳动力结构产业振兴吸引年轻人留在农村。首先，需要政府有关部门与乡镇村级合力改善村里的产业结构，结合不同村庄独具的特点，开展不同的产业，比如风景优美且具有文化特性的村庄，以发展旅游业为重点，打造属于自己的村庄品牌特色。比如农业发展较好的村庄，以创意创新农业休闲产品为主，与驻村企业联合推广农产品，从而增加人均收入，提高生活水平。其次，由于农村的社会保障体系处于实际缺失状态，绝大部分农民游离于现代社会保障制度之外。为了给村民更多的社会保障，国家需要加大投入资金，与驻村企业联合，为驻村企业雇佣的村民提供五险一金。最后，村两委要做好统筹领导工作，积极宣传村集体优惠政策，鼓励村民在家务工。建立“最美家庭”“先进家庭”“劳动模范”等评价制度体系，与农村人居环境整治挂钩，建立积分制，凭积分换取家庭用品奖励兑换。

3.4 加强机制监督力度

机制的健康运行离不开监督体系，镇村级要建立专项监督工作小组，对农村人居环境整治工作进行监督。同时，村民也拥有村委会、监督工作小组成员选定及村干部工作的选举、监督、知情等权利，可以对其进行有效监督。成立一支监督队伍。由镇党委牵头成立环境整治工作监督小组，对各村人居环境整治工作进行监督，每月深入各村开展一次监督检查工作，重点查看前期发现问题的地点是否整改到位，同时观察村内其他地方是否存在需要整改的问题，做到发现一处，提出一处，整改一处，对于已经整改完成的地方也要“回头看”，确保不会出现新问题。将农村人居环境整治区级月核查与创建全国文明城区同步考核，按照严于市级的标准，对村人居环境“月考”，落实区级巡查、通报、督办、约谈、曝光、考核和奖惩7项机制，约谈连续排名后20的镇村。

3.5 培养村民主人翁意识

积极调动农民群众行使民主参与权，培养村民生态环境保护主人翁意识。第一，要采取教育宣传，民主培训等一系列措施，让村民清晰了解生态环境与人居环境的重要性。第二，培育村民参与环保意识，提高村民积极参与自治意愿，最终实现自我的管治教导和自我服务。通过加大美丽乡村宣传，提高村民思想认识、参与制定村规村约，培养村民行为习惯，举行定期教育培训，普及村民生态知识，举办创新评比活动，调动村民行动热情。第三，无论是乡镇政府、各级党组织，还是党员干部，务必在党的群众路线指引下，和群众搞好关系，真正做到上下一心，以人民为依靠，事事为民，全心全意为人民服务。同时要发挥农村基层自治组织自治功能，坚持中国共产党的领导，遵从党的既定路线，积极贯彻党的方针政策，在相关法律法规约束下践行自己的职责，发挥自己的职务能力。梳理权力关系，解决好村干部与村民之间的关系，村委会及其领导干部要在广大村民利益基础上行使权力。