规范与激活：后《慈善法》时代的广东慈善生态建设与地方立法实践

周如南

一、党和国家高度重视慈善事业发展

2004年党的十六届四中全会通过《关于加强党的执政能力建设的决定》，首次将发展慈善事业作为构建社会主义和谐社会的高度来认识。2005年《政府工作报告》首次明确提出“支持慈善事业发展”。此后，历届党代会报告和历年政府工作报告，都明确表示对慈善事业的重视与支持。2014年11月，国务院专门出台了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，这是第一个中央政府促进慈善事业发展的专门文件。以习近平同志为核心的党中央，在党的十八大、十九大、二十大报告中都明确“支持发展慈善事业”、“引导、支持有意愿、有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业”。

2016年《慈善法》颁布出台，国务院有关部门相继出台了《慈善组织认定办法》《慈善组织公开募捐管理办法》《公开募捐平台服务管理办法》《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》等二十多个配套文件和法规。江苏、浙江、北京、安徽、江西、陕西等省市也出台了相关法规和政策，初步形成我国慈善法律法规体系，为我国慈善事业发展奠定了可靠的政策法制保障。目前我国慈善事业方兴未艾，形成了多元化、组织化、规范化发展的良好态势。

步入后《慈善法》时代，广东省如何完善《慈善法》相关条例，规范慈善事业？使当地慈善事业与慈善立法进程协同发展，激活广东慈善生态，成为如今广东面临的难题。本文立足于广东省慈善事业的现状与发展，吸收《慈善法》实施以来的相关法律法规之规定，回应《慈善法》实施过程中已经暴露的问题，探讨慈善法理，完善理论基础研究的同时为广东省提供针对性的立法建议，推进广东省慈善法完善的进程。

二、《慈善法》实施以来我国慈善事业发展主要存在问题

根据2020年全国人大常委会副委员长张春贤宣读的全国人民代表大会常务委员会执法检查组《关于检查<中华人民共和国慈善法>》实施情况的报告，当前我国慈善事业主要存在问题如下：一是新冠肺炎疫情暴露的主要问题。包括应急参与机制不健全，信息公开不理想，志愿服务未规范统筹，法律宣传不到位；二是促进措施落实不到位不彻底。包括精神鼓励不完善、政策支持力度不足、人才队伍建设跟不上；三是慈善组织发展不平衡不充分。包括慈善组织公信力有待提升、慈善组织培育有待加强、慈善组织结构有待变化；四是监管不足与监管过度并存。包括监管力量不足、监管力度不足、监管制约过度、行业自律薄弱；五是互联网衍生的慈善新挑战。包括网络募捐和个人求助问题未能得到有效解决等等。

三 、广东省慈善事业的现状及存在问题

广东省作为我国慈善事业发展大省强省，优异成绩固然可喜，但问题也不容忽视。除上述全国共性问题，具体来说，地方慈善事业发展中的问题主要有以下几大方面。

一是组织协调协作机制不完善，归责制度不明确。一方面，慈善工作涉及众多部门，但各部门未明确职责，缺乏行之有效的组织协调机制。另一方面，受各地机构编制的限制，内设机构之间职责不清，上下级之间对接不畅。此外，当前慈善工作在税收优惠、用地优惠、慈善人才培养、信息对接等方面，相关部门缺少有效的沟通合作，导致流程沟通成本高且过程繁琐，现有优惠政策不能有效落实。如财政税务部门对慈善项目了解有限，甄别营利与非营利性质组织存在困难，不仅影响了财税政策落实的进度，也使许多社会组织对慈善组织认定持观望态度。

二是慈善组织登记认定障碍大、缺乏制度激励。慈善组织认定和登记的积极性不高，迄今广东省尚无制定慈善组织登记的具体政策文件，各级民政部门缺乏明确的执行指引，理解执行上存在偏差，给社会服务机构申请认定或登记成为慈善组织带来障碍。许多地市还存在慈善组织认定制度激励作用不明显的问题。根据慈善法及相关配套政策的要求，社会组织申请登记或认定为慈善组织需要履行一定程序手续和系列规范管理运行要求，却几乎没有比其他社会组织有更多的优惠或优待，在一定程度上影响了其积极性。

三是慈善组织区域发展不平衡。目前广东省慈善事业发展的区域发展极不平衡，珠三角地区发展较为迅速，但广大粤东西北地区仍处于零星发展状态，慈善事业推进缓慢。比如地区间慈善组织数量差异显著，省内慈善组织数量前5名的深圳、广州、东莞、揭阳、佛山5市占21个市慈善组织总量的72.3%，而全省后5名的阳江、茂名、肇庆、中山、汕尾5市则只占2.7%。

四是慈善事业发展监管力量不足。从政府层面看，民政部门在慈善工作方面的人力配备有限，市、县（市、区）民政部门基本只有1至2人承担慈善方面工作，有的还兼管其他业务，工作人员培训不够，能力不足，政策法规不熟悉，难以开展有效监管和指导。从行业组织看，行业自律多靠自觉。目前全省21个地级以上市中，只有广州、深圳和佛山建立了慈善行业组织，省级和大部分市、县基本没有建立慈善行业组织。从社会层面看，实际按要求主动进行信息公开的慈善组织甚少。如2019年对6市21家慈善组织的实地检查和抽查暗访发现，仅1家慈善组织按要求每年向社会公开年度工作报告，3家公开了部分年度工作报告，其余17家均未公开过年度工作报告。

五是缺乏慈善事业发展人才。慈善事业目前缺乏专业人才输送渠道。广东省少有高校开设公益慈善组织管理专业，更多高校开设的仅是与之相关的公共事业管理专业；对现有人员的培训不足，少数公益慈善工作人员能够接受专业机构培训。此外，广东省各地慈善从业人员水平参差，行业缺乏专才，支撑力量单薄。而经济欠发达地区因待遇低、发展空间有限等原因导致慈善人才流失严重，加剧了地区间慈善事业发展差距。

六是慈善捐赠的税收优惠政策还未健全。一是对个人和企业捐款的减免比例偏低。根据我国现行税法规定，用于公益、救济性的捐赠扣除额度比较小，企业和个人还要对限额以外的捐赠支付相应的税费。大大影响了企业和个人对慈善捐赠的积极性，不能满足慈善事业日益发展的需要。二是慈善机构享受全额扣除的范围太窄。目前广东各市的规定中，没有关于捐赠行为是否能够享受税前全额扣除的针对性优惠政策，主要还是由国家税务机关通过对慈善机构个案申请的审批来处理。三是其他管理环节不完善，减免税手续太过繁琐，也使税收优惠政策在实际操作中很难得到实施。

七是慈善组织资金筹集手段受限。筹集资金的多与少直接影响着公益慈善组织活动的数量以及质量。公益慈善组织筹集善款的手段主要包括以下几种：慈善捐赠、政府资助、慈善博彩、会费及投资性收入。其中，慈善组织通过慈善捐赠、政府资助以及慈善博彩进行筹款时，自主性低，角色被动。虽然以会费以及投资性收入的方式进行筹款可以占据主动地位，但仍然处于“摸着石头过河”的阶段。

八是慈善信息化建设仍需加强。信息化技术深刻地影响着省内慈善事业的发展。一方面，微公益迅速发展，使省内慈善事业从传统的动员模式、保守的资源聚合模式,向全民自主参与模式和更开放的资源组织模式转变。另一方面，捐赠人权益意识全面提高。信息化在带动社会公众参与慈善的同时，也使得社会公众的权利意识得到提高。大众更加关心善款是否得到合理的使用和慈善组织的信誉，社会公众对慈善公信力的持续关注甚至问责，促使着慈善行业透明度的进一步提高。

九是慈善事业发展保障力度不足。应该在财政、工作队伍建设、行业指导、人才培养、法律制定、信息公开、沟通机制上加大投入，注重协调发展。具体来说，在保障行业发展方面，省政府需加大财政投入重点转移到行业基础扶持上，加强慈善组织和从业人员培育力度，对欠发达地区予以适当倾斜。加强基层民政部门慈善工作队伍建设，确保有专人负责慈善工作，配备执法力量监督和管理慈善组织和慈善活动。开展指导，提升慈善组织登记认定热情。加强高等院校、大中专职院校慈善专业化人才阵地建设，完善慈善从业人员在职培训制度，健全职业评价体系，拓宽职业晋升渠道和发展空间，提升慈善行业对专业人才的吸引力。同时，省政府和省民政厅应进一步制定贯彻实施慈善法的工作方案，逐个条款明确目标任务、责任部门、完成时限，并加强对影响法律实施问题的分析研究。建立全省统一的慈善信息公开平台，建立健全民政部门与其他部门之间的慈善信息沟通共享机制、信用信息披露机制。建立健全慈善工作定期会商沟通机制，确保慈善法的条文逐条推进、逐条落实。

四、广东省慈善事业发展政策建议

一是慈善主体专业化。在慈善组织的成立上，简化慈善组织成立程序，细化认定和直接登记。在慈善主体的募捐上，规范公募资格的申请标准和形式，鼓励不具有公募资格的组织和个人与有公募资格的组织合作，增强募捐活动与财务管理的规范性与专业性。在税收激励制度上，细化现今税收优惠条件、简化税收优惠程序，完善不同类型慈善组织的税收优惠机制。

二是慈善行为规范化。政府有必要成立专门的慈善监管机构和完善政府的慈善监督职权。一方面加强民政部门的监管能力，研究完善监管机制和监管权力形式的相关问题。一方面以立法形式明确检查职权和处罚职权，并由专门管理机构行使，研究将检查、处罚情况与组织信用评估相挂钩。

三是慈善结果公开化。（1）建立公开、透明的慈善信息平台。分析现有的网络公募平台及其本土化管理机制，探讨及时、准确的慈善募捐及其使用情况的公开模式；研究引导慈善捐赠在慈善组织间的再次分配机制。（2）完善慈善组织的公开规则。建立项目报告和年度报告，规范报告的具体内容和公开程序，研究合理的慈善成本和支出限制。（3）建立第三方效用评价机制。研究与既有的慈善组织评级体制相挂钩，建立慈善组织的信用记录体系，供慈善活动开展以参考。

四是完善募捐捐赠制度。目前相关制度实施还存在漏洞。《广东省慈善促进条例》应予以完善：（1）明确募捐资格退出机制。《慈善法》明确规定了慈善组织如何取得公开募捐资格，但未明确当已取得公开募捐资格的慈善组织在不符合公开募捐条件或者不想保留公开募捐资格时如何办理募捐资格的退出，以及退出资格后，相关财产如何处理等问题。（2）捐赠协议规范化，目前法律法规要求捐赠人与慈善组织要签订书面捐赠协议，但未明确协议内容，书面捐赠协议须明确捐赠人和接受捐赠方名称、捐赠财产的种类、数量或金额、质量、用途、交付时间、捐赠财产使用计划、实施项目和剩余财产处理等内容，约定双方的权利和义务等内容。（3）完善各项捐赠制度，如经营性捐赠应在举办活动前与接受捐赠方签订书面捐赠协议，并在活动结束后向社会公开捐赠情况及款物使用情况；遗产捐赠建议签订书面协议，设置遗赠监督人等。

五是注重慈善组织权益保障，激励慈善组织认定申请。（1）分类分级开放公募资格。探索公开募捐资格分类制度，提升公募资格对慈善组织的吸引力。促进条例建议公募资格包含三个类别，一是单次慈善活动公开募捐资格，二是常态化慈善项目公开募捐资格，三是综合性公开募捐资格。标识成为慈善组织的非营利组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格。慈善组织符合内部治理结构健全、运作规范的条件，可获得公开募捐资格证书。（2）明确慈善组织优惠措施。推动慈善组织在登记、认定的同时，同步获得公益性捐赠税前扣除资格和免税资格，简化申请手续，减少税收优惠申请的行政成本，提高工作效率。（3）制定慈善组织评估机制。遴选优秀慈善组织并给予政策和资金支持，减轻慈善组织运营负担，激发慈善组织创新活力，引导慈善事业规范发展。

六是规范个人求助行为。《慈善法》未将个人求助纳入调整范围，但“罗尔事件”“小凤雅事件”等典型个人网络求助事件打击了公众奉献爱心的热情，也加剧互联网公益慈善活动的信任危机，将个人求助纳入地方性法规或者行政规范性文件的调整势在必行。为此，《广东省慈善促进条例》倡导各地政府制定相关法规明确个人求助不得虚构事实、夸大困难骗取他人捐赠，若存在虚构或骗捐情形，应设置一定的惩罚措施。

七是推动建立具有特色、信息互通的网络募捐平台。（1）多平台发布项目实现披露信息的互通。应当激励不同网络募捐平台之间加强信息互通，尽可能降低慈善机构的运作成本，提高慈善组织特别是中小型组织的入驻积极性。（2）各平台建立各具特色的服务定位。应当激励各个平台明确自身定位，建立平台独有的品牌，避免单纯追求建立“大平台”而走向同质化，有意识地扶持中小型机构、小众公益议题机构、偏远地区机构。

八是加强慈善领域团体标准和地方标准研制工作。随着公益慈善类社会组织数量的增多，慈善行业型、支持性组织的建设日显重要。特别是慈善行业组织通过发挥自律准则订立、行业规范与操作指引制定、促进行业交流等功能，在现代公益慈善事业中能够发挥关键作用。应当指导广东各区慈善行业组织在民政部门指导下，推动慈善领域团体标准及地方标准的建设工作。

九是促进慈善人才队伍建设，提升专业化服务水平。（1）加强政府主管部门主导，对人才培养工作进行整体规划。通过慈善行业组织、智库型机构与具有教育资源优势的高等教育机构合作，探讨公益慈善领域人才培养模型和培养方向，系统搭建专业教育和职业教育相结合的不同层次的培养体系。（2）充分融入粤港澳大湾区的整体发展战略之中，积极开展与港澳公益慈善领域的人才合作和联合培养工作，利用大湾区的发展机遇，合理借鉴先进国际经验，提升公益慈善人才的战略视野和国际思维。（3）积极借鉴新技术手段，探路新型教育方式和手段。利用技术变革对于学习模式的转变和学习场景的再造，探索公益慈善网络教育。

十是紧抓粤港澳大湾区建设机遇，打造广东省为国际慈善枢纽。（1）鼓励政府抓紧制定参与粤港澳大湾区建设的合作发展政策指引，搭建职能部门共同促进协调机制，共同推进大湾区社会组织的协调合作工作。（2）促进社会资源流动，构建社会服务合作机制。促进粤港澳慈善捐赠资源便捷流动，打造便利、透明的从善环境。（3）要求慈善组织牢牢把握大湾区建设重大发展机遇，发挥粤港澳三地比较优势，服务粤港澳大湾区建设。（4）积极探索构建粤港澳慈善事业的对话协商机制，通过设立联席工作会议，促进三地政府与慈善组织间的常态化沟通，促进粤港澳在慈善领域的政策协同。