疫情防控下中缅边境地区非法出入境事件的防控治理研究

许茉莉（贵州警察学院，贵州 贵阳 550005）

一、中缅边境地区非法出入境事件的构成要素

（一）非法出入境涉事人员分类

1.边境地区躲避疫情缅籍人员

由于历史原因，中缅两国友好往来交往密切，边境地区世居少数民族同根同源，出现了“一寨两国”的奇特风光。虽说边境线将两国分开，但中缅两国边境线较长，边境线地理位置复杂，没有天然的屏障。边民出入境探亲、访友、通市等现象较为常见。新冠肺炎疫情爆发以来，缅甸的疫情形势相较于我国较为严峻。又因缅甸政局的动乱，很多边境地区的缅甸人为了躲避疫情，而大量涌入中国。当中，涉及到很多非法入境的缅籍人员，他们为了入境使出浑身解数，防不胜防。翻铁丝网入境、游泳偷渡入境甚至还有通过挖地洞的方式非法入境。即便在值班点和巡逻队的严防下，还是有极个别危险分子带着武器袭击我国的守边人员。

2.中缅两国非法通婚人员

特殊的地理位置，让中缅两国的边民往来较为容易。由于缅甸经济落后，很多边境地区的缅甸籍女性为了改善生活，会选择冒着违法偷越国边境的风险非法进入我国边境地区，一部分缅籍女性选择在边境地区与当地百姓非法同居、生育子女。其他一部分边民通过一些非法组织将他们辗转运送到我国各省，与我国人员建立非法婚姻。2020 年4 月，云南破获一起特大组织他人偷越国边境案，抓获了违法犯罪分子194 名，切断从缅甸入境云南的偷渡线路3条并捣毁容留转运“三非”缅甸人窝点4 个。①云南瑞丽，在边境扛下所有。https：//mp.weixin.qq.com/s/VrmU8rJzyCj/vsUobwjrG_w,发两点时间：2021-11-29，最后访问时间：2022-07-11。这个团伙是一个分工明确、有严密组织偷渡制度的专门运送缅籍女性入我国境内非法谋取利益的犯罪集团，犯罪分子还逼迫缅籍女性写下与我国人员非法结婚的自愿书。

3.跨境非法务工人员

2022 年5 月，云南省公安厅对外公布破获一起长期盘踞在境外，运送他人偷越国边境，涉及我国12 个省市区的组织运送中国籍公民非法出入境犯罪团伙。②485 人落网！云南破获特大偷越国（边）境案。https：//mp.weixin.qq.com/s/3y_v5qD6kTaMSBYU9vhCvg，发布时间：2022-05-07，最后访问时间：2022-06-1。一种是通过各类网络社交平台，发布虚假的境外高薪务工岗位，另一种是境外不法分子通过在网络平台上发布国外的自然美景、都说中国话、唱中文歌、网恋、“女团”热舞等营造虚假的亲密友好关系和工作环境等短视频来拉拢讨好、博得共情力，高薪、包路费、包吃住等噱头让我国国民放低了戒心，被大批受教育程度不高的中国籍公民吸引招募前往中缅边境地区，犯罪团伙又将招募的人员非法运送到缅甸。

4.境外从事电信诈骗人员

缅甸北部被称作“网络诈骗天堂”，违法犯罪嫌疑人通常将招募到的中国籍公民非法运送到缅甸境外从事电信网络诈骗犯罪活动，被非法运送、偷渡到境外的中国籍公民不但没有获取高薪酬劳，如果有不从事电信网络诈骗犯罪活动的念头，还会被犯罪团伙进行非法拘禁、虐打。

5.从事跨境毒品、赌博犯罪人员

缅甸小勐拉是一个号称“小拉斯维加斯”的赌博地，很多国内年轻人想要赚快钱，铤而走险，非法偷渡去境外赌博都会选择此地。来自中国驻缅甸大使馆官方微信公众号数据显示，自2020 年到2021 年10 月底，全国公安机关一共侦办了各类跨境赌博案件3 万余起，抓获犯罪嫌疑人16 万余名，打掉的涉赌平台有5100 余个、非法技术团队2000 余个、赌博推广平台2800 余个、打掉非法支付平台和地下钱庄3900 余个。③打击跨境赌博取得重大突破。https：//mp.weixin.qq.com/s/b-EV7pN2dspSK873ZyED8w，发布时间：2021-11-29，最后访问时间：2022-06-11。打击跨境赌博的工作取得了重大突破，处罚了一大批参赌人员，成功打掉境外多个特大赌博集团在我国国内的招赌吸赌网络和非法资金通道。

6.滞留境外中国籍网上在逃犯罪嫌疑人

早年间，因种种原因潜逃至缅甸逃避法律制裁的中国籍涉案犯罪嫌疑人，在疫情防控和中缅警务合作不断深化的形势下，我国公安机关通过摸排发现了许多滞留在缅的中国籍网上逃犯。

（二）疫情期间边境地区治安防控力量

1.各级卫生健康防疫部门

新冠肺炎疫情发生以来，中缅两国守望相助，共克时艰。来自全国各地的医疗支援队伍和当地的医护人员共同携手抗击疫情，坚守在边境抗疫一线。自2020 年起，中方一直在中缅边境地区强化边境管控，用云南省瑞丽市的数据举例，截止2021 年4 月官方数据通报，瑞丽市在169 公里的边境线上，全市共设置了655个执勤点，7400 余人全天候轮流值守。①云南瑞丽，在边境抗下所有。https：//mp.weixin.qq.com/s/VrMU8rJzyCjNsU0bwjrG_w，发布时间：2021-11-29，最后访问时间：2022-07-11。中方不断克服困难，对援缅疾控中心和医护人员进行抗疫救援培训，向缅甸捐赠各项医疗救援物资及抗疫设施设备。2022 年5 月，还计划开展中缅边境疟疾消除项目。中缅两国边境地区疫情联防联控工作得到强化，建立了疫情信息联络机制，严防疫情跨境传播。

2.各级公安机关出入境管理部门

中缅边境地区的治安防控力量包括中国出入境边防检查站、出入境管理部门、边境派出所、武警等人员组成的边境地区治安防控力量。为了应对偷渡者，防止偷渡，我国在边境上修了几百公里的铁丝网，在国边境线上全是守边人用灯光和身躯筑起的防疫、防偷渡长城。

3.其他社会组织、团体

由参与边境一线巡逻值守的民兵、护边员、志愿者、网格员等组成的群防人员，也是参与打击非法出入境违法犯罪行动的重要组成力量。居住在中缅边境地区边境线上的村干部、代表、志愿者们24 小时轮流进行巡逻，协助民警们打击违法偷越边境的人员。

（三）法律依据

边境管理由公安边防部门依据国家法律法规对非法出入境人员进行处置，其中涉及到涉外警务知识中的涉外因素，在办理涉外案件时，我们要遵循维护国家主权、依法处理、平等协商、睦邻友好、请示报告等原则，所以处理非法入境的涉外案件也具有明显的复杂性和法律依据的双重性等特点。由于缅甸国情与我国存在较大不同，我国单方面管理力度较大，公安边防部门常用的法律依据分为国内法和国际法两大类。

1.国内法

国内法包括了根本法、基本法和其他行政法律法规、政策。一是《中华人民共和国宪法》。宪法第32 条第1 款规定：中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益，在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律。二是《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国禁毒法》《中华人民共和国引渡法》等法律。三是其他行政法律法规、政策。如《中华人民共和国出境入境管理法》第9 条规定：中国公民出境入境，应当依法申请办理护照或者其他旅行证件。中国公民前往其他国家或者地区，还需要取得前往国签证或者其他入境许可证明。第15 条规定：外国人入境，应当向驻外签证机关申请办理签证，但是本法另有规定的除外。第20 条规定：出于人道原因需要紧急入境，应邀入境从事紧急商务、工程抢修或者具有其他紧急入境需要并持有有关主管部门同意在口岸申办签证的证明材料的外国人，可以在国务院批准办理签证业务的口岸，向公安部委托的口岸签证机关（以下简称口岸签证机关）申请办理口岸签证。四是《云南省边境管理条例》中规定协助、运送他人非法出入境或者为非法出入境人员提供便利的，处2000元以上5000 元以下罚款，情节严重的，处5000元以上1 万元以下罚款；2007 年，公安部印发《公安派出所外国人住宿登记管理办法（试行）》《中华人民共和国国籍法》、1975 年《关于中缅边境地区边防工作若干政策问题的规定》等。

2.国际法规范

国际法规范包括国际公约和双边条约，非法出入境事件执法活动中适用国际法规范，也就是我国参加签订或承认的与涉外警务有关的国际条约、公约的国际性协议。双边条约是指我国政府和缅甸政府间签订过的、确定相互间权利义务的书面协议协定。如《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于中缅边境管理与合作的协定》《中华人民共和国缅甸联邦边界条约》，还有我国与世界其他国家共同缔结的《联合国打击跨国犯罪公约》。

二、疫情期间非法出入境人员引发的社会问题

（一）公共卫生安全事件

缅甸公共卫生安全水平整体偏低，导致我国边境地区面临较高的境外疫情输入风险。近期缅甸国内又出现疟疾疫情，这给我国边境防疫工作带来更大压力和挑战，威胁边境民众的生命安全。疫情爆发后，缅甸疫情感染者没有医疗救助的条件，所以用尽办法非法入境到我国境内的亲戚朋友家，寻求救助。而在疫情前非法逃出境外的很多国人又想回国避难，逃避法律制裁的部分人员选择回国投案自首，而部分人员选择偷渡回国，非法入境违法犯罪行为对疫情防控构成危害。如此复杂、高强度的防疫工作，让我国边境地区的抗疫工作人员身心俱疲，使得我国边境地区当地的百姓一次次居家隔离，进行全员核酸检测。

（二）社会治安问题

缅籍人员非法入境到我国境内，不仅侵犯了我国的主权，触犯了我国法律，还扰乱了我国边境管理的秩序。因边境地区缅籍人员法律意识淡薄，他们进入到我国境内后，经常发生赌博、吸毒、偷盗、抢劫、卖淫、嫖娼或是斗殴、寻衅滋事等违反治安管理的事件。非法入境缅籍人员与我国人员同居、生子引发的社会伦理问题给户籍管理、社会保障、医疗、教育等方面都带来一定的影响。

（三）刑事犯罪问题

疫情严重的情况下，犯罪集团却并未停止违法犯罪活动。这些犯罪分子具有很强的反侦查意识，有组织、有预谋地在缅北地区从事各类违法犯罪活动。招募、诱骗国内受教育程度低、妄想出国“一夜致富”“免费出国游”的法律意识薄弱的年轻人非法出境到缅甸，对他们进行敲诈勒索，让其国内家人汇款，索要巨额赎金，不给钱就对他们施以暴行，或是让他们在境外赌场工作、贩毒、洗钱、走私等。中缅边境地区拐卖妇女犯罪、毒品犯罪、电信网络诈骗犯罪等是跨境犯罪活动最为突出的犯罪类型。

三、非法出入境事件产生的原因

（一）政治方面的因素

缅甸是一个多民族的国家，行政区划为7个省，7 个少数民族邦和一个联邦直辖区内比都（首都）。[1]主体民族为缅族，共135 个少数民族。缅甸国内民族地区武装组织之间火力摩擦事件接连不断发生，长年处于混战局面。疫情期间缅甸如期于2020 年11 月8 日举行完大选，2021 年2 月缅甸发生政变，引发国家动荡，缅甸人民是最大的受害者。在疫情传播、政权不稳、民地武之间内战不歇的各种不稳定的因素影响下，边境地区的大量缅籍人员纷纷非法涌入中国境内躲避战乱。

（二）经济方面的因素

政治的不稳定，必定影响社会经济的发展，中缅边境地区贸易雪上加霜。缅甸各民族地区武装组织趁政治动乱，为不断充实壮大自己的武装力量，将经济发展的重心放在迅速获得高收益的各类违法犯罪产业链中去。中缅边境地区一大部分地区与缅甸第一大少数民族邦掸邦接壤，也是在国内称作缅北的所属民族邦。缅北地区成为走私贩卖军火、毒品种植加工生产、开设赌场、从事电信诈骗、拐卖妇女等各类犯罪分子们的聚集地。

（三）文化方面的因素

非法出入境中缅边境地区的人员都有明显的特点是受教育程度普遍较低，法律意识淡薄。中缅边境地区民俗习惯、语言相近，自古往来互通贸易频繁，缅籍人员在进入中国时，并没有非法入境的意识。还有就是被“高薪、旅游、赚大钱”诱骗到缅甸的中国籍人员，对于“出国游”又能赚大钱，警惕防范意识不高。对这类人员，犯罪分子抓住机会，层层布下陷阱圈套。

四、治理非法出入境人员的困境

（一）边境地区人口流动大

新冠肺炎疫情是全世界人民共同的敌人，中缅双方一直在共同努力联合抗击疫情，为有序恢复双边经济增长和贸易往来，我国也尝试着一点一点地开放因疫情管控而关闭的边境海岸关口。随之而来的是境内外人口流动性也在增大，边境地区人员管理工作涉及到的部门较多，在时效性和联动性方面无法形成有效合力，部门之间信息资源共享不及时，缺乏工作的协同配合，造成中缅边境地区流动人口管理难的局面。疫情初期，人口流动由境内向境外流出明显，当国内疫情控制转好后，国外疫情爆发严重，边境地区人口又向境内回流。不法分子趁机通过非法通道出入境，从事违法犯罪活动。[2]

（二）治理防控力量不足

疫情发生后，不可控因素增多，边境地区治安环境更加复杂。以公安出入境管理、边防、派出所部门为主体的社会治安防控力量，警力严重不足，执法者水平、综合能力有待加强。对发现抓获的非法出入境人员，其中缅籍人员存在身份信息不明的现象比较普遍，对缅籍非法入境人员难以全部作拘留、罚款、遣送出境处置。除缺乏边境管理专业人员外，也面临经费紧张的情况，边境地区偏远，条件艰苦，由民兵、志愿者组成的力量能力有限，没有执法权，他们当中大多数并不具备专业的法律知识和业务工作能力。

（三）涉边法律规范执行难

维护边境地区社会稳定和边境地区管理工作，不仅仅是由其中某一个国家单方面的努力就有成效。目前实际困境就是邻国正面临着疫情防控、各路武装势力交战的境遇，想积极参与中缅边境地区治理工作，但就技术支持、财力、物力、人力等方面来讲确实心有余而力不足。我国执法人员依据法律法规对违反《出境入境管理法》的缅籍人员作出罚款决定时，通常他们都会交不出罚款，公安机关多数作出警告决定，批评教育后将他们遣返。而相对于国内人员，处罚力度又显得不那么大，对非法出入境的违法人员很难起到震慑和惩戒作用。在打击跨国犯罪中，我国国内立法在刑事司法协助方面有些内容和国际通用的刑法司法内容冲突，参与缔结的条约和国内法冲突，对国际间刑事司法合作的开展有所影响。

五、非法出入境事件的预防及治理

（一）加强出入中缅边境地区缅籍务工人员的教育培训

加强边境管控，应该坚持精准施策，要深化党政军警民“五位一体”的强边固防机制，不断完善边境社区警务工作，持续推进立体化治安防控体系建设。对非法入境缅籍人员，不能“一刀切”式全部遣返出境。可通过与当地招工企业联合开展教育培训工作，合理正确引导来中国务工就业的缅籍人员参加就业岗前培训，并在边境出入境管理部门的业务指导下，对缅籍人员重点开展合法出入境证件、就业许可证、居留证件的办理工作。公安机关应当与社区、重点行业、企业之间建立完善的信息互通机制和住宿登记机制，以便能够精确地掌握在华缅籍人员人数，切实开展公安人口管理中流动人口的管理工作，为其办理暂住登记或颁发居住证。通过暂住、房屋租赁、通报协查等方式，保障我国公民与缅籍务工人员的生命、财产安全，维护社会的稳定和谐，创造安全舒适的工作生活环境。还要加强雇佣缅籍入境人员的企业、公司、工厂、个体经营户等人员有关涉外法律、法规的学习。通过学习和宣传教育，使其了解境外人员入境、就业、居住的相关规定办法，积极协助公安机关做好在华缅籍流动人口管理工作。

（二）做好法治宣传教育引导及依法劝返工作

公安机关应定期在边境地区各社区开展涉外法律法规、政策宣讲活动，充分利用网络社交、短视频媒体平台，对当前出现的涉外典型案例，进行广泛宣传，以案示法，通过案例的警示教育作用及结合相对应的法律处罚措施，达到对不法分子的震慑。定期开展打击非法出入境事件的专项行动，加强反拐宣传，对拐卖外籍妇女的买方、卖方都加大惩治力度。[3]帮助公民树立遵纪守法的意识，进一步提升公安机关为民服务、涉外案件执法办案的水平。依靠群众，紧密联系群众，鼓励动员广大边境地区百姓参与到打击非法出入境工作中来，主动检举和揭发非法出入境违法犯罪行为，并对提供有效线索的百姓进行奖励，结合群众力量共同守护边境地区的安宁。

我国公安机关出入境管理部门和边境派出所将中国的涉外法律法规如《边境管理条例》用中缅双语进行翻译，通过微信公众号推广和日常巡逻执勤向缅籍人员普及法律法规知识，起到很好的作用。在聘请翻译人员经费不足的情况下，可通过与高校建立实习基地合作完成法律法规政策翻译工作，或招募具有翻译能力的志愿者加入协助开展外籍流动人口管理工作。为深入贯彻公安机关关于打击整治跨境违法犯罪和防范境外疫情输入工作的安排部署，根据我国《刑法》《治安管理处罚法》等有关法律规定，对实施犯罪后的境外在逃人员，涉嫌组织他人偷越国（边）境、非法出入境在境外从事“黄赌毒”、电信网络诈骗和赌博的中国公民，自行回国向边境沿线设置的各执勤点、查缉点和公安机关主动投案自首，供述犯罪事实，可以从轻或减轻处罚。违法犯罪行为轻微的，可以免除处罚。

（三）加大在疫情防控期间对非法出入境人员的惩罚力度

疫情期间，中缅双方联防联控机制虽取得一定成效，但仍存在薄弱环节，为防止疫情跨境传播，中缅双方要确保疫情信息数据的真实性和准确性，加强疫情信息通报和共享。还要严格管控从疫情高风险地区人员前往边境地区，继续对边境管理保持严管态势，及时发现打击非法出入境活动，防止疫情通过非法出入境渠道跨境传播。滞留境外的违法犯罪人员，拒不自行回国投案自首的，对其采取强制措施，抓捕归案，进行严惩。对偷引带人员依法没收违法所得，扣押涉案驾驶证、行车证、营运许可证等证件，并将银行账户冻结，取消其在农业、建房、国家福利补贴享有的优惠政策，并在一定范围内进行通报。无论是中国籍还是缅甸籍人员，在严防境外疫情输入关键期间，非法出入境行为给中缅两国带来疫情输入的风险，给两国的国家安全和人民的生命健康都将造成严重的危害，我国公安机关对非法入境行为一律持零容忍态度，坚持一律隔离、规模性指认现场、依法依规严厉惩处。严禁境内个人和组织非法招募、组织、运送他人偷越国（边）境或是非法容留、藏匿、雇佣境外人员。因招募境外人员非法入境而导致境外疫情输入的，按妨害传染病防治罪和以危险方法危害公共安全罪从严追究其刑事责任。

（四）有效利用大数据，提升防范治理工作水平

互联网时代，要把握大数据发展带来的机遇，建立中缅边境地区管理部门的数据库和加强数字警务建设。引进计算机网络人才，加强高素质科技人才队伍建设，积极在网上开展警务新媒体建设，借助网络收集数据情报信息，依托微信、QQ 建立片区网格员管理群，鼓励群众在群里提供线索、揭发违法犯罪行为，发动群众参与到边境管控治理中。让数据多“跑腿”，提高中缅边境地区往来务工、商贸、探亲、访友等人员的人口流动管理工作效率。边境社区警务工作可借助互联网在其微信公众号、视频号、微博、抖音、快手等中缅边境地区两国的社会民众使用频率较高的社交平台上推送普法知识、涉边法律法规政策、警示教育案例及和网民在线上进行意见交流，不断改进完善边境治理工作。[4]