北京市新型农村集体经济高质量发展路径研究

王丽红，张英洪，赵一夫

（1.中国农业科学院 农业经济与发展研究所，北京 100081；2.北京市农村经济研究中心，北京 100101）

一、北京市新型农村集体经济的发展现状

（一）经济规模庞大

2020年，北京市农村集体资产总额达到8 868.7亿元，比2019年增加519.4亿元，同比增长6.2%，是2006年的4.2倍。其中，乡镇级集体资产达到3 230.9亿元，村级集体资产达到5 637.8亿元，分别占全市总资产的36.4%和63.6%。据农业农村部统计，2020年我国村级集体资产总额为59 818.6亿元，北京市村级集体资产总额占全国的10.2%[1]。

（二）空间分布的梯度显著

1.五成以上的农村集体经济组织在远郊平原区。位于朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区4个中心城区的农村集体经济组织数量为348个，占全市农村集体经济组织的8.4%；位于通州区、顺义区、大兴区、昌平区、房山区5个远郊平原区的农村集体经济组织数量为2 260个，占全市的54.7%；位于门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区5个生态涵养区的农村集体经济组织数量为1 552个，占全市的36.9%。

2.农村集体资产分布呈现三个梯度。朝阳区、海淀区、丰台区和石景山区4个区的农村集体资产总额达到5 752.1亿元，占全市农村集体资产总额的64.9%；通州区、顺义区、大兴区、昌平区、房山区的农村集体资产总额为2 645.4亿元，占全市农村集体资产总额的29.8%；门头沟区、平谷区、密云区、怀柔区和延庆区的农村集体资产总额仅为471.2亿元，占全市农村集体资产总额的5.3%。

3.集体经济产业形态呈现三个圈层。第一个圈层为近郊的朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区4个区以及平原区城镇化较快的乡镇。这些地区集体经济较早地进入城乡互补的产业形态，一部分农村集体产业成为承接城市产业功能的重要载体，较好地融入城市现代产业集群，也有一部分以租赁为核心的产业形态，集聚着仓储物流、底商出租等业态。第二个圈层为远郊平原或者远郊浅山区，农村集体经济主要为一二三产融合型产业、农产品加工业、都市型现代农业。第三个圈层为远郊深山区，这部分地区处于生态涵养区，农村集体经济发展普遍受到生态红线的制约，大部分村庄的农村集体经济处于空心化状态。近年来，少数生态涵养区农村集体经济依托红色资源和绿色资源，盘活利用闲置农房，推动一三产业融合发展。

（三）经营效益总体偏低且不平衡

1.集体资产收益率有所上升，但仍比较低。2020年全市农村集体资产收益率为0.4%，是2019年的2倍，其中，乡镇级农村集体资产收益率为2.5%，村级农村集体资产收益率为0.5%。从经营主体来看，2020年全市村级集体企业的资产收益率最高，为2%。

2.经营效益有所好转，但仍有42.5%的村级集体经济组织收不抵支。2020年全市共有1 677个村级组织收不抵支，占42.5%，比2019年下降了7.6个百分点，其中丰台区、密云区、延庆区收不抵支的农村集体经济组织占比超过60%。大兴区收不抵支的村集体经济组织从2019年的100个下降到0个，是全市首个没有收不抵支村级集体经济组织的区。

3.全市农村集体经济经营效益呈现较为突出的不平衡性。2020年，朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区4个区农村集体经济资产收益率分别为-0.12%、0.56%、1.12%、0.85%，通州区、顺义区、大兴区、昌平区、房山区5个区的集体经济资产收益率分别为-1.59%、-1.15%、3.22%、-0.21%、0.08%，门头沟区、平谷区、怀柔区、延庆区、密云区5个区农村集体经济资产收益率分别为0.22%、-0.52%、-0.67%、0.16%、0.09%。2020年大兴区农村集体经济资产收益率位居全市第一，丰台区位居全市第二，石景山区位居全市第三，通州区为全市最低。

4.集体经济实体产业仍比较薄弱。北京市将农村集体经济年经营收入低于10万元的村级集体经济组织确定为集体经济薄弱村。截至2020年，北京市农村集体经济薄弱村占全市农村集体经济组织的两成左右，其中八成分布在生态涵养区。从笔者参与的北京市100个农村集体经济薄弱村调查来看，集体经济薄弱村产业结构转型比较滞后，一产仍为主导产业，2020年100个集体经济薄弱村的一产产值占63%；第二产业产值仅占15%，主要是建筑业、其他制造业，农产品加工业严重缺乏。

（四）带动农民增收作用增强，但还有很大提升空间

2020年北京市农户从集体经济获取的人均所得为6 489元，占农户人均所得的23.6%。其中，农户从乡村集体经济获取的报酬收入占农户报酬性收入的29.3%，集体福利性收入占农户财产性收入的36.7%。2011—2020年，北京市新型农村集体经济组织股份分红总额持续快速增长，获得分红的村从2011年的620个增加到2020年的1 433个，股金分红总额从2011年的20.6亿元增加到2020年的55.3亿元，增长了168.4%，获得分红的股东人数从2011年的58万人增加到2020年的131.4万人，人均分红从3 525元增加到4 208元，具体数值见表1。但从全市3 927个新型农村集体经济组织来看，进行分红的村仅占36.5%，参与分配的人数也仅占38%。北京市集体经济薄弱村带动农民增收的能力尤为微弱，在100个集体经济薄弱村中，2020年农户从集体经济获得的人均所得仅占农户人均所得的6.2%。

表1 2011—2020年北京市新型农村集体经济组织股份分红情况

二、北京市新型农村集体经济发展面临的机遇与挑战

（一）北京市新型农村集体经济发展的新机遇

1.空间重塑带来新机遇。2014年以来，北京市积极推进京津冀协同发展战略，全面开展疏解整治促提升专项行动[2]。2014—2016年，朝阳区共清理商品交易市场154家，退出工业企业184家，拆除再生资源回收场53家，拆除仓储物流企业3家，拆除出租大院289个，共计腾退建筑面积655.4万m2[3]。2016年大红门地区拆除物流仓储大院81处，疏解人口约1.2万人[4]。疏解整治促提升行动使那些历史上形成的管理不规范、发展层级不适应首都核心功能的农村集体产业空间得到了有效释放，为布局首都高质量发展提供了新空间，倒逼农村集体产业向绿色高端高效转型。

2.发展方向基本明确。北京市“十四五”时期发展规划和各个专项规划为北京市农村集体产业发展指明了方向。一方面，新型农村集体经济要为首都农业农村高质量发展提供支撑。按照《北京市“十四五”时期乡村振兴战略实施规划》[5]，远郊新型农村集体经济应积极主动承接推进都市型现代农业高质量发展的重要任务，围绕抓好“米袋子”“菜篮子”稳产保供、建设农业“中关村”、加快一二三产业融合发展等，推进农村地区集体产业发展。近郊农村集体经济应以发展特色产业、盘活土地资源等为抓手，推动集体产业转型升级。另一方面，首都新型农村集体经济应主动服务首都“四个中心”城市功能定位，融入首都现代产业体系之中。中心城区和近郊农村集体经济应以《北京市“十四五”时期高精尖产业发展规划》[6]为指引，围绕构建北京市“2441”高精尖产业体系，积极培育形成两个国际引领支柱产业、四个特色优势的“北京智造”产业、四个创新链接的“北京服务”产业以及一批未来前沿产业。

3.重视程度日益提高。北京市委、市政府领导高度重视农村集体经济发展工作，要求到2025年基本消除集体经济薄弱村。为此，北京市农业农村局开展集体经济薄弱村帮扶专项行动，北京市委组织部从各相关部门派驻第一书记，中共北京市委农村工作委员会、北京市农业农村局联合北京市相关部门组织国有企业、市属高校开展农村集体经济薄弱村帮扶对接工作，这些都为补齐农村集体经济发展短板提供资金、技术和智力支撑。

（二）北京市新型农村集体经济发展面临的困难与挑战

1.体制机制约束。一是农村集体产权制度改革需进一步深化。农村集体产权的封闭性制约了乡村资源要素与社会人才、资本的有效流动。二是作为特别法人的集体经济组织市场地位仍缺乏具体实现路径，在金融信贷、资源开发、资本合作等方面仍面临较强的制度壁垒。三是集体经济组织管理体制不顺畅，集体经济组织与村“两委”、乡镇政府之间的政社不分及职责不明在一定程度上制约了集体经济组织的建设和集体经济的发展。四是农村集体建设用地入市仍存在许多具体操作层面的问题，土地征收制度在一定程度上剥夺了农村集体经济组织平等地参与首都经济建设的权益。五是农村征地补偿款的管理制度改革滞后，限制了农村集体资产的有效运营。全市1 750亿元的征地补偿款只能存在银行收取利息[7]，获得的收益极低，而村集体经济组织还要承担成员福利、分红、公益事业等责任。

2.政策供给不足。一是新型农村集体经济发展观光休闲、农产品加工等二三产业所需建设用地在一定程度上受到了约束。二是农村集体经济发展缺乏税费政策的支持，新型农村集体经济组织进行分红要征收个人所得税，这就加大了集体经济带动农民增收的成本。三是缺乏人才引进方面的支持政策。农村集体企业的就业政策与国有企业不可同日而语，导致集体经济缺乏对高端人才的吸引力。四是生态涵养区政策不够完善，在生态涵养区保护政策的硬约束下，村级集体经济组织一直没有找到政策允许的产业发展方向。五是在城市化较快的地区，一大批撤销乡村行政建制的地区仍需要继续发展农村集体经济，这些地区面临城市化后农村集体经济组织如何管理的问题。

3.经营主体虚化。一是大多数农村集体经济组织依附于基层党组织和村民自治组织，不能独立运行，其职能和作用常常被基层党组织和村民自治组织取而代之。很多村级集体经济组织名存实亡。二是不少农村集体经济组织内部管理不规范、运转不畅，没有开展正常的经营、管理业务。有的农村集体经济组织账面上除了已经承包给农户的土地承包数据外没有其他经营性资产，除了上级有关部门拨付的建设资金外也没有任何集体经营性收入。三是乡镇、村集体经济组织只有牌子和印章，没有真正的运营实体，集体经济组织的股东大会、股东代表大会没有真正发挥作用。

4.经营人才短缺。多数农村集体经济薄弱村发展缺少“领头羊”，村干部很难适应现代市场竞争要求。在海淀区、朝阳区等近郊农村集体经济发展较好的地区，农村集体经济发展也面临着经营管理人才短缺的问题，由于薪酬激励、社会保障、上升空间等方面的制约，乡村集体企业很难吸引、留住人才。

三、北京市推动新型农村集体经济高质量发展的思考与建议

北京市农村集体经济是首都乡村产业振兴的重要内生动力，是首都超大城市优势资源进入农村的重要通道，建议从组织建设、体制机制、政策供给等方面推进北京市新型农村集体经济高质量发展。

（一）加快推进全市新型农村集体经济组织建设与发展

1.进一步深化乡村集体产权制度改革。加快推动乡镇集体经济产权制度改革，动态监测集体经济组织家底，明晰集体产权关系，建立“归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体经济现代产权制度，探索乡村集体经济组织对集体土地等集体资源所有权的有效实现路径。健全新型农村集体经济组织的治理机制，强化对集体资产的监督管理，维护和发展农村集体和农民的财产权益。

2.重点推动乡（镇）联社建设。一是推动乡（镇）联社的实体化，使之成为具有独立特别法人资格的实体单位。二是在乡镇党委的领导下，乡（镇）联社行使乡镇范围的行业管理和发展统筹职责，促进农村产业供给侧结构性改革和农村发展动能转换。三是建立乡（镇）联社与农村股份经济合作社之间紧密关系，使乡（镇）联社带动乡村集体经济薄弱村与乡镇域内其他集体经济组织联合发展。四是加快完善新型集体经济组织法人治理结构，完善利益共享机制，充分保护和实现农村集体经济组织和成员合法的财产权。

3.充分发挥新型农村集体经济组织在乡村振兴中的作用。一是使新型农村集体经济组织成为实现农民土地财产权利的载体，明确农村集体土地的各项权益，维护农村集体经济组织对农村集体土地的所有权。二是发挥新型农村集体经济组织吸引社会资本参与乡村振兴的平台作用，通过股份合作等方式完善城乡资本合作运营机制，推动城市资本要素向农村流动。三是将新型农村集体经济组织打造为吸引集聚优秀人才返乡的重要组织载体。采用派驻各级党政机关干部、第一书记、大学选调生、经济专员等各类人才到农村集体经济组织的方式，支持农村集体经济组织人才振兴，吸引人才下乡。四是发挥新型农村集体经济组织支撑乡村有效治理的独特功能，进一步完善新型农村集体经济组织内部治理机制。

（二）着力优化农村集体经济发展的制度环境

1.加快新型农村集体经济发展的相关立法工作。要改变农村集体经济发展立法严重滞后的局面，尽快制定有关集体经济发展的法律法规。在加快农村集体经济组织立法的同时，应当尽快修订《北京市农村集体资产管理条例》等地方性法规，研究制定《北京市农村集体经济组织条例》，建立体现扶持、有所差别的涉农税收制度，推进新型农村集体经济组织依法顺畅进入市场，推动农村集体产权依法有序交易。

2.进一步完善新型农村集体经济发展的管理体制。一是完善乡村集体资产管理与监督的体制机制。加强市、区、乡镇农村经管专业队伍建设。推广海淀区经验，建立区级集体资产监管委员会，从体制机制上保障农村经管机构进行农村集体资产监管的权威性。二是优先推动中心城区新型农村集体经济组织的政经分离，明确集体经济组织与村委会的职责关系，逐步剥离集体经济组织所承担的社区公共管理服务和公益建设职能。三是明确集体资源和资产的所有权主体，构建和落实集体经济组织成员与农村集体经济组织之间的利益联结机制，保障集体经济组织成员的民主管理权和集体收益分配权。四是建立新型农村集体经济组织带头人报酬与农村集体经济收益相挂钩的收益分配机制，调动新型农村集体经济组织带头人发展壮大农村集体经济的积极性。

3.加快建立健全城乡融合发展的体制机制。一是建立有利于新型农村集体经济组织发展的财政税收制度。支持新型农村集体经济组织带动农民共同富裕，减免集体股份分红的个人所得税。二是建立支持新型农村集体经济组织发展的金融制度。针对新型农村集体经济组织的支付结算、现金管理、投资理财、融资信贷等方面金融服务需求，制定为新型农村集体经济组织提供全方位金融服务与支持的制度。三是建立鼓励优秀人才到新型农村集体经济组织就业创业的政策制度。建立新型农村集体经济组织吸引外部人才的机制。在集体经济组织和乡村集体企业实行开放式用人制度，加快建立健全职业经理人聘任机制和约束与激励机制，形成科学合理的薪酬制度，推行合同制，吸引人才，促进人力资源向集体经济组织合理流动。四是推动城乡就业、医疗、养老等社会保障制度接轨，使在新型农村集体经济组织和乡村集体企业就业创业人员能够享受到与国有企业同等的医疗、养老等社会保障待遇。

（三）优先破解“卡脖子”的政策难题

构建适应市场化、城市化和城乡一体化发展的新型农村集体经济发展的政策体系，推动农村集体经济转型发展。一是制定《关于加强农村集体经济组织建设 发展壮大新型集体经济的意见》等政策文件，为新时代首都乡村集体经济组织建设和新型集体经济发展提供有力的政策指导和支持。二是加快解决新型农村集体经济产业发展用地的问题。通过规划预留建设用地指标、点状供地等途径，拓展生态控制区和限制建设区集体经济发展空间。三是进一步完善生态涵养区政策，在生态保护和有效治理的同时注重绿色发展，加快研究制定生态涵养区适宜产业发展的政策，引导生态涵养区新型农村集体经济转变发展思路。建立生态产品价值实现制度体系，打造集农田、湖泊、河流、湿地、森林等多种自然生态要素于一体的价值空间布局，以新型农村集体经济组织与社会经营主体合作的方式，构建生态资源管理、开发和运营的平台，促进集体经济薄弱村生态价值向经济价值转变。四是调整北京市产业发展禁限目录，适度放宽对京郊乡村农产品加工业的限制，为乡村绿色产业发展和一二三产业融合发展提供政策支持。