论“一国两制”下香港民主发展的评价标准

刘林波

“一国两制”实践回顾与展望专题

论“一国两制”下香港民主发展的评价标准

刘林波

（国务院港澳事务办公室 港澳研究所，北京 100045）

要全面评判“一国两制”下香港的民主发展实践是否符合其对应的民主理念、民主制度设计是否落实了民主理念的要求、民主发展的进程是否处于正确轨道，就需要建构一套体系化的香港民主发展的评价标准。这套标准应包括内容标准、原则标准、路径标准三项子标准：内容标准包括优质民主、实质民主两个子项，原则标准包括不照搬西方模式、不影响安全稳定两个子项，路径标准包括在法治轨道上发展民主、循序渐进发展民主两个子项。运用这一套评价标准检视香港回归祖国25年来的民主发展实践，使我们对“一国两制”下香港民主发展规律的认识更加深刻：应在全面落实“爱国者治港”原则、塑造民主发展共识、平衡实质民主与形式民主、兼顾民主与治理效能的基础上，推动香港民主继续向前发展。

“一国两制”；香港特色民主制度；选举制度；评价标准

一、问题的提出

人类政治文明演进的过程也是政治发展的过程，政治发展的核心是从非民主政治走向民主政治。在民主发展的过程中，树立正确的民主观至关重要。民主是全人类共同价值，针对民主形成了多种多样的民主观，不同的民主观决定了不同的民主发展道路，应由各国人民选择符合自身实际的民主观和民主发展道路。中国共产党成立之后，就以马克思主义民主思想为指导，探索符合我国国情的民主理论，全过程人民民主的提出标志着我国确立了新民主政治观［1］。我国发展全过程人民民主的实践为“一国两制”下香港特别行政区的民主发展提供了重要参考。从广义上讲，香港特区的民主发展不仅包括行政长官和立法会产生办法的修改，也包括特区居民中的中国公民参与国家管理的民主权利、港澳居民对特区实行民主管理的各种制度。从狭义上讲，特区的民主发展特指行政长官和立法会产生办法的修改［2］。本文主要讨论狭义上香港特区的民主发展问题。我国是单一制国家，香港特区是直辖于中央人民政府的一个地方行政区域，虽然香港特区根据中央授权实行高度自治，但高度自治的地方自治属性从根本上决定了“一国两制”下香港民主制度是一种地方民主制度［3］。中央对香港的民主发展拥有主导权和决定权，中央始终坚定支持香港有序发展民主。从历史来看，香港的民主发展进程可分为擘画和奠基（20世纪80年代初到1997年）、落实和发展（1997年到2015年）、修复和完善（2020年以来）三个阶段［4］。在1997年回归祖国后，“一国两制”下香港的民主发展进入新纪元。全国人大常委会依法履行宪制责任，为推动香港的民主发展作出了重大努力，共进行了三次释法、作出了五次决定、对行政长官和立法会产生办法修订案进行了一次批准和备案①三次释法分别是：2004年《关于〈香港基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》（“4·6解释”），2005年《关于〈香港基本法〉第五十三条第二款的解释》（“4·27解释”），2016年《关于〈香港基本法〉第一百零四条的解释》（“11·7解释”）。五次决定分别是：2004年《关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》（“4·26决定”），2007年《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》（“12·29决定”），2014年《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》（“8·31决定”），2020年《关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定》（“8·11决定”），2020年《关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定》（简称“11·11决定”）。一次批准和备案是：2010年8月，全国人大常委会决定对香港特别行政区提交的基本法附件一、附件二的修订案进行批准和备案。。

然而，香港的民主发展进程并非一帆风顺，反中乱港势力和外部敌对势力多次进行阻挠和破坏。为使香港的民主发展重回正轨，2021年3月11日，全国人大通过《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》（简称“3·11决定”），明确了完善香港特区选举制度的总体要求、重要原则和基本思路等内容，并授权全国人大常委会修改香港基本法附件一、附件二。3月30日，全国人大常委会通过香港基本法附件一和附件二修订案（简称“新附件一”“新附件二”），对行政长官和立法会产生办法作出系统性修改和完善。关于这次完善香港选举制度，有的人士仅看到其减少了立法会地区直选议席，就错误认为是一次“民主倒退”；有的则认为，新选举制度体现了均衡参与原则，有利于落实香港基本法规定的“双普选”目标［5］。作出前一种评价依据的是所谓“国际标准”，即把民主简化为竞争性选举；作出后一种评价依据的是香港基本法和全国人大常委会作出的有关解释和决定。评价民主进步或倒退的所谓“国际标准”是站不住脚的，“用单一的标尺衡量世界丰富多彩的政治制度，用单调的眼光审视人类五彩缤纷的政治文明，本身就是不民主的”［6］。从全球政治经验来看，不同国家的民主制度模式差异很大，这些国家在政府形式、选举制度、政党体制等方面均有不同的制度安排，不同国家在实践民主时总会打上本国的文化烙印［7］。既然民主形式各异，也就不存在统一的民主评价标准，对一个国家或地区民主发展进程和质量的评价，“不能从抽象的理论出发经过分析又回到理论本身”［8］，而应在历史与现实相结合的基础上进行具体分析。经过2021年的系统性修改和完善后，香港特区的选举制度在民主理论、代表理论、主权理论方面均体现出自身特色［9］。要客观评判香港特色民主发展情况，就需要构建一套符合香港实际的评价标准。

《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书指出，中国共产党和中国政府是香港特区民主制度的设计者、创立者、维护者和推进者，建立了符合“一国两制”方针和香港实际情况的民主制度，制定了保障、规范香港特区民主制度的有关法律，开启了“港人治港”的实践［10］。这就要求我们在构建香港民主发展的评价标准时，既要看到国家层面的民主评价标准对香港民主发展的深刻影响，又要分析中央关于保障、规范香港民主发展的法律文件提出的要求。我国国家层面的民主评价标准，经历了一个提出和发展完善的过程。20世纪80年代，邓小平提出了具有鲜明中国特色的民主标准，即能否调动人民积极性、保持高效率和社会稳定，习近平总书记对邓小平提出的民主标准进行了制度化、规范化［11］。2014年9月，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平总书记提出了评价一个国家民主与否的“八个能否”标准②“八个能否”，即国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。。2021年10月，在中央人大工作会议上，习近平总书记不仅再次强调了“八个能否”标准，还提出了“四个要看、四个更要看”的标准③“四个要看、四个更要看”，即要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权；要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少；要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行；要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约。。“八个能否”和“四个要看、四个更要看”论述，标志着我们形成了较为完善的评价民主的中国标准。习近平总书记提出的民主评价标准，是对西方民主标准的超越，内容更为全面、具体，兼具方向性和操作性［12］。在构建“一国两制”下香港民主发展的评价标准时，应全面对照国家层面的民主评价标准。此外，我国宪法和香港基本法共同构成香港特区的宪制基础，全面构建了香港特区的民主制度，全国人大及其常委会还就推动香港民主发展作出了若干决定、解释，在构建香港民主发展的评价标准时，应仔细挖掘这些法律文件中本身就蕴含的一些标准。

本文认为，构建“一国两制”下香港的民主发展评价标准，可以遵循从一般到特殊的方法，先从民主建设的内容和特点出发，构建出评价标准的一个初步框架，再在这个框架中加入具有香港特色的内容进行充实。通常来说，一个国家或地区的民主建设至少包括民主理念、民主制度（设计）、民主评价三方面内容。民主评价的必要性来源于两方面原因，一是民主的实践不会像民主的制度设计那样完美；二是民主建设不会一蹴而就，而是会经历一个曲折的过程［13］。与民主建设的内容和特点相适应，可以勾勒出一套民主发展评价标准的轮廓：评价民主发展的具体实践是否符合民主理念，可看其是否符合“内容标准”；评价民主发展的制度设计是否落实了民主理念的要求，可看其是否符合“原则标准”；评价民主发展的过程是否处于正确轨道，可看其是否符合“路径标准”。以上提出的内容标准、原则标准、路径标准结合起来，构成了一套层次清晰的民主发展评价标准初步框架，接下来还需要结合香港民主发展的历史和现实充实各项标准的具体内容。

二、评价香港民主发展的内容标准

我们在香港发展的地方民主制度，既不同于内地实行的社会主义性质的地方民主制度，也不同于资本主义国家实行的国家层面的资本主义民主制度，而是“香港特色地方民主制度”［3］。总的来说，香港特色民主制度的内容主要包括优质民主、实质民主两个方面。

（一）优质民主

民主是一种公共产品，既然是产品，就有质量的优劣之分。民主按其质量状况可分为优质民主、劣质民主，“民主质量的优劣不仅取决于民主体制的稳定程度，还取决于民主体制的治理绩效”［14］。我们在香港要发展的是优质民主，这是由我国国家层面的民主观决定的。在民主发展问题上，我国一直强调民主体制的稳定性及其治理效能。20世纪80年代，邓小平就提出，评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键是看国家的政局是否稳定［15］。邓小平针对香港问题明确强调：“香港的稳定，除了经济的发展以外，还要有个稳定的政治制度。”［15］267进入新时代之后，习近平总书记不仅强调了制度稳定的重要性，还强调要发挥民主的治理效能。他提出“制度稳则国家稳，制度强则国家强”［6］，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”［16］。然而，在香港民主发展实践中，却出现了一些影响民主体制稳定和民主治理效能的现象。比如，2014年9月，香港的反对派拒不接受全国人大常委会作出的关于普选问题的“8·31决定”，发起“占领中环”非法集会，诉诸街头政治，搞政治对抗。2019年6月，香港爆发“修例风波”，反中乱港分子打着争取“民主”的旗号动辄使用暴力，街头政治被暴力与野蛮裹挟［17］。对此类影响香港民主体制稳定性、可能导致香港民主劣质化的动向，中央和特区高度关注并采取措施予以应对。随着香港高等法院发布临时禁制令以及警方采取清场行动，持续了79天的非法“占中”闹剧落幕。非法“占中”事件的主要发起人也受到法律制裁，发起人戴耀廷、陈健民均被香港法院判处监禁16个月；另一名发起人朱耀明被判处监禁16个月，缓刑两年。针对“修例风波”暴露出来的风险，中央果断出手，以“决定+立法”“决定+修法”的形式，建立健全了香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制，系统性修改完善了香港特区的选举制度，为香港民主发展奠定了基础。从上述香港民主发展的实践可知，中央是香港民主发展最坚定的支持者，“香港特别行政区民主的发展必须在中央主导下依法有序推进，建设优质民主”［10］54。

（二）实质民主

对民主有形式民主、实质民主两种理解，形式民主强调竞争性选举程序，而实质民主强调实质上的人民当家作主。中央关于香港民主发展的基本立场是重点发展实质民主。邓小平早就指出：“如果追求形式上的民主，结果是既实现不了民主，经济也得不到发展，只会出现国家混乱、人心涣散的局面。”［15］284进入新时代之后，习近平总书记指出：“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的”［16］，要“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”［18］。而在香港一些争取所谓“真普选”的人则坚持发展形式民主的立场［19］。对发展何种民主的两种不同理解，也就带来了香港民主发展过程中两种力量、两条道路的斗争［4］。2021年中央果断出手完善香港选举制度，使香港民主发展重回正轨。国务院新闻办公室发布的《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书在全面回顾香港特区民主产生和发展的历程后也指出，香港特别行政区民主的发展，重在提升民主质量，追求实质民主［10］56。从中央主导香港民主发展的实践来看，在香港发展实质民主的内容至少包括以下三个方面。

其一，发展协商民主。与西方以政党竞争为核心的对抗式民主不同，我国社会主义民主政治的一个重要形式是协商民主。协商民主的优势在于不搞对抗，强调“商量办事”和凝聚共识。习近平总书记指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”［16］在中央主导香港民主发展的实践过程中，也体现了协商民主的要求，中央和特区政府遵循在凝聚社会共识基础上发展民主的原则，积极采取措施促进社会共识的形成，未形成共识前不修改有关选举制度。比如，在起草基本法设计香港选举制度时就未排除协商民主的形式，在第45条规定香港特区的行政长官由选举或协商产生。在2005年作出的“4·27解释”（草案）说明中提出，中央政府真诚地期望在香港各界人士达成共识的基础上，对行政长官的产生办法作出进一步的修改。在2007年作出的“12·29决定”（草案）说明中提出，明确行政长官普选时的提名委员会可参照选举委员会组成，这是因为行政长官选举委员会的组成是基本法起草时经过广泛咨询和讨论所形成的共识，有广泛的民意基础和较强的认受性。

2014年作出的“8·31决定”提出，鉴于香港社会对如何落实基本法有关行政长官普选的规定存在较大争议，有必要就行政长官普选办法的一些核心问题作出规定，以促进香港社会凝聚共识。2021年，中央系统性修改和完善香港特区选举制度，在多个方面体现了协商民主的要求。比如，在出台“3·11决定”和基本法附件一、附件二修订案的过程中，中央在多个层面广泛听取了香港社会各阶层、各界别的意见，这种在决策前听取各方意见的制度安排就是协商民主的体现。又比如，此次完善香港特区选举制度，以对选举委员会的重新构建和增加赋权为核心，选举委员会的产生方式、混合构成以及由其产生较大比例立法会议员的职能等均体现了协商民主的精神。具体来说：针对不同界别确立不同的选举委员会委员候选人产生方式，为各界别内部民主协商、追求共识留下了空间；选举委员会由当然委员、提名产生的委员、选举产生的委员构成，具有广泛代表性，有助于在选举委员会内部凝聚共识；由选举委员会产生较大比例立法会议员的制度设计也有利于在立法会内形成协商一致、共同合作的稳定力量［9］。实行协商民主与选举民主相结合，可以保障香港市民不仅在选举时享有投票的权利，在选举之后还可以持续进行政治参与。

其二，发展调动各方面积极性的民主。政治参与是普通公民通过参加政治活动，决定和影响公共决策的行为，提高群众政治参与的积极性，可以确保我国全过程人民民主的广泛性。20世纪80年代，邓小平就提出：“调动积极性是最大的民主。至于各种民主形式怎么搞法，要看实际情况。”［15］242进入新时代，习近平总书记指出：“要积极稳妥推进政治体制改革，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标。”［18］在中央主导香港民主发展的过程中，为实现调动各方面积极性的目标，中央始终强调香港的选举制度要体现均衡参与的原则。比如，在2004年作出的“4·6解释”（草案）说明中提出，基本法明确了发展香港民主制度应遵循均衡参与等重大原则。在2004年作出的“4·26决定”中提出，有关香港特区行政长官和立法会产生办法的任何改变，应有利于社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与。在2007年作出的“12·29决定”（草案）说明中提出，实践证明，关于立法会功能团体选举的规定“有利于香港各阶层、各界别均衡参与”，“选举委员会的这种组成体现了各阶层、各界别的均衡参与，具有广泛的代表性”。在2014年作出的“8·31决定”中提出，制定行政长官普选办法，必须体现均衡参与。在2021年作出的“3·11决定”（草案）说明中提出，依法保障香港同胞广泛的、均衡的政治参与。强调均衡参与，可以使香港的不同持份者表达意见和诉求，畅通民意反映渠道，有助于实现最广泛的团结以及最大限度凝聚建设香港的积极力量。

其三，发展有利于发展经济、改善民生的民主。强调香港的民主制度要有利于发展经济、改善民生，符合“一国两制”的宗旨，香港基本法序言部分明确规定设立香港特别行政区的一个重要考虑就是“保持香港的繁荣和稳定”。习近平总书记也明确提出，香港政制发展应该有利于居民安居乐业，有利于社会繁荣稳定［20］。在中央主导香港民主发展的实践过程中，中央始终强调要有利于香港的经济发展（有时表述为有利于香港长期繁荣稳定）。比如，在2004年作出的“4·26决定”中提出，有关香港特区行政长官和立法会产生办法的任何改变，都应遵循有利于保持香港的长期繁荣稳定等原则。在2007年作出的“12·29决定”（草案）说明中提出，实践证明，关于立法会功能团体选举的规定有利于资本主义经济的发展；对普选时间表作出明确，使香港政制发展明朗化，有利于减少疑虑和争拗，集中精力发展经济，改善民生，促进香港的长期繁荣稳定。在2014年作出的“8·31决定”中提出，制定行政长官普选办法，必须“有利于资本主义经济发展”。在香港发展实质民主，归根结底是要保持香港经济繁荣，使香港居民享受更好的公共服务，逐步解决香港居民所忧所盼的民生问题，增强香港居民的获得感、幸福感。

三、评价香港民主发展的原则标准

民主发展的原则标准，是指某一国家或地区进行民主制度设计时，应全面准确落实自身确立的民主理念，为确保这一目标实现，有必要为民主制度设计划定一些必须遵守的原则。从中央主导香港民主发展的实践过程来看，香港的民主制度设计至少应遵循不照搬西方民主模式、不影响安全稳定两项原则。以否定式表述划定香港民主制度设计的原则，实际上是划出了民主发展的底线，在此范围内香港民主有广阔的发展空间。

（一）不照搬西方民主模式

在香港基本法起草过程中，邓小平明确提出，香港的制度不能完全西化，不能照搬西方的一套，如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜［15］220。邓小平强调不照搬西方模式，和当时的国际国内环境有关。亨廷顿一度沾沾自喜，声称：20世纪80年代末，民主化的浪潮“吞没了共产主义世界”［21］。可以说，东欧剧变、苏联解体就是“第三波”民主化浪潮的产物，因此我国高度警惕和防范“颜色革命”，反对资产阶级自由化。进入新时代之后，习近平总书记指出，“可以借鉴人类政治文明的有益成果，但绝不照搬西方政治制度模式”［6］，“照抄照搬他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉”［18］。显然，不照搬西方模式是我国进行民主制度设计时一以贯之的一项原则，结合中央保障和规范香港民主发展的有关法律文件来看，不照搬西方民主模式主要体现在两个方面。

其一，民主制度设计要符合香港的法律地位。关于香港的法律地位，香港基本法第12条作出明确规定，香港特区是直辖于中央人民政府的一个地方行政区域。这一法律地位决定了香港特区实行的民主制度是一种地方民主制度。中央保障和规范香港民主发展的有关法律文件始终强调这一要求。比如，在2014年作出的“8·31决定”（草案）说明中提出，制定行政长官普选办法，必须符合香港特区的法律地位。2014年国务院新闻办公室发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书也指出，行政长官和立法会普选制度，要符合香港特区作为直辖于中央人民政府的地方行政区域的法律地位。2021年完善香港选举制度时也遵循了这一重要原则，如“新附件二”规定立法会表决继续采用分组计票制度。这一制度源于多数发达国家议会实行的“两院制”制度设计，但由于“香港不是一个独立的政治实体，地域狭小，不宜在立法机构中完全照搬西方的‘两院制’”［22］，分组计票制度须结合香港特区的法律地位进行创新。在实践中，部分人士把香港视为独立或半独立政治实体，并由这一臆想的香港地位出发来评价香港实行的民主制度，实际上是无视基本法规定、拒不接受香港已经回归祖国的政治现实，其关于香港民主制度的评价属于“空中楼阁”。

其二，民主制度设计要符合香港实际情况。符合香港的实际情况是指要“切合香港的政治、经济、社会、文化、历史等条件”［10］54。20世纪80年代，邓小平就提出：“中国的事情要根据自己的实际情况办。”［15］249当年起草香港基本法时设计香港政治体制的一个原则，就是“要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度”［23］。香港基本法序言也明确规定，考虑到香港的历史和现实情况，国家在对香港恢复行使主权时设立了香港特别行政区。既然设立特别行政区考虑了香港的现实情况，那么在香港特区实行的各项制度包括民主制度当然也应该符合香港的实际情况，这在中央保障和规范香港民主发展的有关法律文件中均得到体现。

比如，在2004年作出的“4·6解释”（草案）说明中就提出，基本法的有关规定明确了发展香港民主制度应遵循从实际出发等重大原则。2004年作出的“4·26决定”提出：“在香港特别行政区根据实际情况，循序渐进地发展民主，是中央坚定不移的一贯立场。”2014年作出的“8·31决定”提出：“循序渐进地发展适合香港实际情况的民主制度。”《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书指出：“中央政府继续支持香港特别行政区依照基本法的规定循序渐进发展符合香港实际情况的民主政制。”2021年作出的“3·11决定”中多次强调要符合香港实际情况，如香港特区实行的选举制度应当“符合香港特别行政区实际情况”，香港特区设立的选举委员会要“符合香港特别行政区实际情况”。《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书也强调，要“坚定走符合香港实际情况的民主发展道路”。

实践是检验香港的民主制度是否符合实际情况的唯一标准。2021年选举制度改革后，香港成功举办了选举委员会选举、第七届立法会选举、第六任行政长官选举，“符合香港实际的民主发展迈出坚实步伐”［24］。

（二）不影响安全稳定

不影响安全稳定始终是设计和完善香港民主制度的一项重要原则。20世纪80年代，邓小平就强调不能因为发展民主带来政治的不稳定，稳定是压倒一切的，提出“民主是我们的目标，但国家必须保持稳定”［15］285。进入新时代之后，习近平总书记进一步强调民主的发展要有利于稳定，提出“政治制度是用来调节政治关系、建立政治秩序、推动国家发展、维护国家稳定的”［18］。针对香港民主发展问题，他强调香港的政制发展应该有利于维护国家主权、安全、发展利益［20］。结合中央保障和规范香港民主发展的有关法律文件来看，这一原则主要包括以下三方面内容。

其一，制度设计上要考虑安全风险。邓小平早就表达了对香港实行普选的安全忧虑。他认为，管理香港事务的人应该是爱祖国、爱香港的香港人，普选不一定能确保选出这样的人来［15］220。然而，在中央主导香港民主制度的完善过程中，从2014年作出“8·31决定”时才开始公开制度设计上的国家安全风险考量。在“8·31决定”简介会上，时任全国人大常委会副秘书长李飞表示：“由提名委员会提名行政长官候选人，目的是在三个方面降低普选的风险：一是降低政治对抗的风险，二是降低宪制危机的风险，三是降低民粹主义的风险。”［25］在2016年作出的“11·7解释”（草案）说明提出，出台本解释的目的之一就是“有效打击和遏制‘港独’活动，维护国家主权和领土完整”，这就更清晰显示了完善香港民主制度时对国家安全风险的考量。在2020年出台香港国安法对选举安全划出底线之后，2021年出台的“3·11决定”“新附件一”“新附件二”在完善香港选举制度时系统考虑了国家安全风险防范问题，增加了香港特区候选人资格审查委员会制度，以确保有关候选人符合拥护香港基本法、效忠中华人民共和国香港特别行政区的法定要求。

其二，制度执行者要安全可靠。任何制度都是要靠具体的人来执行，执行者是否忠诚可靠对制度的执行效果至关重要。邓小平早就提出：“港人治港有个界限和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。”［15］61进入新时代，习近平总书记强调：“香港由乱及治的重大转折，再次昭示了一个深刻道理，那就是要确保‘一国两制’实践行稳致远，必须始终坚持‘爱国者治港’。这是事关国家主权、安全、发展利益，事关香港长期繁荣稳定的根本原则。”［26］港人依法治理香港，就是要执行好各项法定制度包括特别行政区民主制度。因此，中央在对香港民主制度进行设计和完善时，逐步把“爱国者治港”的政治要求落实为具体的法律制度，以确保香港民主健康发展。比如，在2014年作出的“8·31决定”中提出，必须坚持行政长官由爱国爱港人士担任的原则，行政长官普选办法必须为此提供相应的制度保障。2016年作出的“11·7解释”（草案）说明中提出，基本法关于香港特区行政长官以及行政、立法和司法机关组成人员的规定，贯穿着由以爱国者为主体的港人治理香港的原则。2021年5月，香港特区制定出台了《2021年公职（参选及任职）（杂项修订）条例》，明晰了“拥护香港基本法、效忠中华人民共和国香港特别行政区”的含义，健全了特区公职人员宣誓效忠制度，从特区法律层面确立了“爱国者治港”原则，对确保香港特区管治队伍安全可靠具有重要的保障作用。

其三，制度完善要回应可能和现实的风险。“负责任的政府就重大事务作出决策的过程，都是趋利避害的过程，而且特别关注可能出现的各种风险，并切实加以防范。”［27］中央在主导香港民主发展的过程中，不断对选举制度进行完善，在制度完善时及时回应制度运行中可能出现或已经出现的风险。比如，在2004年作出的“4·26决定”中提出，立法会分区直选议员数量的大幅增加对香港社会整体运作的影响，尤其是对行政主导体制的影响尚有待实践检验。在2007年作出的“12·29决定”（草案）说明中提出，如行政长官和立法会普选同时进行，波及面太大，“不利于政治改革的稳妥实施和保持社会稳定”。在2014年作出的“8·31决定”（草案）说明中提出，普选“必须审慎、稳步推进，防范可能带来的各种风险”。在2021年作出的“3·11决定”（草案）说明中提出，反中乱港分子通过香港特区选举平台、立法会和区议会议事平台或者利用有关公职人员身份，肆无忌惮进行反中乱港活动，必须采取措施消除制度机制方面存在的隐患和风险。2021年完善选举制度的一个重点就是应对已经出现的现实风险，比如恢复由选举委员会产生较大比例的立法会议员，适当减少分区直选产生的立法会议员，可以排除激进势力进入立法会，使立法会恢复宪制职能。

四、评价香港民主发展的路径标准

民主发展的一大特点是具有“过程性”，有一个从不完善到逐步完善的过程。本文提出的“路径标准”是要用来评判民主发展是否保持在正确的轨道上。从中央主导香港民主发展的过程来看，评价香港民主发展的路径标准至少包括两方面内容：一是在法治轨道上发展民主，这是指民主发展的路线问题；二是循序渐进发展民主，这是指民主发展的节奏和进度问题。

（一）在法治轨道上发展民主

民主政治实质上是法治政治，依法办事是法治最基本的要求，民主发展应遵循法律规定，而不能任意突破法律。邓小平多次强调民主和法制的关联性，提出要在法制轨道上发展民主。一方面，他强调了法制对民主的保障作用。他提出“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化”［28］。另一方面，他强调了民主和法制相辅相成的关系。他提出：“中国的民主是社会主义民主，是同社会主义法制相辅相成的。”［15］249进入新时代之后，习近平总书记提出的“八个能否”民主评价标准，有两条提到了“依法”的问题，即“国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”［18］。习近平总书记还明确提出，香港政制发展必须依法有序进行［20］。

中央保障和规范香港民主发展的有关法律文件也明确了香港民主发展的法治路线。比如，在2004年作出的“4·6解释”（草案）说明中提出：“香港政治体制的发展，涉及中央和特别行政区的关系，必须在香港基本法的框架内进行。”在2004年作出的“4·26决定”中提出，香港特区行政长官和立法会的产生办法应符合香港基本法的有关原则和规定。在2005年作出的“4·27解释”（草案）说明中提出，按照立法原意明确行政长官的任期“完全是按照香港基本法的规定办事”。在2007年作出的“12·29决定”（草案）中说明提出：“在新法没有获得通过的情况下，继续适用原来的法律规定，这是法制的一般原则。”在2014年作出的“8·31决定”（草案）说明提出，香港特区行政长官普选源于香港基本法的规定，制定行政长官普选办法，必须严格遵循香港基本法有关规定。在2021年作出的“3·11决定”（草案）说明中提出，“在宪法和香港基本法轨道上完善有关选举制度和相关机制”。

香港特区的民主发展实际上是基本法规定的香港民主制度从文本落实为实践的过程，民主发展实践遵循法律文本的规定是恪守法治原则最起码的要求，在实践中一些人士提出的行政长官选举“公民提名”方案、组织的所谓非法“初选”活动，都缺乏宪制法律依据，都是脱离法治轨道另搞一套的做法。任何偏离宪法、基本法和全国人大及其常委会有关决定的主张和做法，都违反法治原则，损害法治权威［10］56。

（二）循序渐进发展民主

发展民主有激进、渐进两种策略，中国式民主发展选择的是渐进策略［29］。邓小平对民主发展的渐进性有清醒的认识。他提出：“政治体制改革要分步骤、有领导、有秩序地进行。”［15］252他对渐进式发展民主的认识也延伸到香港民主发展问题上。1987年4月，他在会见香港基本法起草委员会委员时提出：“最近香港总督卫奕信讲过，要循序渐进，我看这个看法比较实际。”［15］220进入新时代之后，习近平总书记也强调，香港的政制发展必须依法有序进行［20］。中央保障和规范香港民主发展的有关法律文件也始终强调香港民主发展应坚持循序渐进原则。比如，在2004年作出的“4·6解释”（草案）说明中提出，香港基本法第45条、第68条、附件一、附件二的规定都确立和体现了香港政制发展必须坚持循序渐进的原则。在2004年作出的“4·26决定”中提出，按照基本法的规定，“循序渐进地发展民主，是中央坚定不移的一贯立场”。在2007年作出的“12·29决定”中提出，可以按照基本法的有关规定，对行政长官和立法会产生办法“作出符合循序渐进原则的适当修改”。在2014年作出的“8·31决定”中提出，“2016年第六届立法会产生办法和表决程序继续使用现行规定，符合循序渐进地发展适合香港实际情况的民主制度的原则”。2021年作出的“3·11决定”也只是修改了基本法附件一、附件二，基本法第45条、第68条确立的循序渐进原则仍然有效。在实践中，香港反对派提出的一些激进发展民主的主张，要求一下子实现全面“民主化”，本质上是孤立地看待民主发展问题，不考虑社会现象的复杂性，不考虑激进发展民主给社会其他领域乃至社会稳定带来的影响，不符合责任政治的基本要求。

五、运用评价标准检视香港民主发展实践的启示

本文构建了一套层次清晰、系统化的香港民主发展评价标准，这套评价标准细分为内容标准、原则标准、路径标准三个子标准，每个子标准下还包含多个子项。运用这一套评价标准来检视“一国两制”下香港25年的民主发展实践，可以得出推动香港民主继续向前发展的如下启示。

（一）全面落实“爱国者治港”原则

中央提出“港人治港”时就明确了其界限和标准，即要由爱国者治港。只有全面落实“爱国者治港”原则，才能把香港特区管治权牢牢掌握在爱国者手中。香港是国际化大都市，人员、资金、信息等自由流动，这种国际性特点决定了香港民主发展易受到外部环境的影响，香港回归后“事实上经历了后殖民地国家和地区普遍经历的民主化浪潮”［30］。同时，由于香港扮演了东西方之间“超级联系人”的角色，“香港的政改问题蒙上了大国角力和地缘政治冲突的色彩”［31］。越是在这种国际化因素影响下，越凸显了强调和落实“爱国者治港”原则的重要性。在之前的香港民主发展实践中，反中乱港分子之所以能够进入特区的治理架构，利用公职身份从事反中乱港活动，一个重要原因就是“爱国者治港”原则未得到全面落实。这种乱象显然不符合香港民主发展的“原则标准”。2020年出台香港国安法、2021年系统性完善香港特区选举制度，为全面落实“爱国者治港”原则奠定了法律基础，指明了方向。完善香港特区选举制度后，香港特区顺利举办了选举委员会选举、立法会选举、行政长官选举三场重大选举活动，特区候选人资格审查委员会依法履职，确保了当选者全部符合“爱国者治港”的要求，确立了爱国爱港者治港、反中乱港者出局的政治规矩。香港民主发展正反两方面的经验表明，“爱国者治港”是香港民主发展必须遵循的根本原则［32］。

（二）塑造民主发展共识

从回归后的实践来看，香港的民主化进程艰难，香港的民主发展具有长期性、复杂性、艰巨性的特点［33］。在庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话中，习近平总书记指出，香港“社会在一些重大政治法律问题上还缺乏共识”［34］。这些重大政治法律问题就包括在香港发展何种民主、发展民主的路径和进度等问题。比如，在民主发展的内容上，有一种观点认为选举程序最重要，选举结果无所谓，普选要一步到位，不必循序渐进。这种观点显然不符合香港民主发展的“内容标准”和“路径标准”，不符合中国式民主的渐进发展策略。从国家的民主发展整体格局来看，某一个地区的民主发展不能“单兵突进”，保持香港民主发展的渐进性，是使香港与内地民主发展节奏保持相对一致的需要［35］。针对香港社会缺乏民主发展共识的问题，中央果断出手，主动塑造民主发展共识，2020年出台香港国安法和2021年对香港选举制度进行系统性修改和完善，弥补了香港民主发展存在的风险漏洞，为香港社会形成民主发展共识筑牢了底线基础。2021年12月，国务院新闻办发布了《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书，对香港的民主发展问题进行正本清源、拨乱反正，为香港社会凝聚民主发展共识提供了权威文本基础。鉴于香港民主发展的长期性、复杂性、艰巨性等特点，对于香港社会最终形成关于民主发展的共识，我们要坚定信心、保持耐心。

（三）平衡实质民主与形式民主

形式民主的功能是有限的。在香港的民主发展实践中，一些人士曾出现认识上的偏差。比如，仅仅强调形式上的均衡参与，但形式上的参与并不能保障某些群体的利益最终会被代表、被照顾，这不符合香港民主发展的“内容标准”。比如，把立法会直选议席的增加作为选举制度民主成分增加的重要衡量指标，但是一些直选议席实际上被反中乱港势力利用，2020年的非法“初选”活动显示他们企图通过操纵选举夺取香港特区管治权。这些教训使我们对民主发展的认识更深刻，方向更明确。我们开始从强调形式上的“均衡参与”转变为强调实质上的“整体利益”，在2021年作出的“3·11决定”（草案）说明中提出要“发展符合香港实际情况、体现社会整体利益的民主选举制度”。

作出“3·11决定”及修订基本法附件一、附件二，对选举委员会的重新构建和增加赋权，“更能体现香港社会的整体利益和根本利益”；对立法会选举制度的改革，如恢复由选举委员会产生部分议席、减少地区直选议席、取消区议会在立法会中的席位等，可以“更好地平衡香港社会的整体利益、界别利益和地区利益”［36］。突出香港社会的整体利益，实质上是强调在香港要发展实质民主，实质民主要求通过民主发展提高特区治理效能，确保香港长期繁荣稳定。2021年对香港选举制度进行系统性修改和完善，一个重要目的是要选出有治理能力的人，即选出“有能力的爱国者”［37］。虽然我们强调在香港发展民主的重点是实质民主，但也不能因此忽视程序民主，毕竟香港基本法规定了香港民主发展最终要达至“双普选”的目标，“双普选”是基本法对发展程序民主提出的要求。

（四）兼顾民主与治理效能

在之前的香港民主发展实践中，存在强调优先发展程序民主、忽略民主治理效能的现象，这显然不符合香港民主发展的“内容标准”，而2021年对香港选举制度的系统性修改和完善使香港民主发展重回正轨。“3·11决定”（草案）说明中提出，完善香港选举制度的一个重要原则就是“提高香港特别行政区治理效能”。强调治理效能并不是此刻才提出的，在香港基本法的原初设计中就包含了这一要求，比如基本法确定香港实行行政主导制，本身就是为了提高行政效率和管治效能。国家实行特别行政区制度的根本目的在于维护国家统一和领土完整、保持香港繁荣稳定，在香港实行的各方面具体制度都应服从于这个根本目的。中央对香港民主制度的设计，主要是为了“配合‘一国两制’发展”，不能抽象地或孤立地来处理香港政制的民主发展问题［31］。我们强调香港民主发展的重心是实质民主，而实质民主强调以实际治理效能作为民主质量高低的评判标准。因此，“高效政治和民主政治的均衡发展”既是经验总结，也是未来发展的基本价值取向［35］。

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D676.58；D618

A

2096-3378（2022）06-0116-13

10.13946/j.cnki.jcqis.2022.06.011

刘林波，国务院港澳事务办公室港澳研究所助理研究员。

刘林波．论“一国两制”下香港民主发展的评价标准［J］．统一战线学研究，2022（6）：116-128．

责任编辑：刘洢菡