山区耕地撂荒现状分析及思考——以左权县为例

□乔秀萍

（左权县芹泉镇人民政府，山西 晋中 030600）

耕地是农业发展之要、粮食安全之基、农民立命之本，也是社会稳定的保障。习近平总书记多次作出重要指示，强调要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡。党的十九大报告明确提出要严格保护耕地，确保国家粮食安全。近年来，我国不断强化耕地保护，加快推进高标准农田建设，稳步提升粮食综合生产能力，为保障国家粮食安全提供有力支撑。但粮食效益偏低、农村劳动力外出务工、农业生产条件差等因素影响，一些地方出现了不同程度的耕地撂荒现象，造成土地资源浪费，影响粮食稳定供给，给国家粮食安全带来一些隐患。在遏制耕地“非农化”，严防耕地“非粮化”的同时，统筹利用撂荒地，稳定并提高粮食种植面积。左权县位于山西省晋中市东南部边缘，地形特征为山丘，西北高、东南低；境内西北部地势高，属土石山区，海拔在1 200 m 以上；东南部地势低，属石质山区，海拔在1 000 m 左右，气候属温带大陆性季风气候，辖5 镇5 乡204 村，全县总人口超14.45 万人，农业人口 13.56 万人，总面积 20.3 万 hm2，耕地面积为1.65 万hm2；左权县有“八山一水一分田”之称，人均耕地面积为0.13 hm2，人多地少、寸土寸金。随着农村经济不断发展，平原地方的土地因农民建房、工业用地、新农村基础设施建设用地等原因，耕地加速流失，使得耕地更显珍贵。调查中发现，大量的土地撂荒闲置，部分撂荒地还是优质耕地，全区耕地未充分利用耕地面积0.16 万hm2，占耕地总面积的9.68%，给粮食生产和农业增效带来很大影响。

1 左权县山区耕地撂荒分布基本特点

1.1 山地撂荒多

地域性撂荒，撂荒面积与偏僻程度成正比，越是偏僻的山区乡村，土地撂荒现象越突出。左权县受耕作条件限制和自然生态环境的影响，近年来，野鸡、野猪等畜禽数量增长迅速，靠山近的地块基本是有种无收，村民渐渐放弃边远地块耕种。偏远的自留地基本很少再耕种，家庭承包的确权土地耕作区域也呈逐年缩减的态势。

1.2 小村耕地撂荒占比多

左权县小村中外出青壮劳力多，但是相对于小村人均耕地多而言，村内老弱人群从业人员相对较少，所以耕地撂荒多。调研发现小的自然村，耕地撂荒情况尤为严重。特别是整体搬迁的村，由于人地分离，旧房拆除，村内仅保留几间公共的生产用房供村民耕收使用。

搬迁后村民受交通、居住和生活、生产等种种条件不便的影响，致使村内撂荒耕地逐年递增，有的村短期内便出现大面积撂荒，部分村民虽将一部分耕地流转给大户，由于流转地分散且大户没有经营自主权，所以实际经营效果并不理想。

1.3 路边基本农田占用多

公路沿线通道绿化工程按规定占用区域约5 m宽，但随着绿植树木的生长，占用区域逐渐扩张。沿路耕地中发展的经济林项目园，由于树冠大不再适合种高秆作物，林下经济发展不温不火，久而久之，多数放弃耕种。非粮化的农业设施和基础建设占用占比也在上升。

1.4 季节性撂荒

农作物只种一季，收获后会闲置土地，等到来年再继续种该作物。小村出现较大面积撂荒，大村也出现了一些撂荒，冬闲田面积较多，这种现象对稳定播种面积，确保粮食持续稳定增产造成了一定影响。

2 左权县山区耕地撂荒原因分析

据测算，现在的粮食种植面积较20 世纪80 年代缩减了1/3，以前老百姓随处开荒造田，包括自留地、承包地及小块地，现在最基本的承包地经营范围也在缩减。虽然这两年有土地占补平衡项目，拆旧复垦，但耕地的总体数量和质量都在下降。耕地大面积撂荒的客观存在、非粮化经济作物对耕地的占用及非农化基础设施建设的征用，致使耕地保护形势已经刻不容缓。耕地保护是一项长期而艰巨的战略重任，总结分析山区耕地撂荒的原因大概有以下几方面。

2.1 基础设施和自然环境差

左权县山地多、平地少，越偏远的山区，自然条件越差，农业基础设施薄弱，从事农业生产仅靠人力耕作，劳动强度大，耕作不便，无力抵御自然灾害，导致农户种植积极性不高，投入及管护不足，季节性种植或直接撂荒。左权县地处太行山主脉西侧，山西省东部边陲，属典型的土石山区，所属乡镇羊角乡和麻田镇，地势高低不平，多以小片地为主，现代机械无法到达，传统种植方式居多；与水峪沟、羊角村等村民交谈中得知，90%以上年轻村民因其立地条件差，耕地分布零散，无法连片开发。

2.2 农业生产比较效益低

“一高三低”种地不易。一高是农资价格越来越高；三低是粮价低、产量低、收效低。小农户种地投入与产出不对称，一年种地收入不如打几天零工的收入。种地累难赚钱，这是耕地大量撂荒最主要、最根本的原因。随着人工成本、农资成本的不断上涨，农业生产成本逐年增高，而且左权县位于山区，农业生产风险大，如遇干旱等自然灾害，可能导致颗粒无收，粮食生产风险远大于务工带来的风险。山区交通差，农产品销售难，农户的生产模式导致农产品单价低，农业生产投入产出不成正比，青壮年农民直接放弃在家务农选择外出务工。

以玉米为例，目前玉米市场价格1.8 元/kg 左右，玉米产量约600 kg/667 m2，毛收入1 080 元/667 m2，除去种子、农药、化肥、地膜等成本约250 元/667 m2，玉米净收入在830 元/667 m2左右，玉米从耕种到收获需劳动日15 个/667 m2，每个劳动日平均收入55 元。一个农民如果种植1 hm2玉米，收入只有1 万元/年左右。如果外出打工，每个劳动日收入100～200 元，一年工作150～200 d，年收入2 万～3 万元。两相比较，农民宁愿打工而不种地。

2.3 务农劳动力严重缺乏

外出务工和易地搬迁导致农村青壮年劳动力大量迁移，农耕从业人口的锐减造成农村耕地撂荒严重。随着市场经济的发展和城镇化进程的加速，外出打工已经成为一种潮流，打工收入明显高于种地的收入。现在农民不把种地作为主要的衣食来源和经济收入来源。常年外出家庭的部分耕地基本撂荒不种。时下好多农村变成了“空心村”，即便有人也只是老弱群体，农业从业人口呈逐年锐减趋势。从调研情况看，当前农村人口大量进城，留在村里种地农民90%以上是50 岁以上的老年人。左权县合玉村户籍人口230 人，常住人口70 人，有耕种能力的38 人，50 岁以下0 人；川口村户籍人口500 人，常住人口135 人，有耕种能力的68 人，50 岁以下的0 人；高庄村户籍人口765 人，常住人口150 人，有耕种能力73 人，50 岁以下0 人。村里50 岁以下的年轻人不愿种地，也不会种地。

2.4 在家务农的农民综合素质低

由于年轻、有力、有知识、有技能的青壮年劳动力外出务工，留下来务农的农民综合素质普遍偏低，不易接受先进的农业生产技术，即使愿意接受其接受能力也相当有限，从事农业生产只能采取粗放的经营方式。调研中发现，50 岁以下的年轻农民虽然号称“农民”，还是农民身份，但大部分没有农田劳动经验，对于何时下种、何时锄苗、何时收割等农业常识一窍不通。尽管耕田种地技术含量不高，但这些没握过“锄把儿”的人很难胜任种地。一些平地由于产量低，效益低，也被弃耕抛荒。年轻农民不愿种地、不会种地，坡耕地及低产田弃耕已成为普遍现象[1]。

2.5 农村耕地撂荒零散，土地流转受限制

实行“三权”分置，国家鼓励土地的出租、转包、入股等各种形式的流转，目的是解决部分土地无人耕种，实现土地生产经营的适度规模化经营。但完善土地流转制度机制，需要在实践中不断总结经验。

2.6 农业支持保护补贴政策支持作用大于保护作用

现行的农业支持保护补贴政策效用发挥缺乏“双刃剑”作用，支持作用大于保护作用的发挥。在实际执行中受农户自主申报和受众面广及各级监管难等多种因素的影响，农业支持保护补贴政策在耕地保护方面效用并不理想[2]。耕地撂荒没有严格的制度约束。回顾2006 年在取消征收农业税前，农村部分耕地撂荒现象基本不存在，承包户为了缴纳农业税，自己不种地会退交集体或者通过让其他农户去耕种去转嫁税费缴纳义务，很大程度上避免耕地荒芜。每项国家农业政策的制定和实施都有其特定的历史意义，耕地保护政策如何最大程度发挥作用的确需要探究。

3 左权县山区耕地撂荒建议意见

随着城镇化建设加快，农村青壮年劳动力去城市务工，很多农村成为“空心村”和“老龄村”。农村从业人口减少，耕地大面积撂荒，如何确保基本农田的效用化耕种，最大程度地保护耕地，确保国家的粮食安全，是当前乡村振兴必须解决的难题。

3.1 强化各级耕地非农化、非粮化监管力度

明确划定各地粮食生产耕地红线，强化各级耕地非农化、非粮化监管力度，从严从重执法，并严格监管与责任落实。对耕地实行特殊的保护和用途管制，强化各级耕地保护的责任落实。在确保二轮土地承包政策30 年不变的前提下，鼓励人地分离，农户耕地有偿退出耕地[3]。

3.2 对整体搬迁村耕地实行数字化管理

对于在脱贫攻坚期间整体搬迁进城的农村，村里的耕地近年来出现大面积撂荒。由于农户意见不一，村内耕地流转分散不成规模，有的村民为领取农业支持保护补贴，不去流转；有流转出的也不允许经营户私自整田修路[4]。基于上述情况，建议左权县政府及相关部门对整体搬迁村试行土地数字化管理，以农户个体家庭联产承包责任制为基础，集体统一管理的双层经营模式，即农户依据自己的耕地数以股份的形式统一交于村集体管理，村集体统一将村内全部耕地流转或托管给种植大户，明确双方的权利与义务。种植大户按国家要求不改变农业用途自主经营，村民按股份获得流转租金或托管收益和分红。通过试点总结经验，再有序稳定地推广。

3.3 加大培训力度

加大职业农民和种植专业农民合作社的培养，加大力度扶持农业生产托管组织的发展。加大懂技术、会管理、善经营的职业农民和种植大户的培养，农业生产技能弱的农户尽快熟悉技术，大力推进代耕代种、土地托管等农业生产托管组织的发展，为外出务工和无力耕种的农户提供全程托管服务，解决农村耕地“谁来种”的问题。同时推动土地的适度规模经营，推动农业机械化、现代化进程[5]。

3.4 将耕地保护补贴申领与农户信用评价挂钩

进行政策支持引入诚信档案，发挥惠农补贴的“双刃剑”作用，强化农业地力保护补贴政策的最大效用发挥。农业支持保护补贴政策中规定的“六不补”之一就是对撂荒两年以上的耕地不予补贴。在实际操作中是农户申报，村汇总公示，乡审核上报。在实际补贴申领过程中监管难度大，村一级对农户是否撂荒也难监管到位，这样就使耕地的保护功能发挥失灵。建议将农业支持保护补贴的申领建立诚信档案，与个人征信挂钩，通过补贴调动农民务农种粮积极性的同时强化农户珍惜耕地爱护耕地的责任意识。

3.5 改善农业生产和农村基础条件

左权县政府应加大高标准农田建设和农村社会事业建设力度，打破地块之间的石界垒，对山区平地耕地进行整理，将具备条件的撂荒地纳入高标准农田建设范围[6]。建设旱涝保收的高标准农田，同时改善山区坡地的宜机化条件改造，将生产条件极差、地势高低不平的低岗丘陵荒地，通过土地平整以及沟渠、路、泵站等基础设施建设，进行农田规划与整治，提高机械化程度，尽量减轻农民的劳动强度，提高农作物产量，为全面推进农业现代化进程创造条件[7]。推广使用现代农业技术，实施秸秆深旋还田，有机肥替代化肥、构建健康肥沃耕作层，提升耕地质量等级，减少农村隐形抛荒或撂荒。

3.6 进一步加大种粮补贴力度

目前我国耕地撂荒地区经济发展缓慢，出现这一问题的原因，主要是农民的利益最大化选择。尽管目前国家已经对种粮进行了一定补贴，但由于市场粮价偏低，种地收入仍不划算。建议国家加大种粮补贴力度，重点补贴种植经营户而不是承包土地户，降低自然灾害给种粮带来的风险，使种粮农民“有账算”，调动年轻农民种粮积极性[8]。

4 结束语

山区农村耕地撂荒现状不容忽视，保障国家粮食安全的前提就要重视耕地保护和产粮的效用利用，合理运用管制类、激励类等一系列政策工具，探索多元协调治理新路径，确保全县耕地数量不减少，质量不降低，实现农村强、农民富，开创耕地保护新局面。