外空资源商业化开采的国际法规制现状与完善

冯 雨

(武汉大学法学院， 武汉 430072)

虽然外层空间冻结了领土主权主张，但各国从未停止对外空附属或衍生资源的竞逐。近年来，随着空间技术的发展和国内政策的支持，以美国行星资源公司为首的私人实体也逐渐加入外空资源的争夺中，它们开始有计划地推进对小行星矿产资源的勘探与开发工作[1]。然而与外空资源商业开发活动相关的国际制度却十分匮乏，为此，本文将围绕外空资源商业化开采的相关国际制度展开。首先，介绍商业化开采的现实背景以及各国国内立法情况，探讨建立相关国际规则的必要性；随后，介绍当前国际法对于外空资源商业化开采的相关规定及其不足之处；最后，探讨国际社会对于商业化开采的国际制度构建所采取的初步行动以及相关建议。

一、外空资源商业化开采的国内立法引争议

外空自然资源是指蕴藏在外空或天体中的非生物资源，主要包括水及铁、氦、氧、铝、硅等矿产资源[2]。而外空资源的商业化开采本质上是指非政府实体对外层空间内的自然资源进行勘探、开发和利用的行为。在经济利益的引导和航天技术的支持下，外空资源的商业化开采迎来了一波热潮。一些国家进行了相关的国内立法以对此类行为进行定性并规制。这些国内立法虽然在一定程度上激励和促进了商业开采，但由于其在国际层面的不利影响，也引发了大量的争议。

(一)外空资源商业开采的勃兴

在地球能源危机的背景下，外空资源开采不仅能够满足人类对能源的需求，还能带来巨大的经济效益。如月球就蕴藏着丰富多样的能源，其中最为知名的是储量丰富的氦3(He-3)[3]。它可以为聚变反应堆提供足够的燃料，满足电力需求，甚至可能给地球的能源行业带来剧变。如此可观的经济效益为私人实体进行外空资源开采提供了激励，而航天技术的发展使得这种计划成为可能，尤其是以美国太空探索技术公司(SpaceX)推出的火箭回收技术为节点，探索和利用太空的成本得到了控制，也降低了私人实体进入太空的门槛[4]55。

私人实体的外空资源开采计划对国家而言具有一定的战略价值。一方面，这有助于航天事业的发展。以行星资源公司为例，其以水冰(water ice)为开采目标，这种水冰既可以被用作外太空宇航员的水分来源，也可以将其分解后用于生产火箭推进剂或氧气，由此帮助人类更加深入地探索太空[5]。另一方面，私人实体的有益尝试也符合本国的利益需求。因为开采技术既可民用，也可军用，对国家安全具有重要意义。而且私人实体的率先尝试既可以减轻国家的资金和技术压力，也能保持该国在外空探索方面的领先地位并且享受外空资源的商业价值。也正是基于此外空资源开采受到了空间大国的重视。为了保护和促进私人实体的此类活动，相继有国家进行了国内立法。

(二)各国国内立法规制

以《2015年外空资源探索和利用法》为标志，美国率先进行了国内立法实践。该法作为《商业航天发射竞争法》的一部分，从三个层次对外空资源的商业化开采进行了规制。一是对“外空资源”的范围进行界定，将其限制在外层空间的就地非生物资源，包括水和矿物质，由此明确了勘探开发的客体。同时对“美国公民”进行了定义，包括自然人和法人，由此明确外空资源开采的主体包括私人公司[6]43。二是规定了联邦政府的相关职责，从正向来说应积极地促进商业勘探和开采，从反面而言不应设置行政壁垒或进行任何非法干涉行为。同时还要求总统通过报告形式明确具体的授权和监管职责，以及各个部门的责任配置，从而确保本国履行了相关国际义务。三是明确了小行星资源和外空资源的系列权利的归属问题，将其占有、所有、运输、使用和出售的权利都赋予给开采该资源的实体，也即确立了谁先开采即可先获得所有权的原则。

卢森堡紧随其后，于2017年7月13日出台了《探索和利用外空资源法》，第1条即明确“外空资源能够被据为己有”。虽未像美国立法那样明确罗列各项权利，但该表述也足以确保私人实体对开采的外空资源的产权。随后，该法案对开采的主、客体做出了相应规定。在客体方面，虽未明确界定外空资源的范畴，但排除了卫星通信、轨道位置等资源；在主体方面，规定了授权的对象是因商业目的探索和利用外空资源的项目运营人，既包括国营和国家投资的股份有限公司，也包括私营的有限责任公司。可见该法案所保护的产权利益并不仅限于私人实体，还包括国家[6]46。此外，该法案用大量篇幅较为全面地规定了相应的授权和监管程序，明确了颁发授权许可证的条件、授权后的监管和撤销、探索和开采过程中的损害责任等问题，相较于美国立法而言更加具体，也因此更具操作性。

在此之后，阿联酋为了实现本国空间政策，于2019年12月19日发布了本国的外空法律，对空间活动进行了全面的规制，其中就包括以科研、商业或其他目的开采和利用外空资源的活动[7]992。该法案也对外空资源的范围进行了界定，与美国立法给出的定义几乎完全一致。同时针对外空资源开采和利用(包括其所有权、购买、出售、交易、运输、存储以及为其提供后勤服务的任何外空活动)的授权问题，该法案规定由部长会议或其代表下达的命令来决定。阿联酋的外空法律并未明确私人实体对其开采的外空资源的所有权，而是仅仅规定由授权确定，相对而言不如美国和卢森堡的立法激进，但这也从侧面反映出阿联酋主张外空资源可以据为己有，并且其政府有权确认外空资源的归属。

(三)国内立法的消极影响

美国、卢森堡和阿联酋的国内立法释放出了相同的信号，即认为外空资源可以被据为己有，据此国家有权批准此类行为，也有权明确资源的归属。虽然此举是为了激励私人实体开展外空资源探索和开采活动，但这样的国内单边行动，尤其是作为空间大国的美国所采取的单边行动，给国际法规则和国际实践都造成了不小的负面影响。

在国际法层面，美国立法可能构成其对《外空条约》的解释，由此影响外空条约中“不得据为己有”的含义，使得“不得据为己有原则”约束的主体排除了私人实体，规制的客体也排除了“外空资源”，这对那些由官方主导从事外空资源开发的国家或者无能力从事此种开发行为的国家而言，都是十分不利的[8]。

在国际实践层面，此类国内立法行为将影响其他国家和私人实体的行动。其一，可能导致更多国家效仿上述国家的单边立法行为，使得各国在外空资源的勘探和开发上缺乏合作与对话，造成该领域相关实践的割裂和混乱。其二，对于空间参与者的私人实体而言，可能促使其进行法律选择，诱发许可证买卖问题[9]102。其三，一国的立法可能得到大量私人实体的遵循，当私人实体的规模和数量获得长足发展后，由此形成的一系列客观实践可能将反过来影响国际空间规则。

二、外空资源商业化开采国际法规制的现状与不足

为了确保外层空间的安全与秩序，外空资源的商业开采活动应由相关的国际规则进行规制。当前与外空资源开采有关的国际条约主要有作为外空活动宪章性文件的《外空条约》，以及目前仅有18个缔约国的《月球协定》。

(一)《外空条约》的规定不明确

《外空条约》为调整各国外空法律关系，规范各国在外空开展的各类活动提供了原则性规定。在条文内容上，《外空条约》的规定具有一定的模糊性，这种模糊性根源于不断发展的外空探索活动超过了条约缔结时的预期，但也正是这种模糊性为后续的解释和适用留下了空间，使其可以应对不断变化的外空实践，从而延续《外空条约》的生命力[6]48。针对外空资源的商业化开采活动，《外空条约》中并没有直接规制的条文，但是条约中的不得据为己有原则、为所有国家谋福利原则在一定程度上具有相关性。

《外空条约》第2条将不得据为己有原则固定下来，但存在一定的模糊性。其一在于规制的主体，仅提及了国家而未明确私人实体。对此，《外空条约》第6条作为其上下文可以作出解答，它规定非政府实体在外空实施的行为也属于一国的行为，该国应予以授权并进行持续监督。由此可以确认私人实体也包含在禁止据为己有原则的主体范畴内[7]995。其二在于规制的客体，仅提及了外层空间及天体，但是并未明确天体上的自然资源是否禁止据为己有[10]87。目前学界主要存在肯定、否定和不足以确定这三种观点。肯定者从结果视角来论证，认为禁止将外空资源据为己有可延缓外空采矿热潮，从而为构建相关的国际制度留足时间[11]85。否定者主张在未明确禁止的情况下即可为，尤其是在《外空条约》本身明确禁止了一些外空活动，但外空资源开采却并不在其列的情况下，可以解读出外空资源不在不得据为己有的客体范畴内[12]。还有一些学者认为当前的条文不足以确定是否包含外空资源，这个问题应当留待以后解决[13]554。本文支持最后一种观点，因为《外空条约》缔结于20世纪60年代，彼时外空资源的开采并未进入大众视野，更未成为各缔约国的关切，因此第2条没有明确将外空资源列入不得据为己有的客体中。但不禁止并不意味着合法[14]，而仅仅意味着不得据为己有原则的文本本身不足以解读出是否包含外空资源，需要后续的国际规则予以明确。

《外空条约》还在第1条第1款规定了更为宽泛的为所有国家谋福利原则，尤其要求考虑到发展中国家的需要。但是该规定被认为是笼统而概括的声明，其宣示作用大于实际意义，故无法对条约产生具体影响，只能在后续的具体协定中发挥作用[9]100。此外，联大于1996年通过的《关于开展探索和利用外层空间的国际合作，促进所有国家的福利和利益，并特别要考虑到发展中国家的需要的宣言》(A/Res/51/122)也指出空间探索和利用活动应促进发展中国家和空间方案刚起步的国家的福祉和利益。但是该宣言并未指向强制和具体的利益分配，而仅仅呼吁空间发达国家在公平和相互接受的基础上自行决定国际合作的各方面，对发展中国家利益的考虑也主要体现在技术援助方面，并未提及对探索和开采的成果强制进行惠益分享。

通过对《外空条约》相关规则的分析可以发现，不得据为己有原则因为条约文本的模糊性造成了其在外空资源商业化开采这一问题上的无力。而为所有国家谋福利原则因为实际约束力有限，并且不足以推导出禁止外空商业化开采，更没有指向具体的惠益分享机制，所以对此类行为的合法性与界限的厘清并无帮助。

(二)《月球协定》的影响力有限

与《外空条约》相比而言，《月球协定》的相关制度规定更为明确。它不仅重申了不得据为己有原则和为所有国家谋福利原则，还在第11条第1款将月球及其他天体上的自然资源明确地定性为人类的共同继承财产(Common Heritage of Mankind)。这一概念成熟于国际海洋法领域的立法实践[4]57，其核心意涵包括五个层次：一是反对主权主张；二是鼓励在探索和开发过程中的国际合作并建立国际管理体系对利用行为进行国际监管；三是惠益分享制度，主要是指对各空间能力较为落后的发展中国家的资金与技术援助；四是确保代际公平，实现可持续的探索与利用；五是开发利用活动应为了和平的目的开展[15]。在很多空间技术发达的国家看来，《月球协定》将外空资源定性为人类的共同继承财产并不符合本国产业的盈利需求，与商业开发有矛盾，不利于鼓励本国外空产业的发展[13]553。这也直接导致了以美国为首的很多国家拒绝加入《月球协定》。

除此之外，《月球协定》以人类的共同继承财产原则为指导，在第11条第5款规定了建立相应的管理机制，以确保当外空资源开采变得可行时，有相关的国际制度对此类行为进行规制。同时该机制应符合该条第7款之目的，即有序安全地开发、合理适度地管理、扩大资源利用机会、公平地分享惠益[16]。这反映出《月球协定》支持在合理监管下对外空资源的开采行为。事实上各缔约国还于2008年发布《联合声明》明确了《月球协定》并不禁止外空资源的商业开发[13]554。

总而言之，《月球协定》对于外空自然资源的法律地位、相关国际制度构建做出了初步规定，在内容上相较于《外空条约》更加全面和细化。然而由于《月球协定》仅有18个缔约国，其中只有几个国家，如澳大利亚、奥地利等具备一定的外空能力，使得其在国际上的约束力受到了极大限制，也导致其在外空资源商业化开采问题上无法发挥其影响力。

三、外空资源商业化开采国际法规制的发展与完善

私人实体对外空资源的商业开采已进行了初步实践，且从现行的国际机制中并不能推导出此类行为应当被禁止，因此对于外空自然资源商业化开采的合法性争论应当转变为对于相关国际制度构建的讨论。为此，国际社会已开展初步行动，如2015年成立的海牙外空资源治理工作组在美国深空矿业公司和世界安全基金会的资助下，于2017年9月发布了《外空资源活动国际框架文本草案》。以及在2016年第55届联合国外层空间委员会法律小组委员会届会上，法律小组委员会决定从2017年起设立“关于外空资源探索开发与利用活动潜在法律模式的一般性意见交流”的议题。

国际社会的行动为构建相关国际制度进行了有益探索，也为未来的制度构建指明了方向。总的来说，外空资源开采的国际制度构造应从保障与制约两大方向入手，如果缺乏相关的保障制度，私人实体在投入大量资金开采出外空资源后，其对该资源所享有的权利得不到确认，由此增加私人实体从事外空采矿活动的政策风险，不利于该行业的发展。而如果缺乏相关的制约机制，外层空间的天体可能因为枯竭型开采而被某国或某个私人实体实质性地据为己有，同时可能导致各个空间大国对外空资源开展激烈的争夺，引发国际争端，甚至造成外空的军事对抗[10]88。

(一)建立外空资源开采的保障制度

外空资源开采的保护与激励机制很大程度上与外空资源的法律地位问题相关，明确了外空自然资源的法律地位，便可进一步确认所开采的自然资源权属问题，从而在政策层面为外空资源开采的参与者提供保障。

关于外空资源的法律地位，虽然《月球协定》将其定性为人类的共同继承财产，但是由于这一原则缺乏广泛的国家实践，还未成为一项外空领域的国际习惯法，因此只能约束《月球协定》的缔约国[4]56-57。据此一些学者提出了“国际共有物”概念，意味着不为任何人所有，却可以供所有人使用[17]。共有物的概念是人类的共同继承财产原则的起点，它们都否定对外空资源的所有权主张，而认可使用权。但人类的共同继承财产原则在此基础上更进一步提出了在使用过程中的严苛的监管、大幅度的惠益分享、代际公平等限制条件，这也成为了人类的共同继承财产原则在外空领域推行的重要阻碍。因此，为了在最大程度上凝聚共识，也为了推进国际机制的构建，可以先回到概念的起点，选取两者的重叠部分，即在不得主张所有权的前提下，认可对外空资源的使用权。这既确保了国家和私人实体对外空资源的占有和使用的权利，也不会背离现有的国际制度。

这一路径也在一定程度上赢得了国际社会的认可，比如海牙工作组就在《外空资源活动国际框架文本草案》中将具有所有权性质的“排他权”改为了“优先权”，由此保障私人实体对外空资源的使用权，进一步激励和促进外空资源探索和利用活动的开展，同时也避免了后续有采矿潜力和诉求的国家对排他权的质疑与争议[18]20。

(二)明确外空资源开采的限制措施

建立外空资源开采的合理限制措施应考虑管理层面的授权与监管程序、开采者层面的行为准则以及开采成果的惠益分享。

首先，需要明确外空自然资源开采的监管问题，主要包括对私人实体开展此类活动前的授权以及开采过程中的监督。目前美国的国内立法规定了联邦政府负责授权和促进外空资源的商业开采，但并未具体规定如何推进。而在国际框架的制定过程中，有必要明确授权和监管职责应由国内政府部门承担，还是由专门成立的国际机构或部门推进。考虑到外层空间超出各国国内管辖范围，并且为了协调各国实体的探索活动，在国际层面建立一个专门审查批准并持续监管此类活动的部门更为合理。更进一步而言，需要设立授权与监督的相关标准，确保私人实体具备相应的技术水平和经济能力来从事开采活动，并审查其开采方案，确保不会对外空环境与安全造成过分影响[19]。

其次，需要明确开采行为的限制。尤其应当注意枯竭型开采的规制，因为枯竭型开采在一定程度上违反了不得据为己有原则[18]21，同时也背离了为所有国家谋福利的原则。因此在构建国际制度时应当对其明文禁止。另外，外空资源开采行为应当受到外空环境保护义务以及安全义务的约束，因此有必要申明开采者在开采过程中应当承担的具体义务。

最后，应当确立公平合理的惠益分享机制。空间发达国家对于外空资源的商业开发普遍主张自由竞争原则，即自由开发、先到先得。然而在当下各国空间技术发展参差不齐之时，空间发达国家优先占有空间利益，可能使得其他不具备相应空间技术的大多数国家无法真正享受到外空资源带来的利益。但与此同时，为了促进外空资源开采的持续性发展，外空资源的探索和利用活动也需要一定的经济效益激励，因此惠益分享机制的构建也应当为开采行为的实施者留足相应的份额[11]86。为了实现真正公平合理地惠益分配，可以引入平行开发制度，同时推动非货币利益的分享。前者可以实现空间发达国家的私人实体开发外空资源的诉求，也充分考虑了发展中国家在技术能力上的差距。而后者通过技术和信息的分享、联合投资的激励以及国际基金的设立来拉动空间技术落后国家在外空采矿技术和能力上的发展。

四、结语

随着空间技术的进步，外空自然资源的商业开采在技术上逐渐变得可行，然而在法律规则上却面临不少障碍。私人实体为了确保其外空采矿行动得到承认，首先推动了国内立法，随后还资助了海牙外空工作组来拟定外空资源开采的框架草案，积极推动相关国际机制的建立，从而确保其外空采矿所得在国际上得到承认。在国际制度缺位的情况下，私人实体的这一系列行动对于国际机制的建立具有一定的积极作用。而中国作为空间大国，面对这一趋势，不仅应积极参与相关国际制度的讨论，还应推动本国私人实体在外空资源探索和开采方面的技术和能力的发展，为外空资源的勘探与开发做好准备工作。