多尺度视角下超大城市国土空间格局优化策略——以深圳市为例

■ 唐 欣/钱 竞/赖权有

（深圳市规划国土发展研究中心，广东 深圳 518040）

0 引言

国土是生态文明建设的物质基础、空间载体和组成要素，国土空间开发保护格局关乎时代的长远发展[1]。截至2021年末，我国常住人口城镇化率已达64.72%，国家城镇化进程进入“下半场”。以高质量发展为主线，以城市为重要抓手提升国土空间格局优化能力，是实现人民日益增长的美好生活愿景的有效手段。在空间治理现代化的背景下，探讨高质量国土空间格局塑造及优化路径，对实现国土空间可持续运营和空间治理转型具有重要的现实意义。

党的十八大将“优化国土空间开发格局”确定为生态文明建设的重要任务之一。在过去的研究和实践探索中，学者较多关注国土空间开发格局的优化方法与思路。在国家或区域尺度上，侧重探讨国土空间开发格局优化的意义与建议[2-4]。在城市尺度上，方创琳对构建城市发展格局优化的理论和方法研究框架体系进行了探讨[5-6]；叶菁等立足生态安全的视角，对国土空间开发格局优化进行了实证研究[7]。这些研究侧重于解决宏观尺度下国土空间开发格局优化的问题。相较而言，对多尺度国土空间格局优化和侧重规划目标传导的路径研究偏少。2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。在此背景下，相关研究逐渐转向国土空间规划视角。宏观上基于“三区三线”划定与管控、“三生空间”协调布局，构建城市国土空间保护利用整体格局[8-9]；微观上基于“双评价”研究更为精细化的国土空间布局优化路径[10]。然而，目前关于国土空间格局优化的研究和实践探索相对欠缺，特别是对国土空间格局具有尺度差异性和高度的时空动态性的关注较少，因此构建衔接国土空间规划体系，实现不同层级上下传导与反馈的国土空间格局优化路径应成为新的研究焦点。

超大型城市是集中承载人口资源的空间地域。在超大型城市统筹协调国土资源配置，优化国土空间格局，实现国土空间高水平治理，能够推动经济发展方式、城镇化发展模式变革。广东省深圳市是典型的“小地盘、高密度”的超大型城市，其国土空间格局优化难点集中体现为人地关系更紧张、空间矛盾更突出、规划回旋余地更小等方面。基于此，本文以深圳市为例，探索超大型城市多尺度陆域国土空间格局优化策略，以期为推动新时期可持续城镇化进程、实现美丽中国愿景目标探索新路径。

1 国土空间格局优化需求与主要关系

1.1 超大型城市国土空间格局优化新需求

国土空间格局优化方案映射在空间上表现为国土空间规划的空间方案。作为落实生态文明建设和推动高质量发展的空间安排，国土空间规划不仅是现阶段空间规划体系的重构，更是空间治理现代化和国土空间格局优化的时代要求[11]。新时期背景下，超大型城市将率先面临土地等资源的“紧约束”。优化配置城市空间资源、优化调整城市空间和功能结构，是超大型城市破解发展空间不足、城市治理承压较大等难题的必由之路。一方面，要立足空间高效能治理需求，构建“总规空间总体格局—专规空间功能格局—详规空间实施格局”的协调传导反馈机制，确保国土空间格局优化全体系贯通、全过程监测；另一方面，要立足国土空间格局高质量优化需求，构建“宏观尺度保护与利用总体格局—中观尺度效率与公平配置格局—微观尺度落实与协调优化格局”。通过构建与国土空间规划体系相契合的国土空间格局优化体系，动态开展目标导向下的资源配置与格局优化，实现自上而下要素传导与自下而上诉求反馈相贯通的空间格局优化模式。

1.2 统筹城市发展与生态保护的关系

宏观层面的国土空间格局塑造在于从全域视角，基于“纵向联动、横向协调”原则，谋划新时期国土空间保护利用格局。纵向上，基于农业空间、生态空间和城镇空间的特征，处理好市、区两级在协调发展与保护关系上的职能差异，上下联动发挥市区联动最大效能。农业空间层面，各区基于规划布局冲突分析，圈定农业保护空间，市级基于耕地保有量和永久基本农田数量、质量和结构效益评价，优化农业保护空间。生态空间层面，由于自然地理格局边界往往与行政边界不重合，许多发挥重要生态系统连续性功能的大型自然地理景观往往是跨区域的，因此需发挥市级对跨区域生态斑块和生态廊道预控、保护和生态恢复的主导效能，以保证区域间大型植被斑块的有效连通。城镇空间层面，为凸显组团式空间结构，防止生态网络体系被发展诉求突破，在市区联动优化城市发展格局的基础上，仍需发挥市级对城镇整体发展形态的宏观把控能力，优化调整损害城市生态安全阈值的空间需求。横向上，基于国土变更调查现状、“双评价”、权属、各层次规划、国家省市重大战略项目和新时期国土空间保护利用需求，通过重构形成以“三区三线”为基本框架的国土空间保护利用总体格局。在此基础上，协调新时期各类空间性规划与管控线，统筹形成新时期国土空间规划格局。

1.3 兼顾集约高效与宜居均衡的关系

中观层面的国土空间格局优化在于从管控单元视角，基于“总量管控、流量配置”的原则，在城市动态发展过程中实现空间要素配置的统筹平衡、集约高效和宜居均衡。基于陆域国土空间保护利用总体格局，以城镇单元、农业单元、生态单元为抓手，实现小尺度与大尺度的三类空间相互传导反馈。通过国土空间“微积分”，建立适应超大城市治理特点和发展规律的空间价值提升路径，“微分”实现精细化城市时空场景配置，“积分”将大量小型结构效益聚合成空间价值红利[12]。农业单元、生态单元空间要素以耕地、林地、园地等非建设用地配置为主，管控要素侧重保护类型。城镇单元作为市民日常生活感知的主要场景和生产生活要素投放的主要空间，在“以人为本”的空间价值导向下，国土空间要素配置重点在于促进效率与公平、促进人口发展与空间发展的有序协调。既要节约集约用地，提升土地利用效率，更要关注人民群众的获得感、幸福感、安全感。因此，基于超大型城市人口资源要素高密度的客观实际，兼顾集约高效与宜居均衡的三维国土空间要素配置模式，成为中观尺度下优化城市空间格局的关键。

1.4 协调刚性管控与弹性引导的关系

微观层面的国土空间格局优化在于从地块尺度协调刚性管控要素与弹性引导要素的空间关系，通过规划管制与规划引导共同发力，以期达到阶段的规划目标和空间时效。在刚性管控要素布局层面，基于国土空间规划强制性内容重构，划分为指标管控、空间管控和名录管控，有效缓解其在空间治理中的“越位”“缺位”“错位”状态[13]，使空间管制从局部走向整体、从分割走向系统。指标管控和名录管控分别通过总量监测和正负面清单实现动态管控，空间管控即以“三区三线”“城市四线”及其他国土空间规划落位的管控线实现空间约束。在弹性引导要素协调层面，重点协调空间引导性要素与地块规划布局的关系，赋予空间更多的可能性，趋向空间要素配置实施的最优解。空间引导性要素可以分为宏观实位控制微观灵活布局、宏观虚位控制微观灵活布局两大类。宏观实位控制微观灵活布局的要素如规划功能分区、密度分区等，在总体规划上实现“一张图”落位，但在详细规划层面，规划类型、规划密度、规划布局等均有较大弹性；宏观虚位控制微观灵活布局的要素如总体城市设计与景观风貌，侧重对特色景观、重要功能、场所特征等方面的引导，对塑造城市空间形态秩序与特色风貌起到关键作用。地块规划布局重点从微观空间视角出发，强调空间节点和空间联通体系的优化，通过地块规划布局，促进开敞空间建设和联通、全域游憩通廊连接等，使空间布局与城市居民生活需求、行为方式相适应，有利于控制和引导城市空间的有序发展，避免无序混乱的现象。

2 超大型城市国土空间格局优化策略

2.1 统筹保护与发展目标导向下的宏观国土空间保护利用格局塑造

2.1.1 构建国土空间格局优化体系

国土空间格局优化调整是生态文明建设和美丽中国建设的重要抓手。深圳市探索构建了包含市、区两个层级，以总体规划为引领、以专项规划为支撑、以详细规划为实施平台的“两级三类”国土空间规划体系。在“两级三类”的体系框架下，探索建立“三阶段四层次”的国土空间格局优化体系（图1）。“三阶段”指总体格局塑造阶段、分区和单元落实细化阶段、动态评估反馈阶段；“四层次”指目标层、格局层、分区层、布局层。首先，总体规划确定高质量协调保护利用格局和精准配置国土空间要素的空间目标。其次，在“三区三线”的基础上，衔接空间性专项规划，形成国土空间整体保护利用格局。接下来是基于空间要素分布特征，按资源要素配置水平，细分国土空间格局分区。再次，基于详细规划，自上而下传导空间管控与空间引导要素，自下而上优化各类要素空间结构，形成空间要素布局。最后，动态评估国土空间要素，反馈至国土空间格局分区，再进一步反馈至总体格局，形成“格局塑造—空间细化—评估反馈—格局优化”的全过程国土空间格局优化配置路径。

图1 国土空间格局优化策略体系

2.1.2 锚固全域国土空间保护利用格局

宏观尺度国土空间格局优化在于构建全域国土空间保护利用总体格局。具体而言，按照永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的优先顺序统筹锚固国土空间保护利用总体格局。优先在现状耕地和永久基本农田基础上进行核实整改补划，优化形成更加集中连片的永久基本农田布局；生态保护红线优先锚固生态敏感和生态功能极重要区域，统筹协调自然保护地整合优化方案，确定全市重点生态保护格局；城镇开发边界完全避让上述两条控制线，同时衔接全市生态保护网络格局和农业空间优化布局，整体谋划与高质量发展阶段更相适应的国土空间保护利用新格局。在此基础上，城市“四线”作为陆域总体格局之外的专项要素管控线，是实现规划编制与管控精细化的重要抓手[14]。此类管控线还包括基本生态控制线、风景名胜区、基于“三线一单”划定的环境管控单元、工业区块线等，与“三区三线”共同构建国土空间格局开发保护新秩序。

2.2 兼顾公平与效率导向下的中观国土空间格局优化策略

2.2.1 划分国土空间要素配置单元

深圳市探索全域划定标准单元，向上承接总体规划和专项规划，向下指导详细规划。标准单元以自然地理格局为边界，基本衔接社会管理基础空间网络，保障相对完整的城市功能结构，是新时期实现中观尺度下国土空间格局优化和资源要素配置的有利抓手。鉴于生态单元、农业单元侧重保护性要素，关于中观尺度下的空间格局优化，本文聚焦于标准单元内的城镇空间，即城镇单元。深圳市作为高密度建成区，受到土地有限、资源紧约束等现实困境约束，在空间格局优化评估指标中强调空间密度、空间效率、空间品质指标的设置，探索“动态评估”与“流量管控”相互配合的空间治理新模式。从空间密度、空间效率和空间品质三个维度，动态评估《深圳市国土空间总体规划（2020—2035年）》划定的794个城镇单元空间要素配置情况，将规划划定的794个城镇划分为高密度高效率高品质、高密度高效率低品质、高密度低效率高品质、高密度低效率低品质、低密度高效率高品质、低密度高效率低品质、低密度低效率高品质、低密度低效率低品质8类空间格局分区，以空间规划保护利用总体目标为导向，分类优化空间流量配置路径。

2.2.2 建立国土空间要素配置评价体系

基于城市空间要素分布特征，选取常住人口密度、建筑密度、平均容积率指标刻画空间密度特征，选取道路网密度、轨道800米半径服务覆盖率刻画空间效率特征，选取社区文化活动设施步行15分钟覆盖率、社区体育设施步行15分钟覆盖率、公园绿地和广场步行5分钟覆盖率刻画空间品质特征，详见表1。由于不同指标存在数量级和量纲的差异，故采用Min-Max标准化方式对数据进行标准化处理，并结合表1的权重值测算各维度的总体水平，划分为高、低两个等级，数据标准化后位于前50%的视为高水平，位于后50%的视为低水平。如图2所示，对于低密度低效率低品质区域，各测度指标整体水平较低，但公园绿地和广场步行5分钟覆盖率指标仍较好，表明深圳有较好的“公园城市”基础，公园绿地配置整体水平较佳。对于高密度和低密度区域，效率测度指标与品质测度指标呈现正向关联；对于高效率和低效率区域，密度测度指标与品质测度指标呈现正向关联。这表明高密度城市化地区，集约高效与宜居适度仍可有效兼顾、协调发展。但是，城市核心区内外配置水平差距较大，城市核心区外围区域除部分市级功能中心外，空间配置密度、效率和品质均相对较低。

表1 城市空间要素测度体系与权重

图2 城市空间要素评价示意图

2.2.3 分类制定国土空间要素配置策略

基于中观尺度国土空间格局分区，分类制定空间格局优化引导措施。高密度高效率高品质、高密度高效率低品质、高密度低效率高品质、高密度低效率低品质4类空间主要位于城市核心区和外围市级功能中心。其中，城市核心区已是高密度集中建成区，未来空间配置侧重空间结构的优化调整；外围市级功能中心可加大要素的集中投放，加快市级功能中心培育，与深圳市“多中心、组团式、网络化”的国土空间格局相契合。低密度高效率高品质、低密度高效率低品质2类空间主要位于交通便利的建成区，由于建成区基础设施支撑较强，未来结合城镇单元的主导功能定位、密度分区、全市规划重大片区等，可适当倾斜空间要素配置规模；低密度低效率高品质、低密度低效率低品质2类空间主要位于城市核心区外，未来可结合本轮《深圳市国土空间总体规划（2020—2035年）》确定的“一核多心网络化”空间结构和密度分区管控要求，优先配置位于市级城市功能中心和市级功能节点的区域，促进形成兼顾集约高效和适度均衡的空间要素配置格局。

2.3 协调刚性管控与弹性引导导向下的微观国土空间格局优化模式

深圳市在城市土地资源存量开发的现实背景下，注重城市空间治理，从不同维度加强国土空间规划对空间结构的引导，既可保留城市“多中心、组团式、生态型”空间结构的长远发展，又可持续精细化调整和重组内部功能，最终引导形成更加有序的空间结构，适应不断变化的社会经济发展需求。具体优化路线分为空间管控要素落位、空间引导要素约束、地块规划布局优化三个阶段（图3）。

图3 基于要素落实与布局协调的国土空间格局优化路线

空间管控要素通过总体规划划定的控制线和市级专项规划划定的管控线直接落位至标准单元上。详细规划的修编需符合管控线的管控要求，防止上位规划被下位规划频繁突破；以各类管控边界、约束性指标、名录为重点，对国土空间开发保护建设活动进行长期动态监测。空间引导要素约束主要通过片区、分区、单元等较大尺度的空间规划，促进精准配置国土空间资源要素，实现更有效率的集约发展。例如，规划功能分区通过对城市功能的空间布局进行结构性控制，为详细规划提供土地用途分类依据；密度分区、地下空间重点开发地区通过约束城市建设用地开发强度，适应高密度、高强度超大城市的精细化空间管控需求。地块规划布局优化在落实空间管控要素、协调空间引导要素的基础上，结合片区资源本底状况和发展实际，切实提升片区整体场景体验感，促进城市健康运行。例如，基于片区或更大尺度的自然生态空间网络格局，通过设置狭小绿地、街头空闲地，营造立体花园等方式，实现城市自然生态要素的串联、融合与衔接，有利于构建全域无边界连接的开敞空间网络；基于城市发展需求、片区民生短板等客观实际，从利于城镇功能多元混合、集约紧凑的角度出发，优化小尺度上的空间要素配置等。

3 结语

以多尺度的不同视角探究超大型城市国土空间格局优化路径，对国土空间格局优化与重构具有重要意义。本文通过分析宏观、中观、微观三个尺度下国土空间格局优化逻辑，基于深圳市“两级三类”国土空间规划体系，探讨构建逐级传导与反馈的“三阶段四层次”国土空间格局优化配置体系。在明确国土空间格局优化逻辑的基础上，开展全域、全类型、全要素的国土空间格局优化工作，才能真正发挥不同层级国土空间规划的效用，将空间蓝图动态导向空间实际，促进国土空间治理体系和治理能力现代化。

国土空间格局优化是一项系统性和综合性的研究，本文虽构建了不同尺度国土空间格局优化体系，但各尺度下优化路径和支撑技术均有待进一步研究。例如，本文关于中观尺度下国土空间格局优化，选取了三个维度八个指标进行空间测算，但更加科学适宜、符合城市运行管理的测度体系仍需在理论研究与实践中进一步延伸与探索。未来需将国土空间格局优化体系转化为可量化、可监测、可评估、可复用的空间管制工具，以提高国土空间资源配置效率，助力提升国土空间治理能力。