基于SFIC模型的乡村多元主体协同治理研究

朱红艳，吴文革

(安徽农业大学 经济管理学院，安徽合肥230036)

党的十九大提出：建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的现代乡村治理体系是实现乡村有效治理的关键。党的十九届四中全会进一步指出，要坚持和完善共建、共治、共享的社会治理制度，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，激发多元主体参与基层社会治理的内生动力。构建社会治理共同体是新时代中国特色社会治理的全新语境与行动指南，推进乡村多元主体协同治理是实现乡村善治的必然选择。协同治理作为公共管理领域的一种全新理论，为国内学者创新农村治理模式、解决乡村治理问题提供了新思路。自党的十八大提出构建多元共治的基层社会治理模式以来，学者们开启了协同治理理论在乡村治理领域的研究热潮。一是从协同理论出发研究乡村治理模式：李增元等总结了全国社区治理和服务创新实验区的基层实践探索经验，提出“政社互动”模式、“社团化治理”模式、“治理体系及治理流程再造”模式，推动农村社区治理现代化建设；[1]韩文静等从建构多元主体的协同治理框架出发，探究中国农村妇女土地权益问题的协同治理模式。[2]二是从协同治理主体出发研究乡村治理路径；张树旺等基于网格化管理视角，探讨多元主体协同治理的实现路径；[3]杜智民等聚焦乡村多元主体在合作共治中存在的现实问题，构建乡村多元主体协同共治的路径。[4]上述学者更多关注的是协同治理中的主体多元化，而忽视了多元主体间的协同过程。本文基于协同治理理论的SFIC分析模型，在理解和把握乡村治理多元主体的构成及角色定位的基础上，采用SFIC模型框架，提出乡村多元主体协同治理的优化路径，为乡村协同治理建设提供参考。

一、乡村治理多元主体的构成及角色定位

随着市场化、产业化、数字化力量的推动，农村经济社会迅速发展，多元化治理主体嵌入至乡村基层，传统意义上乡村成员间紧密联系的生产、生活共同体逐渐消解，乡村社会呈现多中心治理局面。

(一)乡镇政府

乡镇政府是乡村治理的主导者、规划者和统筹者，是直接面向广大农民群众的基层政权组织。一方面，乡镇政府是国家政权与基层群众两者间相互渗透的联结点，负责辖区内各项公共事务的服务职能，确保国家各项政策在基层的贯彻落实，为乡村治理提供组织领导、制度供给、投入保障等；[5]另一方面，乡镇政府作为扎根乡村社会、直接面向农民群众的基层行政机构，其行政职权涉及基层各项行政事务。因此，作为公共权力中心的乡镇政府，在乡村治理实践中要强化公共服务和公共管理职能，协调治理主体间的利益关系，提供精准有效服务。

(二)农村基层党组织

基层党组织是乡村治理的领导者，在乡村社会发展中发挥着方向性、全局性、前瞻性的作用，为基层社会治理提供坚强的政治保障。从组织设置上看，基层党组织包括党支部、党员大会、党小组等结构形态，是党在基层政府层级的组织单位；从组织功能上看，基层党组织在政治上领导村民委员会、村集体和各类经济、社会组织，支持和保障村民自治活动的有序开展，是农村各项事业的重要领导核心，在乡村基层发挥着重大问题决策、组织协调、政治导向的功能与作用。

(三)村民委员会

村民委员会是乡村治理的推动者、组织者和实施者，在乡村政治生活中扮演着延伸国家行政权力和行使村民自治权利的双重角色。一方面，村民委员会在基层政府的指导下，负责村民的日常管理和公共服务工作以及各项方针、政策在基层的具体实施；另一方面，村民委员会是村民自治的重要组织载体，在基层治理实践中代表并维护村民的利益表达，衔接着基层政府和村民治理单元之间的联系，发挥着村民自治的优势与活力。

(四)乡村社会组织

乡村社会组织作为基层乡村治理的协同者，在提供公共服务、参与基层治理、推进乡村建设方面发挥着独特的作用。从组织类型上看，乡村经济组织为农村经济活动提供服务和支持，负责协调农民与市场之间的关系，如农村专业合作社利用自身专业化、规模化的优势引导村民进入市场化运行渠道，着力激发农村经济内生发展动力；乡村自治组织是基层群众表达利益诉求、获取话语权的重要平台，如村民议事会、乡贤理事会以群众需求为导向，广泛倾听民声、汇集民意，及时解决基层群众利益关切，形成了民事民议、民事民办、民事民管的多层次协商自治格局。作为基层多元治理结构中的重要补充力量，乡村社会组织在弥补政府和市场基本服务供给有限，协调与平衡多元主体利益冲突，强化基层群众自治等方面发挥着不可替代的作用。

(五)村民

村民是乡村社会的基本主体，也是乡村治理的主力军。随着“共建、共治、共享”社会治理格局的不断深化，以乡村精英、普通村民和传统宗族权威等为代表的新乡贤群体，在乡土亲缘、血缘、地缘关系的联结作用下，凭借经济实力、社会声望和高尚德行等特殊资源，在乡村场域内发挥着协同治理、秩序再造和民主监督的功能，为基层乡村治理提供良好的合力支持。

二、基于SFIC模型的乡村多元主体协同治理困境分析

SFIC模型是克里斯·安塞尔和艾莉森·加什通过对全球百余个协同治理案例进行连续近似分析的基础上，提出的具有高度抽象性和广泛适用性的协同治理实践模型。[6]该模型由初始条件、催化领导、制度设计和协同过程四个部分组成。[7]初始条件是影响多元主体有效参与协作的重要因素，也是各主体达成协作共识的前提；催化领导是沟通协同过程、联结各方主体的必要因素，也是确保多元主体有效协同的重要主导力量；制度设计强调协同过程的合法性与规范性，为多元主体参与协同过程提供制度支撑；协同过程是SFIC模型的核心环节，即在初始条件、催化领导和制度设计三个影响因素的共同作用下形成的闭合式循环，对协同结果的最终输出产生重要影响。[8]在新时代背景下，乡村治理体系和治理能力建设不断深化，基层社会治理力量逐步实现由党政单一主导到多元主体协同参与，治理资源从单向流动到双向共享转变的发展过程。然而，当前乡村多元主体在协同治理实践中仍面临着诸多困境，制约着乡村治理的有效推进。

(一)初始条件：村民和乡村社会组织参与动力不强

1.村民参与动力不强

首先，部分村民的治理主体意识淡薄。村民是乡村治理多元主体的重要组成部分，也是乡村治理的主要参与者与受益者。但据《2020年人口普查数据》显示，“2020年全国乡村受教育程度人口中小学和初中人数总量较大，其中小学文化程度为17 824万人、初中文化程度为20 035万人、高中文化程度为4369万人、大专以上2352万人。”[9]由于农村基层群众受教育程度和文化素质水平普遍较低，利益诉求表达受限，加上经济基础较为薄弱，使得大多数村民仅关注个人利益的实现，对辖区内的公共事务缺乏政治效能感和责任感。加上部分村民受传统治理方式的影响，导致自主意识和参政意识薄弱，自身主体性作用难以发挥。

其次，乡村精英人才流失严重，造成乡村治理主体动力不足。随着城市化进程的加快，城乡间劳动力要素流动发生重大变化。据国家统计局发布的《2021年农民工监测调查报告》显示，“2021年全国农民工总量达到29 251万人，比上年增加691万人，增长2.4 %。其中，外出农民工17 172万人，比上年增加213万人，增长1.3 %；年末在城镇居住的进城农民工13 309万人，比上年增加208万人，增长1.6 %”。[10]农村青壮年劳动力的大量流失，导致乡村内部治理主体出现短缺，村民参与动能日渐弱化。

2.乡村社会组织协同治理能力不强

乡村社会组织作为协同治理主体，嵌入传统政府主导的基层治理结构中，在夯实基层社会治理基础，实现乡村治理有效方面发挥着重要的作用和功能。但由于角色定位、制度供给、资源利用和自身建设等因素的制约，乡村社会组织参与乡村治理的能动性和积极性难以有效发挥。[11]

首先，乡村社会组织地域基础薄弱，参与力量不足。部分外生型乡村社会组织在基层政府等外部力量的驱动下嵌入村级治理中，为基层群众提供生产服务、技术指导、就业帮扶等。但调查发现，部分外生型乡村社会组织缺乏坚实的社会基础和群众基础，与农民群众缺乏协同动机，从而难以依靠自身影响力或资源与广大村民建构双向稳定的互动关系，只能依靠村干部协助开展工作。此外，其组织开展的主要是文化娱乐活动，而与老年健康、教育息息相关的为民服务工作较少，导致乡村社会组织的价值与功能难以有效发挥。

其次，乡村社会组织建设滞后，参与能力不足。依靠血缘、亲缘、业缘联结关系形成的传统乡村社会组织，在运作中强调权威支配、私人关系等，忽视了村民主体作用的发挥。此外，传统乡村社会组织成员综合素质相对较低且普遍老龄化，在服务群众、自主经营和资源整合等方面功能薄弱，导致以传统道德、风俗习惯为基础的组织治理模式难以适应市场化发展的需要，因而传统乡村社会组织急需建立规范的现代化组织机制，培育共享、自主、平等参与的现代化组织新动能。

(二)催化领导：基层党政组织领导力量薄弱

1.乡镇政府治理行政化，动员力量薄弱

当前，我国乡镇一级实行乡镇政府的行政管理体制，在村一级实行村民委员会的村民自治，从而构建了县、乡、村自上而下的协同联动机制，但在乡村治理实践中强行政、弱自治现象明显。乡镇政府作为乡村社会的领导者，在各项经济社会发展指标的压力下，只能依靠行政职能和资源将压力和任务进行下派，村级基层组织成为乡镇政府的行政抓手，丧失自主性和独立性，难以实现自身自治价值，导致基层群众自治空间被大大压缩。[12-15]

此外，传统乡镇政府的科层结构设置以及基层干部自身素质限制，导致难以实现政府治理、社会组织自我调节和居民自治的良性互动，从而制约了多元主体协同治理效能的有效发挥。

2.基层党组织领导协同能力薄弱

随着乡村社会阶层的日益分化，维持乡村社会秩序和承担基层公共服务的主体日渐呈现出多元化态势，然而，当前基层党组织在乡村治理体系中的领导核心地位受到严重虚化，协同组织能力薄弱。[16-17]

首先，由于乡村治理结构的不断转型，基层群众、各类社会组织等在乡村治理实践中发挥着不同的主体功能，对基层引导者和推动者的基层党组织提出了更高水平的要求，需要其充分发挥自身领导功能和作用，联结整合多元、分散的乡村治理主体，凝聚基层治理合力。但基层党组织受乡村治理人才、环境等资源条件的限制，未能形成系统完整并且符合乡村实际的党建工作传导机制，面对多元主体间矛盾纠纷缺乏有效的治理手段，难以将党的政治优势转变为治理效能，从而制约了基层党组织政治职能的发挥，弱化了基层党组织对农村工作的领导聚合能力。

其次，部分基层党组织干部成员年龄偏大，且受教育程度较低，难以有效协调各治理主体间的利益关系，导致治理行为易出现偏差，这在一定程度上削弱了农村基层党组织对基层工作的领导力度。[18]

(三)制度设计：多元主体协同治理制度供给不足，呈现碎片化

乡村协同治理的制度设计是提升乡村治理水平、实施乡村振兴战略的重要动力。合理的协同治理机制是明确各治理主体间职责划分、权力配比、利益均衡的保障。但在现有乡村协同治理实践中，由于协同治理制度的碎片化、耦合衔接不足，难以形成有效的制度供给，导致多元主体间利益冲突、行为越界问题频发。

首先，乡村多元主体间制度关系网络呈现碎片化。由于乡村社会治理结构的重组，乡村内部嵌入多方利益主体，基层原有秩序及其维系机制被打破，导致乡村场域内零散多元的治理主体在权责分配、衔接协调方面呈现制度供给不足，难以将村民自治活力与基层社会建设进行有机整合。如《村民委员会组织法》规定，“与本村经济建设、社会发展相关的事项，都应由村民委员会召开会议统一讨论决定”；而《中国共产党农村基层组织工作条例》强调，“本村经济建设、社会发展中的重大问题，应交由基层党支部负责决策”，两者对乡村经济社会发展问题都作出了宏观界定，但针对相关行政主体的权力行使及其职责权限没有具体细分，存在一定的制度真空，导致基层党政组织在履行管理职责时不可避免地发生矛盾、冲突。[19]此外，《村民委员会组织法》对不同主体参与乡村治理活动细则和限制性权限没有具体表述以及缺乏系统明确的参与权限规范和协同保障机制，导致多元主体间协同治理呈现分散化，较习惯参与自身专业所涉及的领域，很少主动参与基层其他领域的公共事务。

其次，乡村协同治理制度主体性不强。基层政府作为乡村治理制度设计的主导者，在地方制度设计过程中过于倾向宏观指导，容易忽视乡风习俗等非正式制度的特性及其价值功能。各职能部门只是机械地按照基层自治制度的指导要求，制定出相应的规章和实施细则，未能根据地方区域特色积极动员辖区内村民、社会组织等多元治理主体参与具体制度的设计，从而导致普适化的制度难以转化为具体化的地方工作细则，严重影响乡村协同治理制度的执行效果。

(四)协同过程：多元主体协同治理合力难以形成

一个良性动态的协同治理过程需要建立在信任、投入和共识不断深化的基础上。[20]而从当前基层乡村治理的现实情况来看，虽然以多元主体为基本形态的乡村治理态势已初步形成，但仍面临诸多困境，难以形成共治合力。

首先，充分有效的沟通是各主体间建立信任的前提。当下，各乡村治理主体间大多仍采用传统的单向沟通管理模式，缺乏有效的面对面的沟通平台，从而导致多元主体间的信任缺失，加上村民缺少与乡镇政府直接沟通的有效渠道，导致基层政府不能及时了解辖区内村民的切实利益需求，严重影响着村民对政府部门的信任度，因此，在乡村治理中较难形成统一的行动。

其次，受经济和社会分化的影响，乡村基层在信息基础设施、电子信息资源的认识、获取以及共享使用方面存在一定差距[21]，导致各主体在协同治理过程中无法及时有效地进行沟通交流，各种信息资源的传递与共享呈现滞后性，因而多元主体间功能性优势难以发挥，治理效能低下。

三、基于SFIC模型的乡村多元主体协同治理的优化路径

(一)培育新乡贤和本土化乡村社会组织，激活乡村主体动能

作为乡村基本治理主体以及协同主体的农民群众和乡村社会组织，其参与程度直接影响着基层乡村治理的成效，因此，积极培育新乡贤和本土化乡村社会组织，是激活乡村主体动能、夯实乡村治理的重要基础。

首先，针对乡村精英人才外流、基层治理主体参与动力不足等问题，必须大力培育以乡土血缘、亲缘、业缘为联结的新乡贤主体，激活乡村内生动力。新乡贤主体具有明显的示范功能、组织功能和服务功能，在处理乡村公共事务过程中，乡贤群体凭借自身声望、专业学识等受到村民和基层组织的认可。在为辖区内村民寻求自身利益诉求、鼓励动员村民参与乡村公共事务等方面发挥重要作用。极大地提升了广大农民群众参与乡村治理的意愿和治理能力，也强化了广大农民群众与基层政府、村“两委”之间的沟通交流。

其次，面对当前乡村社会组织参与力量不足、组织建设薄弱等问题，急需打造本土化乡村社会组织，凝聚本土人才，提升社会组织在乡村社会的嵌入性，形成协同共治。同时，部分外生型乡村社会组织要积极夯实组织地域基础，引进一批受村民和基层组织认可的乡村贤人或本土人才，以加强乡村社会组织的工作能力，从而更好地增强乡村社会组织与村民之间的协同动机，凝聚乡镇政府、村“两委”、村民之间的治理合力。

最后，要依靠血缘、地缘等传统乡村社会组织，以构建新型组织关系为契机，创建联结乡镇政府、村两委、村民的新型组织结构，发掘乡村社会组织的新动能，激发传统乡村社会组织的活力。同时，协助乡镇政府、村两委做好乡村公共事务的治理工作，鼓励村民自愿、自主、平等地参与乡村治理，让村民在议事中行使决策、管理和监督的民主权利。

(二)夯实党政组织领导力量，激发乡村干部领导动能

乡镇政府和基层党组织的催化领导对参与协同治理的多方权力主体发挥重要的平衡作用。然而，当前乡村基层政府存在统筹整合能力不足、党组领导缺位等问题，严重削弱了基层党政组织对农村工作的领导力，因此，在乡村治理实践中，要进一步强化党政组织的领导力，激发乡村干部的领导动能，提升乡村基层协同治理效能。

首先，在坚持党委领导、政府负责的基础上实施简约高效的乡镇管理模式，重视基层政府治理同组织调节、村民自治间的良性互动。基层政府要明确自身引导者、组织者的角色定位，支持和指导村级自治组织规范化和服务能力建设。针对管辖区域内涉及农民群众的基础公共事务，基层政府要发挥自身服务职能、整合行政资源，积极引领村民委员会、村民议事会等村级群众性自治组织广泛参与协商、处理，充分发挥农村社会组织联系群众、服务群众、协同共治的功能和作用，拓宽基层群众的自治空间。[22]

其次，面对当前乡村治理难题，应始终坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，把党的领导核心地位落到实处。要坚持基层党组织的政治引领、组织引领、能力引领、发展引领、服务引领，集中统筹基层党委机构设置和资源配置，建立符合乡村基层实际的党建工作领导机制，实现基层党组织与村民、社会组织间的互联互通。在处理乡村公共事务过程中，要利用党的集中统一领导这一最大优势，将分散的、碎片化的乡村社会组织、村民等参与主体重新组织起来，增进党组织与群众、社会组织间的互动交流，切实将党的政治优势、组织优势转化为基层治理优势。

此外，要加强党政组织干部队伍建设，吸收发展年轻优秀干部，并且有针对性地对乡村干部进行多层次职业技能培训，开展治理知识培训会、学习生活会，努力夯实基层干部党政治理知识储备，充分发挥党政组织以及党员的骨干作用。

(三)强化多元主体协同治理制度供给，提升乡村制度效能

基层传统治理机制的消解、多元主体协同治理模式的形成，必须坚持整体性、系统性思维。创新基层制度供给，约束和规范多元主体间的制度关系网络，以实现基层社会的长久稳定发展。一是要强化村民自治制度对基层治理秩序及多元主体在法律层面上的约束，支持和保障基层治理工作系统化、有序化、规范化开展；二是要利用村规民约、乡风习俗等非正式制度规范乡村社会中法律难以触及的治理真空，确保乡村治理制度有效运行，切实发挥协同治理制度的供给效能。[23]

首先，要健全村级治理制度设计，以法律法规、村民自治制度等形式进一步规范基层政府、党组织行政领导权力的运行，明确乡村治理共同体中乡村社会组织、村民等参与治理的权责划分，体现和维护社会组织、村民群众的权益，从而才能有效提升乡村治理制度的执行性，确切规避多元主体间的利益冲突和行为越界问题。

其次，正式制度无法完全替代非正式制度，应以村民自治制度等正式制度为目标导向，将其有机地嵌入至乡村非正式制度，健全正式制度与非正式制度动态互补的基层治理机制，实现乡村双向制度供给。[24]村民议事会等乡村社会组织要依据自身主体功能进行合适的制度设计，建立长效的信息反馈机制，在广泛听取群众意见的基础上，依据《村民委员会组织法》等规定，结合本村实际，探索制定专门的乡村社会组织管理条例、组织章程，明确不同类型乡村组织的合法性地位、组织功能，推动乡村社会组织内部运行制度化建设。此外，要重视发挥村规民约、乡风习俗在乡村治理中的软作用。通过建立健全村规民约，教育、引导、规范村民的日常行为，培育村民公共参与的主体意识，为村民参与乡村治理、乡村建设提供有力的制度支撑。

(四)构建多元主体协作共治平台，释放乡村内生发展动能

协同过程是SFIC模型的核心部分，协同过程中各细分环节间的良性循环决定着最终治理目标的实现。

首先，构建多元主体的沟通协作平台。转变传统行政部门自上而下的单向沟通管理模式，畅通村民、社会组织等治理主体的意见表达渠道。在村内搭建村民议事协商平台，面对村民关注的重大问题进行“一事一议”；定期召开村民恳谈会、村民说事会，充分尊重与有效整合农民群众的利益诉求。此外，要充分发挥村民自治组织的功能和作用，如村民议事会、乡贤理事会坚持以群众需求为导向，广泛倾听民声、汇集民意，将不同村民的诉求、意见反馈至基层党组织、政府行政部门，基层党政组织针对不同群体的诉求、政策建议，及时、全面、真实地反映到公共决策中，这不仅能有效增进多元主体间的沟通效率和协同信任，也进一步促进了乡村社会整体利益与多元治理主体利益间的平衡。[25]

其次，构建乡村政务信息共享平台。信息公开透明是协同治理的重要条件，治理技术的革新为乡村多元主体协同治理建设提供了技术驱动。利用“互联网+群众”等现代技术手段，构建政务信息共享平台，在推动基层党政组织及时开放共享政务信息的同时，创新了乡村自治模式，促使村务监督工作更为便捷。如以公众号为主要形式的网络平台由网络社交逐渐转向公共治理领域，打破了时空限制，拓宽了乡村治理的空间范围，使得外流的乡村人才、务工者以及村民均可关注村内的时政要闻，表达意愿、参与治理，极大地提高了多元治理主体的参与度，有效提升了乡村治理效能。

总之，乡村治理主体作为乡村治理的关键组成要素，是实现基层治理有效的重要动能。多元主体在协同治理过程中的协商与互动程度，对乡村治理能力现代化建设产生重要影响。本文基于SFIC分析模型从初始条件、催化领导、制度设计、协同过程四个方面探讨了乡村多元主体协同治理困境，并针对村民以及乡村社会组织参与动力不强、基层党组织领导力薄弱、协同治理机制供给不足、协同治理合力难以形成等问题，以协同治理理论为基础，提出激活多元主体参与动能、激发催化基层领导力量、强化协同治理制度供给、构建多元主体协作共治平台等优化路径，推动乡村协同治理建设。在新时代中国特色社会治理的全新语境下，推进乡村多元主体协同治理，激发多元主体参与乡村治理的内生动力，有助于加快构建管理高效、协同互益、智慧联动的乡村治理新格局，实现乡村善治。