气候变化安全威胁——一个国际化视角的分析

李建福

（山西大学 政治与公共管理学院，山西 太原 030006）

一、导论

气候变化对安全政策的影响日益受到国际政治学界的关注。海平面上升导致水土流失、降水量变化、极地冰盖消融等自然生态系统问题，继而导致粮食生产供应紧张和水资源短缺等安全问题。这些安全问题被认为是新的冲突因素，正在成倍增长。2008 年，德国联邦政府科学顾问委员会就强调过气候变化的这些潜在安全风险。但是，长期以来气候变化对安全政策的影响并未被界定为军事行动中起直接作用的风险因素。尽管国际政治中不同的行为体对气候变化存在认知差异，但是许多国家已经将其纳入本国的战略规划。

近年来，气候变化对自然环境、供应链安全、人员流动造成了严重的影响。相关研究案例和研究数据比比皆是，而且这些案例和数据都呈现指数级增长。政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，缩写为IPCC）在2014 年第五次评估报告和关于1.5℃温控目标的特别报告中汇编了研究案例、研究数据等相关的研究现状。本文将主要阐述三大问题：一是气候变化导致哪些安全风险，二是气候变化与安全政策具有哪些相关性，三是气候变化对联合国安理会造成了何种影响。并从2020 年德国作为联合国安理会非常任理事国的视角进行相关分析。

二、气候变化的安全风险

气候问题研究和气候变化影响评估表明：全球平均气温将继续升高，极端天气事件的发生频度和发生强度也将继续增大［1］。气候系统具有不可逆转性，因而温室气体减排只能减缓气候系统的变化，而不可能逆转气候系统业已产生的影响［2］。在地球系统中，不同因素通过相互作用达到一种平衡状态，如果这种平衡状态被打破，一系列负面效应乃至不可逆转的后果将接踵而至。以北极为例：北极平均气温升高，海冰和冰盖随之加速消融。北极海冰和冰盖消融，导致海冰、冰盖面积缩小，大量淡水汇入北冰洋，继而减慢墨西哥湾流的循环速度。事实上，对太阳光反射率较高的冰层面积缩减，太阳热量就会被海洋吸收，继而加快北冰洋海冰消融。于是，这就形成了一个恶性循环：温度越高、冰面越少，海水吸收热量就越多，海冰消融就越快［3］92。因此，北极乃至全球的平均气温将会继续升高。西伯利亚北部的永久冻土苔原继续解冻，北极气候变暖将可能产生外溢效应，即先前封存在永久冻土苔原中的大量温室气体——甲烷将被释放出来，加剧北极气候变暖和冰川消融［3］93，而且科学数据表明甲烷是比二氧化碳更严重的温室气体。目前，全球平均气温升高、极端天气事件频发以及由此导致的供应安全和国际移民并非脆弱国家和脆弱地区面临的唯一压力。随着全球升温临界点的逼近，新的领域和新的维度发生了新的变化。例如：北极航道开通和北极资源开发可能动用军事力量，而且相关争论日益激烈。

学者们经常采用层次分析法研究气候变化对单一国家、地区乃至全球造成的影响，得出的结论是：温室气体排放量增加导致直接的、可量化的后果包括全球平均气温升高，以及由此导致的海平面上升、全球水文系统变化等。例如：喜马拉雅山、阿尔卑斯山和安第斯山山脉的冰川出现消融，大洋海岸龙卷风和飓风的强度增大，这使得全球小岛屿发展中国家和海洋沿岸国家面临更大的安全威胁。气候变化最极端的后果就是一些低洼海岛国家可能由于海平面上升致使部分国土被淹没，甚至整个国家将被海水吞没。2019 年12 月4日，环境智库德国观察发布的《全球气候风险指数2020》评估了极端天气事件造成的人员死亡、经济损失和其他损失，指出过去10 年全球受气候变化影响最严重的10 个国家中有7 个是发展中国家，而且波多黎各、缅甸和海地位居受影响最严重的前三甲［4］。评估报告的出版表明世界各国对源于气候变化的各类安全事件越来越敏感。

气候变化造成的间接影响就是恶化了供应系统安全局势，其中包括农业生产效率下降和水资源供应系统受损等安全问题。气候移民也是供应系统安全问题之一，但是气候移民存在移动时间和移动空间上的差异。如果气候移民的生计来源永久消失，那么临时气候移民可能会变成国家范围内乃至跨越国界的永久移民，即在新的地域成为永久居民［5］。

在个别案例中，气候变化及其产生的负效应已经成为冲突指数级上升的重要因素。气候变化本身不会引发战争，但是它可以成为战争的加速剂和放大器，加大社会不稳定因素［6］。气候变化与冲突之间的这种因果关系历时较长而且经常表现为一种间接联系。地中海东部地区温度升高导致该地区天气系统发生自然变异，降水量发生变化并带来了许多的负效应。2007 至2010 年间，叙利亚新月沃地因此遭遇史无前例的长期旱灾［7］。结果，叙利亚农业歉收、畜牧业严重亏损，气候移民随之发生。许多人移民伊拉克，并涌入城市中心地区。仅仅8 年时间，伊拉克大都市市区的人口增长50%。社会紧张局势以及地区性可资利用的资源匮乏导致局势失控，政治动荡随之而生。气候变化加剧恶化了业已紧张的社会局势和动荡的政治局势。气候变化与冲突之间的因果关系还有待充分论证，因此必须通过深入研究和认真分析必要的案例才能得以证明。

三、《气候变化框架公约》下的安全风险应对

国际气候政策受《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，缩写为UNFCCC）及其他国际气候协定的约束。这些协定包括《哥本哈根协定》《京都议定书》和从2020 年开始实施的《巴黎协定》等是逐步发展完善的协定。《巴黎协定》创建了比较完善的国际气候机制，制定了气候保护的相关规则，确定了气候变化适应战略，提出了避免不可逆转损失和损害的相应战略，并为能力建设和技术转让提供资金支持确立了相应的规则。联合国政府间气候变化专门委员会在1994年成立之初就提出气候变化无法控制也无法预防，但雄心勃勃的气候保护政策应该能够阻止气候系统的进一步恶化，而且委员会制定了温室气体减排目标，并计划逐步发展完善一套完整的减排规则体系。联合国政府间气候变化专门委员会仅仅在制定气候政策方面付出努力还不够，更何况具体的温控目标与实际政策执行之间的落差越来越大。

多年前，小岛屿发展中国家和其他受气候变化影响较大的发展中国家已经发现，气候变化的实际影响已经超出了联合国政府间气候变化专门委员会报告公布的情况，而且它们既不具备强大的财政经济实力也存在制度缺位和制度缺陷，因而很难有效应对气候变化造成的影响。自2007年开始，小岛屿发展中国家呼吁借助业已建立的论坛定期交流探讨气候变化的安全风险，并为解决气候变化安全风险问题作出贡献。他们提出，联合国安理会应接替发达国家为应对气候变化作出贡献［8］，因为发达国家被认为是气候变化的主要责任方，而他们出于国家利益会推卸责任。

联合国多个部门为气候变化预防战略和适应战略作出了贡献，但是它们应当投入更多的精力为完善联合国内部的协调机制与控制机制作出贡献。基于可持续发展目标和《巴黎协定》的相关规定，联合国提出了一些新举措。联合国开发计划署（United Nations Development Programme，缩写为UNDP）、联合国环境规划署（United Nations Environment Programme，缩写为UNEP）、世界粮食计划署（United Nations World Food Programme，缩写为UNWFP）和其他机构一道规划创建“可持续发展目标：气候设施”（the SDG-Climate Facility）地区性合作平台，通过银行、保险公司和投资商等数百家金融机构合作夯实多领域工作基础，并借助平台上地方性政治经济行为体的协助支持发展中国家提升接受新制度、践行新政策的能力，以便它们能够有效利用“去风险的气候投资”，积极应对频繁的气候灾难，实现全面可持续发展。事实上，联合国中最有实力、最重要的成员国应当推动这一规划的有效执行。虽然预防规划项目几乎无法缓解像索马里、也门等地的安全紧张局势，也无法解决传统的安全威胁，但对于有效避免气候变化带来的其他安全威胁却大有裨益。

四、气候变化：国际安全威胁？

小岛屿发展中国家将气候变化确定为人类安全和国际安全的重要威胁由来已久。早在20 世纪90 年代，它们就提出气候变化存在多种威胁，因而呼吁联合国安理会应积极参与制定国际气候政策。海平面缓慢上升和极端天气事件频发等自然系统变化使他们感到面临的现实威胁在增加，应尽快采取行动的压力在增大。瑙鲁常驻联合国代表、特命全权大使玛琳·摩西代表所有小岛屿发展中国家提出：对他们而言，气候变化无异于一支“入侵的外国军队”［9］。这完全是一种人身安全受到威胁的写照。

然而，小岛屿发展中国家的这种观点与联合国安理会成立的初衷并不吻合。联合国安理会有权处理严重的安全危机，并可决定是否采取措施甚至动用武力介入冲突。《联合国宪章》第二十四条规定：联合国安理会主要为国际和平及安全负责，而预防性举措并不在其任务之列。人类安全的概念不断向纵深方向延伸。因而，联合国安理会的任务也会不断发生变化。在人类安全问题上，国家不再是安全问题的唯一焦点［10］，而人成了安全问题的焦点。

气候变化对安全局势构成威胁有时耗时较长，因而联合国安理会多次在气候变化影响的相关辩论中提出，预防性举措能够发挥非常重要的作用。气候变化与安全威胁之间缺乏直接的因果联系，因而很难确定气候变化的直接后果，也很难确定气候变化导致严重的安全威胁。迄今为止，联合国安理会并未将气候变化明确界定为“国际和平及安全的威胁”，但是“对国际和平及安全构成威胁”是使用《联合国宪章》第七章规定的、包括非军事措施在内的强制执行机制的前提。

然而，联合国安理会有关突发性冲突的决议提及气候变化的作用与影响，并认为有必要评估气候变化导致的相关风险。《乍得湖决议2017》和《关于达尔富尔危机的新决议（UNSC 2018）》都属于联合国安理会的此类决议。

五、安理会频繁的气候变化辩论

过去3 年，联合国安理会非常任理事国每年都会就气候变化的安全风险举行一次辩论。事实上，英国早在2007 年就以联合国安理会常任理事国身份开启了气候变化安全风险问题讨论的序幕。紧随其后，德国于2011 年以非常任理事国身份将气候变化相关的安全风险问题列入辩论会的议事日程，并在这次辩论会结束时推动安理会将气候变化安全风险写入此次安理会主席声明。这次声明指出：从长远看，气候变化会加剧对国际和平与安全的威胁。此后，联合国安理会在2017、2018 和2019 年还举行了进一步讨论。荷兰、瑞典和多米尼加共和国在所有联合国成员都参加的大讨论中开展了“气候变化对国际和平与安全威胁”主题辩论。2020 年德国联邦政府希望再次公开辩论，讨论如何有效应对潜在冲突地区的气候变化，以及如何有效改善联合国安理会中的信息供给，以便尽可能地作出具有深远意义的决定。

然而，深入研究气候变化的安全风险问题就会发现，这并不符合所有安理会成员国的国家利益。俄罗斯就是很好的例证。多年来，俄罗斯国家代表一直强调，气候政策不属于联合国安全理事会讨论的问题，应当纳入《联合国气候变化框架公约》的相关谈判。中国政府一直坚持公正的立场：全面解决气候保护问题必须采取合作解决策略，即政府间气候变化专门委员会及其制定的《联合国气候变化框架公约》应对此负责。自美国总统唐纳德·特朗普上任以来，美国政府对参与扩大气候保护政策议题的辩论逐渐失去了兴趣。2019 年，美国驻联合国代表团公开表示，愿意就具体问题进行合作，即愿意在应对自然灾害问题上进行合作。然而，特朗普政府已经完全改变了奥巴马领导下的美国气候政策，而且也已经有计划地退出了相应的国际气候政策合作机制。因此，很难预期美国政府对国际气候保护政策作出任何明确的承诺，但是合理的假设依然存在生存空间。美国阿拉斯加和北极等地区的军事行动已经使美国军方明显地感触到气候变化带来的许多安全威胁，因而美国军方在气候变化安全风险问题的辩论中表现得异常积极。令人匪夷所思的是，美国国务院却在北极理事会中严词拒绝将气候变化的影响及其负效应写入北极理事会部长级会议的联合声明中［11］。

2019 年1 月，多米尼加共和国在其主持的最后一次辩论中将联合国安理会划分为三个团体。英国、法国、瑞典、荷兰、波兰、科特迪瓦、埃塞俄比亚和赤道几内亚支持安理会为应对气候变化所作的努力，属于“左派”；中国、美国、科威特、秘鲁和苏丹对辩论表现出强烈的兴趣，属于中间派；而俄罗斯和玻利维亚则批判安理会为应对气候变化所作的努力，属于“右派”［12］。

联合国五大常任理事国（中国、美国、英国、俄罗斯、法国）拥有一票否决权。因而，五大常任理事国中只要有一票否决，决议就无法形成。2019年年底，波兰、秘鲁、科特迪瓦、赤道几内亚和科威特结束了联合国安理会临时席位，离开了联合国安理会。2020 年，爱沙尼亚、圣文森特和格林纳丁斯、突尼斯、尼日尔和越南将在联合国安理会中拥有两年的临时席位。

六、应对气候变化的政治挑战

为有效应对气候变化的影响，政治决策必须能够准确预测未来气候变化对国家政府和军事联盟构成的挑战，确定气候变化导致安全威胁的时间节点和成立条件。气候变化对安全的威胁具有不确定性，同时社会经济因素、种族冲突因素和政府不稳定因素等传统的冲突起因会因气候变化影响而加剧。因而，气候变化不可避免地会导致暴力冲突。

除了气候变化对安全的威胁具有不确定性之外，制度能力是应对气候变化安全威胁的另一挑战。国内社会和国际社会采取预防措施，如预防性军事干预，需要有强大而有效的制度基础，并高度依赖国际合作。目前，国际社会中很多国家已经明显地意识到气候变化的负效应，但是它们几乎未建立起或者根本未建立起强大而有效的国际制度。例如：乍得湖地区的国家就是如此。联合国安理会的辩论表明，很多国家对日益明显的气候变化表示担忧，它们尤其担心气候变化加剧可能破坏国家主权。于是，国家对国防利益、军事利益等国家利益的定义就成了一个新命题，因为国家利益的定义会决定干预的合法性。为支持受气候变化影响特别严重地区的人口，充分的国际合作和地区合作必不可少，因为这些合作能够有效实现资源的国际流动，但这些国际合作和地区合作困难较大，因而资源国际流动的可能性并不大。对于国际社会各类行为体而言，气候变化安全威胁出现后的“事后人道主义援助”比“事前干预”更具合法化，事后对发展中国家的援助也更容易被接受。这种援助行为既适用于发达国家对发展中国家的援助，也适用于北约、欧盟等国际组织对发展中国家的援助。目前，摆在国际社会各类行为体面前的一大问题就是：如何对气候变化安全威胁进行永久性分类，因为这将涉及对发展中国家的后续援助。

为有效应对气候变化而启用军事设施对国内社会和国际社会都会产生影响，毕竟军事设施归属国家战略规划范畴。2007 年，美国国家海军研究中心首次表达了对气候变化风险的研究兴趣，2009年奥巴马入主白宫后展开了进一步调查，五角大楼也开始定期对气候变化的风险进行评估，并对军事设施的运行目的进行评估［13］。美国军方认为它们的军事基地和军事行动面临越来越多的极端天气事件，这可能对安全政策产生重大影响。2015 年7 月28 日，美国国防部向国会提交了题为《气候相关风险和气候变化对国家安全的影响》的报告。报告指出，美国将把气候变化的影响纳入整体军事规划，并对美国军事的脆弱性进行评估［14］。特朗普政府国防问题高级专家也支持这种务实的行为。特朗普总统于2018 年8月签署了《2019 财年国防授权法案》并提出，冰融北极地区的战略应进行调整，军事设施应进行改进，新的破冰船应当添置，毕竟北极是全球气候变化最严重的地区。

欧洲在预防和应对气候变化安全风险的准备工作上与美国表现不同。2008 年，欧盟外交政策与安全事务高级代表哈维尔·索拉纳·马达里亚加和欧盟委员会负责对外关系和欧洲睦邻政策的委员贝妮塔·费雷罗-瓦尔德纳联合撰写的报告指出：气候变化几乎不能够体现军事利益，但是气候变化在欧洲之外的安全风险与日俱增，而且已对欧盟的对外关系和发展政策造成了影响［15］。因此，欧盟将优先考虑与欧盟外的第三国家和地区进行合作以应对气候变化带来的影响，当然气候变化对安全政策影响方面的合作将必不可少。

事实上，10 多年来欧盟的政策并未发生本质性改变。欧盟外长理事会执行全面的方针政策，并将气候变化与安全问题纳入欧洲对外行动服务局（European External Action Service，缩写为EEAS）的责任范畴。2018 年6 月，欧盟外交与安全政策高级代表（俗称“欧盟外长”）费德里卡·莫格里尼概述了欧盟的3 项政治优先事项，即最大程度的气候保护、冲突避免和气候外交，提出了欧盟将与其他伙伴国家一道加大卫星系统等科技投入，以应对气候变化的安全风险并减少气候变化产生的负效应。气候变化导致越来越多的国际移民是欧盟面临的最大问题之一。欧盟委员会在乌尔苏拉·冯·德莱恩的领导下设计了更雄心勃勃的气候政策，并将其整合到不同的政策领域。欧盟委员会与欧洲对外行动服务局相类似，也需要配备必要的人员、分配必要的资源，以便制定全面的气候外交政策。目前，德国作为欧盟成员国对将气候变化安全风险划归国家安全范畴仍然持有怀疑态度。虽然2016 年德国《安全政策与联邦国防军未来白皮书》承认气候变化是不容辩驳的事实［16］，但并未深入分析、全面阐述气候变化对未来德国国防政策的影响和作用。白皮书未提出任何应对气候变化的战略性建议，但是对即将发生的危机进行了预警，并将气候变化可能提高安全风险系数的议题提上了七国集团、欧盟和联合国等国际论坛和国际组织的议事日程。

七、2020 年联合国安理会中的德国

德国在联合国安理会中曾任非常任理事国。这种非常任理事国地位赋予德国联邦政府推动联合国整体进程更多的机会，并为德国创造了良好的国际声誉。为此，德国自2011 年开始就在联合国安理会的框架内积极巩固、努力强化、不断推动气候变化的相关辩论和倡议。但是，德国针对特定国家提出应对气候变化安全风险的建议时，必须与五大常任理事国的国家利益相协调，尤其是针对业已发生冲突的国家和地区，如非洲地区。

2018 年8 月1 日，德国与太平洋岛国瑙鲁公开建立了一个重要的对话论坛——“气候与安全之友小组”。“气候与安全之友小组”由27 个联合国成员组成，而且大多数是濒临灭绝的小岛屿发展中国家和其他发展中国家。作为重要的外交手段，“气候与安全之友小组”能够将气候变化相关的主旨问题带进联合国安理会进行讨论，旨在强化核心成员国参与相关辩论、深化气候变化安全风险认知、扩展对气候变化安全挑战的理解、合作解决气候变化对安全政策的影响。

德国联邦政府也期待能够担当联合国和七国集团等国际论坛的中介。然而，德国不可能在2020年七国集团峰会上探讨气候变化的相关政策，毕竟美国作为主持国对气候变化政策不感兴趣。另一方面，德国积极支持联合国开发计划署、联合国环境规划署、联合国秘书处等重要机构在应对气候变化方面的政策辩论，并与欧盟委员会保持密切的合作关系。这些都是德国参与气候变化讨论的重要基石。德国与欧盟气候政策的一致性至关重要，因此德国还不断强化欧盟气候外交政策谈判。

对于小岛屿发展中国家和具有脆弱性的贫穷国家而言，它们的国家利益与联合国的相关程序也紧密地交织在一起。国际社会根据《联合国气候变化框架公约》持续不断地进行气候谈判。巴黎会议谈判表明，越来越少的国家愿意承担减排责任，而发展中国家和国际公民社会的相关行为体却提出了越来越多的要求，也引起了联合国安理会对气候变化安全风险越来越大的重视。2020 年，规划中的格拉斯哥第二十六届缔约方会议（COP26）计划讨论到2050 年的长期气候政策规划、气候保护相关的资金支持、国家自主贡献（Nationally Determined Contributions，缩写为NDCs）等气候保护政策。这次缔约方会议还计划将如何修复气候变化造成的破坏、弥补气候变化带来的损失再次提上议事日程。小岛屿发展中国家和其他脆弱性国家积极呼吁，继续深入研究气候变化的成因，积极互助解决未来的供应危机，全面调整经济发展战略并作好气候移民安全规划，有效实施可持续发展战略并提高脆弱性国家的危机应变能力。

德国应当为联合国安理会应对未来气候变化安全风险的准备工作作出自己的贡献。德国可以努力为加强相关部门之间的联系作出贡献，这样就能够减少脆弱性国家对联合国安理会的要求。因而，在联合国层面制定并执行发展救助的创新性战略势在必行。按照当前的发展需求，联合国内部的相关部门应当深入研究气候变化对海洋、森林、沙漠等生态系统的影响以及对特定地域发展动力的影响，也应当为受气候变化直接或间接影响的人群传授相关的知识。对于政治决策者而言，早期预警能够有效阻止危机蔓延，而且在预期会发生大规模冲突的特定地区，风险结构的“元研究”有助于改善各方关系。德国应该利用任何机会努力推广相关的专业知识，并积极参与气候变化影响的相关讨论。

目前，联合国面临财政经费不足、长期改革努力收效甚微的压力。同时，还面临对新工作领域兴致不足、对制度解决方案兴趣不浓等问题。德国作为推动气候变化政治进程为数不多的国家，应积极推动联合国在安理会决议或其他官方声明中突出强调气候变化，但是这可能遭遇较大的阻力。德国政府还应围绕气候政策发展中的预防性举措作出努力。这会使安理会核心成员国感到巨大的压力，继而使它们日益关注气候变化带来的许多安全挑战。德国在安理会任期结束时能否达到它入职初提出的预期，将取决于安理会进行气候变化与安全辩论时的整体政治局势。当然，先期投入的外交努力也将发挥重要作用。最后，在多边主义发展的薄弱环节，德国应该建立并维护其“可靠伙伴”的良好形象。