关于完善低收入群体帮扶机制 促进共同富裕的思考

文 范诗武 陈豪 黄相玮 汪华婕

低收入群体主要指低保、低边、特困这三类低收入群体。低保对象（家庭）指共同生活的家庭成员人均月收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的本地家庭；低保边缘人口（家庭）指未纳入最低生活保障范围，家庭成员人均月收入在两倍的最低生活保障金以下，且家庭财产状况符合杭州市政府规定的家庭；特困人员（特困家庭）指具有本市户籍的城乡老年人、残疾人以及未满18周岁的未成年人，且无劳动能力、无生活来源的、无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定义务人无履行义务能力的人员，且收入及财产符合低保标准。

杭州低收入群体及帮扶体系基本情况

总数接近总人口的1%。截至2021年底，全市包括低保人群、低边家庭、特困群体在内的三类低收入群体共计12.06万人，约占全市总人口的0.98%。数据显示，低收入群体在总人口中的相对占比不高，但绝对量近年来均稳定在12万人左右，从根本上帮助低收入群体脱困任务仍然艰巨。

“一老一小”占比过半。从年龄分布上看，60岁以上老年人口和18岁以下未成年人口在低保人群、低边家庭、特困群体中的占比分别为51.77%、55.72%和94.98%；其中老年人口在特困群体中的占比高达94.95%。

就业致困占比高。从致困原因看，主要有就业致困型、病事致困型、高龄致困型、残障致困型等。其中，就业致困型占比约为低收入群体的42.03%，是占比最高、人数最多的致困类型；病事致困型占比约为低收入群体的31.16%，主要是指家庭成员中有因病、因重大事故致残致死，导致家庭失去主要经济支柱。

经过多年探索实践，杭州目前已基本建成一套相对健全、运行有效的低收入群体帮扶体系。

在政策体系上，构建形成以支出型贫困救助为主的“1+8+2”的杭州大救助体系。杭州市在全省率先出台《关于推进新时代社会救助体系建设的实施意见》，全面实施支出型贫困救助，基本建成以浙江省大救助信息平台为支撑，以低保、特困、医疗、教育、住房、受灾、就业、临时救助等8项基本救助为重点，强化慈善和福彩两大社会资源，形成综合、多元、内外双驱并行的，以多元社会力量参与为补充的“1+8+2”大社会救助体系。

在帮扶标准上，形成与全面建成小康社会相适应的社会帮扶标准体系。杭州市目前已实现市域社会救助标准的统一，形成多种低收入群体保障资金帮扶渠道，主要有最低生活保障资金、特困公养基本生活保障资金、残疾人生活补贴、残疾人护理补贴、失业补助资金、失业人员基本医保缴费补助、困难群众物价补贴、符合条件困难群众临时救助资金等。

在帮扶模式上，形成以“三社联动”为特征的基层帮扶模式。在低收入群体救助的基层实践中，杭州市坚持以低收入群体实际需求为导向、以社区建设为基础、以社会组织为载体、以社会工作者为支撑，逐步形成政府与社区、社会组织、社会工作者“互联、互动、互补”的低收入群体基层帮扶模式，如西湖区困难群众幸福探访方案实践、淳安县王阜乡低收入农户一户一干部结对实践等。

现阶段帮扶工作存在的短板

政策体系缺乏弹性，部门协同机制有待完善。目前，低保、低边、特困三类人群范围仍相对较窄，部分低收入群体没有纳入救助体系，救助机制运行中的低收入群体动态退出和进入机制有待完善。同时，涉及困难群众的各类帮扶救助项目有二三十项之多，分散在民政、人社、卫健、住保房管、残联、妇联等十多个部门，政策碎片化、信息孤岛化、认定多头化等问题仍然存在，各部门之间数据互通互联性有待加强。

扶持机制以经济救助为主，资助形式相对单一。目前，杭州市低收入群体救助帮扶的内容涉及生存、安全、就业、教育等各个方面，大多是围绕基本生活需求而展开的服务，低收入群体在能力提升、心理健康、社会参与等方面的需求仍难以获得充分保障。与此同时，各项服务都是以免费、减免、补贴等形式提供，基本属于现金型救助方式，服务内容有待进一步丰富。

申报认定维度相对单一，全面评价体系亟待建立。目前，低收入群体申报认定标准相对单一，尚不能完全反映致困原因、困难维度以及困境持久性等问题。对低收入群体的认定，基本都以最低生活保障金为标准，在运用家计调查（居民家庭收支调查）“觅标”的过程中，家庭收入和财产在现阶段尚不能完全通过金融、证券、税收、公积金管理、社会保险等机构进行查询核实，只能通过观察家庭生活形态、考察日常消费支出来确定家庭经济状况。

三次分配政策存在空白，社会参与度有待提升。目前，杭州市几乎没有民企知识产权捐赠、专利技术捐赠、人力捐赠、股权捐赠、有价证券捐赠等非资金和非实物的捐赠渠道，相关捐赠认定和资源使用政策仍是空白。同时，杭州市慈善公益事业一揽子政策尚未完全形成，对参与社会公益和社会捐赠突出的企业在降低融资成本等方面的政策保障不够完善，共富领域相关捐赠税前扣除政策仍是空白。

帮助低收入群体实现共同富裕的政策建议

进一步构建衡量、评价、预警体系。明确低收入群体的三个衡量标准。一是谋生困难。该维度延续当下的各类政策的低收入人群识别方式，重点从谋求生存这一基本需求角度来衡量。二是发展能力困难。与谋生困难低收入群体不同，该群体已可满足基本生存需求，具有较强发展潜能，但由于客观上相关要素缺失，限制其发展空间，因此收入水平较低。三是社会融入困难。这类人群既包含新时代特征的新兴低收入群体，又囊括之前政策并不太涉及的边缘性群体。

构建低收入群体评价指标体系。结合三类困难型低收入人群衡量标准，进一步细化各维度人群的二级指标，并从该重点指标出发形成三级指标内容。构建实时评价体系反馈机制，从前端工作中充分采集对评价指标体系各类意见，以修正意见库的形式做好意见沉淀，反馈至后端体系顶层设计部门，从被帮扶人需求出发增删指标、修正量化范围，实时动态调整指标评价体系。

构建低收入群体识别预警体系。采用大数据、云计算、人工智能等技术，构建全面可靠的低收入群体云平台架构，将低收入群体相关特征数据录入系统，开发研究高效识别预警算法，随时更新数据库中低收入群体信息特征，做好即将掉入低收入群体行列的群体预警，提前做好帮扶准备，缩小该群体数量。

进一步完善现有帮扶政策体系。细化施策要素供给，精准匹配低收入群体需求。充分了解不同困难人群各类需求，以需求为导向增加各类除资金外的技术、知识、精神关怀等要素供给，提升帮扶效用。利用大数据、云计算、人工智能等手段综合分析对应到个人的困境需求，进一步细化需求分析，让低收入群众帮扶如绣花针般精准高效。

提升人群识别广度，保证政策覆盖全面性。建立健全困难人群识别评价体系，拓宽困难人群识别范围，既囊括新时代特征下新兴低收入群体，又涵盖易被忽略的边缘困难人群，保证政策所涉困难人群全覆盖，不遗漏任何一个困境群体，让帮扶工作先全后精。

建立政策反馈评价机制，提高实施效能。深入学习国家、省政策精神，完善健全帮扶政策反馈评价机制，在实践中评价修正政策实施效能，充分征询被施策人群、专家学者等多方意见，综合考量工作实际与时代特性，以实践修正政策，用政策引领实践。

进一步拓宽社会力量共同参与救助帮扶的渠道。完善社会力量参与体制机制，调动参与热情。优化民企参与慈善公益的激励政策。适当扩大公益性捐赠全额税前扣除范围或适度提高税前扣除比例。进一步加大财政资金的支持力度，充分发挥政府对公益慈善事业的引导带动作用。鼓励民企开展多形式的社会捐赠，积极开展慈善信托试点。

培育社会力量参与救助主体，规范救助流程。对参与慈善公益活动的社会力量，强化政策培训、业务指导、协调服务、监督管理，引导和规范社会力量有序参与社会救助。进一步拓展企业参与公益慈善事业渠道，支持具备条件的企业依法设立各类型慈善公益活动载体；扶持公益创投、网络众筹、公益拍卖、社区微创投等新型公益模式。

发展社会购买社会救助服务，满足多样需求。制定政府购买社会救助服务清单，通过委托、承包、采购等方式，将有条件的社会救助服务转移给社会力量承担，提高全市社会救助服务效率和质量，更好地满足低收入群众个性化、多样化需求。