基于模糊评价的基层河长制实施成效评价

张 磊

(1.江西省水利科学院，江西 南昌 330029； 2.江西省水利发展研究中心，江西 南昌 330029)

0 引 言

经过多年的实践探索，各地河湖面貌显著改善。当前是河湖长制由全面建立向全面见效、实现“有名”向“有实”“有能”转变的关键期[1]，为落实2022年中央一号文件全面推进乡村振兴工作要求，水利部印发《2022年水利乡村振兴工作要点》，将清理整治重点向中小河流、农村河湖延伸。《2022年河湖管理工作要点》提出严格河湖长制考核评价，县级及以上河湖长要组织对下一级河湖长目标任务完成情况进行考核。如何科学评价基层河长制实施成效，找准问题，对新发展阶段提高基层河湖管理效能，构建中小河流、农村河湖长效管护机制具有极其重要的意义。

近几年，众多学者对河长制评价进行了研究。从各地实施河长制成效的角度，王渊博[2]、王美慧[3]等将模糊综合评价法、G1-EVM-SPA模型用于评价广州市、淮安市等地推行河长制的实施效果；从区域考核应用的角度，唐新玥[4]、崔东文[5]、章运超[6]等分别构建了不同模型对云南省文山州、江苏省等区域开展河长制考核评价。此外，也有少数学者将遥感技术应用于评价，张丽伟等[7]基于GF-2影像，分析了大运河核心监控区北京段的植被绿化面积、水体面积等因素的时空变化规律，支撑督察评估河长制工作成效；姜明栋等[8]利用江苏省设区市2006～2015年的空间面板数据，系统分析江苏省河长制推行成果的时空差异。不难发现，目前的研究大部分还是从省、市级层面或流域片建立评价体系，评价指标与基层的需求和管理要求相距甚远。因此，建立反映当地河湖特性、管理要求的指标体系，提出操作性强的综合评价方法，对完善河湖分级分类评价体系，提高基层决策管理能力十分重要。

本文基于已有的研究、专家咨询和多年参与河长制考核评估工作的经验，建立了基层河长制实施成效评价指标体系，以层次分析法提出了山区和平原区两种类别的指标权重，并以江西省典型地区为例探讨了模糊综合评价法的评价过程，以期为基层河长制实施效果评价提供依据，为科学决策提供参考。

1 评价指标体系

目前，河湖评价指标方面的研究，多从河湖健康评估[9-10]、河湖水质评价[11]、河湖生态环境评价[12]、环境绩效评价[13]、河长制实施效果及考核评估[14]等方面进行。本文在前人研究基础上，针对基层推行河长制以来的河湖水域综合治理成效，从水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管和社会公众等7个方面构建了河长制整体实施成效评价指标体系。

1.1 指标分析与筛选

指标选取以代表性、系统性、差异性、可获取性为原则，在深入分析河长制内涵的基础上，结合相关的政策法规及基层河长制建设实际，采用主评指标筛选法[15]对已有的40余篇研究成果分析，选取频次较高(4次及以上)的28项指标，形成基层河长制实施成效评价的初选指标。对初选指标进行相关性分析与筛选后，选取从事河湖保护领域的权威专家、各级河长制管理人员、科研院所研究人员等30余名专家开展咨询。最终保留了专家推荐率70%以上的15个指标，形成基层河长制实施成效评价主评指标。

1.2 指标体系

通过指标分析，建立了由目标层、准则层、指标层构成的评价指标体系，如表1所列。目标层是江西省基层河长制实施成效，反映总体实施状况。准则层是河长制实施的主要任务及社会公众的反映，包括水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管和社会公众7大方面。指标层是对准则层的具体分述，在准则层下选择共计15个指标组成。

表1 江西省基层河长制实施成效评价指标体系

1.3 评价标准

为使基层评价工作便于操作，将指标划分为好、中、差3个等级。各指标的评价标准以国家标准、相关行业、地区相关研究成果等为依据进行合理划分。

2 评价方法

本文采用模糊综合评价法，即以层次分析法确定各级指标的权重，然后利用模糊数学的观点，研究河长制实施成效的各影响因素，进行综合评价。

2.1 层次分析法确定指标权重

层次分析法是常用的一种权重赋值方法，主要通过将与决策有关的元素分解成目标、准则、指标等几个层次对总体进行定性和定量分析[21]。本文按照地理特性和保护目标差异，将河湖分为山区型河湖和平原区型河湖，在评价中分别赋以不同权重进行评价。

根据30余名专家对指标重要性的分区打分结果，用层次分析法(AHP 法，采用 1-9 标度)构建判断矩阵，检验矩阵的一致性，确定打分结果的可用性。通过一致性检验后，计算各指标的权重如表2所列。

表2 山区和平原区各评价指标权重

2.2 模糊综合评价法评价实施成效

在推行河长制成效评价中，部分指标没有非常明确的界限和清楚的外延。模糊综合评价法用模糊数学的观点对受到多种因素制约的事物或对象做出一个总体的评判。在综合考虑河长制实施成效的复杂性和动态性基础上，建立模糊集和相对应的隶属度矩阵，并运用模糊运算法则对河长制实施成效各影响因子的定性评价进行量化综合，以实现综合评价的目标。

(1) 通过资料查找和实地调研等方式确定各评价指标的现状值u。

(2) 根据评价河湖所属分区的指标权重，构造权重向量。

(3) 应用隶属度函数计算各指标的等级隶属度，构造隶属度评价矩阵R。

因将河长制实施成效划分为好、中、差3个等级，故分为3个区间V1、V2、V3。原则上对于V2的区间，令指标值落在区间中点隶属度最大，由中点向两侧按线性递减处理；对于V1、V3两个区间，则令距离临界值越远，属两侧区间的隶属度越大，构造的隶属度函数见公式(1)～(3)[22-23]。

(1)

(2)

(3)

上述式中：k1为等级V1、V2的临界值；k2为等级V2区间的中点值；k3为等级V2、V3的临界值。在指标计算中，C6、C7和C10为越小越优型的负向定量指标，计算时需要将条件中的“<”和“>”，“≤”和“≥”分别互换；其他指标层为越大越优型的正向定量指标，隶属度可直接采取以上公式计算。

(4) 综合评价。考虑到各个因素对评价的结果都有其影响性，矩阵模糊复合运算中采用加权求和模型B=A·R，即：

(4)

同时针对不同的河长制实施成效进行赋分，构造等级评分向量C，即：好为1，较好为0.67，差为0.33[23]。

(5)

最终得出河长制实施成效指数W，W=B·CT。

3 应用案例

本文以江西省靖安县双溪镇和樟树市张家山街道为例开展评价，两地分别位于修河源头和赣江中游，分属山区和平原区，具有一定的代表性和典型性。江西省自2015年底开始推行河长制，2018年江西省河长制、湖长制已基本全面建立，指标实测及调查数据较为详尽，为了更好地了解河湖在河长制实施前后的整体状态和公众反馈，通过收集2015，2018，2021年的相关资料，采用上述模糊综合评价法，计算河长制实施成效。

3.1 研究区概况

靖安县位于赣西北，是江西省五大河流之一修河水系的源头，有北潦河及北河纵贯全境，总长度205 km，总流域面积1 415 km2。2015年以来，靖安县加强了河道管理和沿河环境保护，森林覆盖率稳定在84.1%左右，主要河流监测断面水质达标率100%。双溪镇位于靖安县的东南部，属北潦南河流域，地处山区边缘，水资源丰富。

樟树市地处赣中，跨赣江中游两岸，境内有“三江六河”(赣江、肖江、礼江、袁河、蒙河、龙溪河、草溪河、芗溪河、清丰河)，河流长度314.2 km。2015年以来，樟树市将全市辖区内的“三江六河”和816座蓄水工程全部纳入市级河长制管理范畴，建立了与河长制相结合的市场管护模式。张家山街道位于樟树市北部，距城区5 km，濒赣江，北临肖江，袁河流经西南境，境内以平原为主，水域面积广阔，年平均降水量1 564.9 mm。

3.2 研究区评价

2015，2018，2021年双溪镇和张家山街道河长制实施成效评价各指标值如表3所列。

表3 双溪镇和张家山街道各指标值

以双溪镇2018年为例，由表2得出第一准则层的权重向量：

A1=[0.34 0.66]

将双溪镇2018年第一准则层各指标值代入隶属度函数，计算构造隶属度评价矩阵：

用此方法计算各准则层隶属度评价矩阵，并由表2得出目标层的权重向量为

A=[0.2514 0.084 0.146 0.2514

0.146 0.084 0.0372]

得出河长制实施成效指数的值为

B双溪2018=A·R

W双溪2018=B·CT=0.82

根据评定等级，得出双溪镇2018年河长制实施成效，结果中0.510属于“好”，0.444属于“中”，0.046属于“差”，按隶属度最大的原则评判结果为“好”，成效指数为0.82。

按以上方法计算其他情况，得出双溪镇2015，2021年实施河长制的评价结果为

B双溪2015=[0.294 0.619 0.087]

W双溪2015=0.74

B双溪2021=[0.556 0.444 0]

W双溪2021=0.85

张家山街道2015，2018，2021年实施河长制的评价结果为

B张家山2015=[0.263 0.444 0.293]

W张家山2015=0.66

B张家山2018=[0.503 0.406 0.091]

W张家山2018=0.81

B张家山2021=[0.541 0.399 0.060]

W张家山2021=0.83

图1给出了双溪镇和张家山街道3个年份的河长制实施成效指数，表4分别给出了各准则层最大隶属度所属等级的值及评价结果。

图1 不同年份的河长制实施成效指数

表4 河长制实施成效评价结果

3.3 河长制实施成效评价结果与分析

按隶属度最大的原则得出2015,2018,2021年双溪镇河长制实施成效评价结果分别为“中”“好”“好”，张家山街道分别为“中”“好”“好”。由图1可知，2015,2018,2021年双溪镇的实施成效指数为0.74，0.82，0.85，张家山街道为0.66，0.81，0.83，总体评价均由“中”提高到“好”，说明推行河长制取得了较好的成效。其中，2018年指数增长明显，说明双溪镇和张家山街道通过推进突出问题专项整治、开展生态流域综合治理项目等措施，经过3 a探索，成效较显著。2021年指数增长幅度减缓，这是由于2018年后河湖面貌已有很大改善，水资源保护、水生态修复和社会公众方面已到达较高水平。张家山街道的成效指数增长幅度较双溪镇更为明显，这是由于2015年双溪镇生态环境本底质量更好。

从双溪镇子系统评价结果可知：河长制实施在水资源保护、水生态修复、社会公众方面发挥较大作用，特别是前几年实施成效提升明显；在河湖水域岸线管理保护方面逐渐发挥作用，近几年实施成效提升明显；在水环境治理、执法监管方面，双溪镇有较好的基础，对实施成效影响不大；水污染防治方面是双溪镇河长制实施的短板，影响了实施成效，未来应加强生活污水集中处理，控制农药、化肥的施用强度。

从张家山街道子系统评价结果可知：张家山街道在水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水生态修复、执法监管和社会公众方面基础较差，河长制的实施显著提高了这几方面的成效；在水环境治理方面基础较好，对实施成效影响不大。2018，2021年除了水污染防治外，其他准则层评价均为“好”，水污染防治方面严重影响了河长制的实施成效。未来应特别重视当地生活污水集中处理和资源化利用，推动化肥农药减量增效，保持持久协调发展。

4 讨 论

(1) 本文评价指标体系以SL/Z 738-2016《水生态文明城市建设评价导则》、GB/T 32000-2015《美丽乡村建设指南》和大量前人研究的成果为基础，采用统计分析等数学方法，研究结果与大多数指标选取主观性较强的研究相比更合理。指标体系中补充了监督管理和社会公众等方面的指标，同时，利用专家打分法删除了不适用于基层和难以获取的指标，如：水生生物完整性指数、万元工业增加值用水量相对值等，在基层河长制评价中更具有可操作性。

(2) 本文提出了模糊综合评价方法，并通过两个典型实施案例进行了评价过程和结果的分析。双溪镇在2018年通过了全国河湖管护体制机制创新试点验收，各项指标达到国家标准，张家山街道在2018年全省考核中排名靠前，与评价结果“好”基本一致，表明该评价方法可以反映实际情况。通过该评价方法，可以对基层实施河长制的成效进行时间维度的评价，也可以对某一年不同地区实施河长制的成效进行空间维度的评价，可为基层确立河长制的实施目标、检验实施成果提供参考，也可供决策者考核评价。

(3) 不同区域河湖管理的特征、专家专业方向、地方对河长制的考核重点等可能影响评价结果，因此，在指标体系建立和评分过程中，应征求多领域专家意见，根据地区特点和不同的评价阶段，检验和修正评价指标体系和权重，将评价方法不断运用于实践，找出各个阶段中薄弱的环节，使评价结果更准确。

5 结 论

(1) 基层实施河长制不仅要满足生态文明建设的内在要求，还要与河流各项功能相协调，与提高百姓的生活质量、改善乡村人居环境的需求相呼应，以维护河湖健康生命，打造百姓“幸福河湖”。基于此构建了基层河长制实施成效评价指标体系，包含河长制的水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管和社会公众7个方面的15个指标，可为全国基层河长制实施成效评价提供参考。

(2) 用层次分析法提出分属山区和平原区河流的指标权重，并以江西省靖安县双溪镇和樟树市张家山街道推行河长制为例，运用模糊综合评价法构建基层河长制实施成效评价模型。根据2015，2018，2021年的评价结果，河长制实施取得了较好的成效。评价结果与当地实际状况基本相同，该方法可较为准确、科学地评价基层河长制实施成效。

(3) 评价结果可用于基层河长制实施成效的年际变化分析，也可开展同一时期不同地区的横向对比，且可提出实施中的薄弱环节，帮助管理者有针对性地制定任务和目标、采取治理措施，提高基层河湖管理效能。