我国幼儿体育教育政策执行的制约因素与调适策略——基于史密斯政策执行过程模型的分析

徐剑,沈友青

（湖北第二师范学院，a.体育学院；b.青少年运动技能研究中心，武汉 430205）

身心健康是幼儿及青少年全面发展的基础，办好学前教育，实现幼有所育，关系到社会和谐稳定和国家民族的未来。“幼儿及青少年强，则中国强”。自新中国成立以来，党中央和历届国家领导人都高度重视幼儿体育教育工作，相关部门制定和颁布了系列的涉及幼儿体育的政策文件，为幼儿体育教育发展“保驾护航”，推动了青少年体育向好发展，也为完成各学段青少年体育政策的目标及任务做出了重要贡献（见表1）。囿于我国幼儿体育发展起步晚，尚未形成系统的幼儿体育政策体系，幼儿体育教育被忽视、被冷落。当前，我国体育环境和教育环境正发生深刻变化，幼儿体育教育受到高度关注。从2012年出台的《3-6岁儿童学习与发展指南》到2020年颁布的《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》，幼儿体育教育政策越来越科学化和具体化。特别是《体育强国建设纲要》（国办发［2019］40号）提出“要推进幼儿体育发展，完善政策和保障体系，推进幼儿体育项目建设，建立幼儿体育课程体系和师资培养体系”。这是幼儿体育教育首次在国家级文件中最具体、最详细的表述。[1]

表1 我国幼儿体育教育相关政策主要文本

在良好的政策环境下，幼儿体育运动在各地如火如荼地开展起来，但同时也存在制度、文化、资源等方面的发展困境。近年来，我国3-6岁幼儿的体质健康状况不容乐观，“小胖墩”“小眼镜”现象越加严重。2004-2015年四次的《国民体质监测》数据显示，我国3-6岁幼儿在“国标六项”指标监测中，除了跳跃动作的成绩是因年龄自然增长略有上升之外，其他的四项均出现波动和下降趋势。［2］在近30年里，我国幼儿及青少年肥胖率、近视率均呈现上升趋势且越来越趋向低龄化。［3］这反映了我国幼儿及青少年体育活动严重不足，同时也说明了我国幼儿体育教育政策执行不力。新时期我国幼儿体育多次被中央及有关部门提及和关注，并将其提升到健康中国和体育强国等国家战略发展层面。然而从现实情况来看，政策在执行中仍存在一些阻碍，学界对此并未引起足够的关注。鉴于此，本文借鉴史密斯政策执行模型对我国幼儿体育教育政策执行中制约因素进行剖析，期冀为提升我国幼儿体育教育政策执行的效果提供相关的对策。

一、史密斯政策执行过程模型分析与应用

政策执行是政策过程的重要实践环节，是解决政策问题、实现政策目标的直接途径。［4］西方学者早在20世纪70年代就掀起了“公共政策执行”的研究风潮。例如E.巴德克提出的“博弈论政策执行模型”，马特兰德提出的“模糊-冲突模型”和托马斯·史密斯（T.B.Smith）提出的“政策执行过程模型”。托马斯·史密斯认为在一些欠发达的国家和地区政府习惯性地制订一些宏观的且缺乏执行的政策，而地方政府在执行过程中囿于受到自身利益，使得政策执行出现阻滞或者变相执行。因此，他在《政策执行过程》一书中首次将影响政策执行的因素进行系统的梳理归纳，构建了政策执行的理论框架，并首次提出政策执行的“四因素论”。［5］如图1所示。在史密斯看来，诸多要素都影响着政策执行过程，但主要变量有四个即理想化的政策（ideal policy）、执行主体或政策执行机构（implementation agency）、目标群体（target group）和执行环境（environmental factors）。这四要素紧密联系、相互作用与影响，构成了政策执行的完整体系。当政策执行过程各要素之间发生紧张和分歧时，可以通过“处理”调适为和谐协同状态，在此过程中形成对政策执行结果的反馈和回应，并以此不断完善和优化政策。史密斯政策执行过程模型不仅强调政策本身的合理性对政策的影响，还系统分析了政策之外其他因素，为研究本文研究提供了新视角。

图1 史密斯政策执行过程模型示意图

近年来，体育学界借鉴史密斯政策模型对体育政策进行了研究，涉及的体育政策类型包括校园足球、青少年体育、老年人体育、体育产业和学校体育等有关政策。[6]-[10]幼儿体育教育政策是一项自上而下的教育政策，其有效执行涉及体育部门、教育部门、各地政府、幼儿园等多个社会群体。各个群体在政策执行过程中相互制衡、各自为政、形成壁垒，导致政策有效执行“举步维艰”。史密斯政策执行模型不仅能系统分析幼儿体育教育实施现状及效果，还能揭示政策执行过程中产生问题的深层原因，进而解释政策执行过程的困境，为幼儿体育教育政策的完善提供思路。

二、我国幼儿体育教育政策执行的制约因素

（一）幼儿体育教育政策体系不健全，政策执行形式化

基于史密斯模型，“理想化政策”是影响政策执行的首要因素。虽然，我国幼儿体育教育政策初步形成了体系，但是从政策本身这个维度来分析，我国幼儿体育教育政策执行的制约因素主要表现在：一是政策本身存在缺失，系统性不足。幼儿体育教育是我国整个教育阶段中最基础但同时也是发展最薄弱的一环。从政策文本的数量和级别来看，还存在政策数量不多、位阶不高的状况。各级政府部门缺乏对幼儿体育发展战略思考，也缺乏科学性规划和前瞻性预测。我国宏观的幼儿体育教育政策《幼儿园教育纲要》（1981年）、《托儿所、幼儿园卫生保健制定》（1985）、《幼儿园工作规程》（1996年）和《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018年）等，一定程度上规范和促进了幼儿体育教育工作的开展，然而在政策执行上缺乏相应的具体指导和落实方案，造成幼儿体育教育政策实施无法“落地生根”。与此同时，幼儿体育教育的财政支持、条件保障、监督与评价等也相对滞后或是不健全，导致幼儿体育政策执行的效力较弱。此外，体育部门、教育部门等部门之间存在行业壁垒，缺少有效协同，无法达成共识。如《3-6岁儿童学习与发展指南》中阐述到要“充分发挥学前教育机构的作用，加强幼儿体育教育的宣传工作”。一定程度上割裂了幼儿体育教育与外部环境的关联，幼儿体育教育发展不仅需要教育部门“全身发力”，更需要体育、卫生等多部门“协同助力”，唯有多方主体“形成合力”，幼儿体育发展才能取得最大效力。从整体上看，我国幼儿体育政策系统性不强，其发展任重道远。二是政策执行流于形式。一方面由于政策执行的机构、组织和个人分工不明确，责权利界定不清，导致政策执行受阻；另一方面是地方政府监管部门在政策执行过程中，存在着缺位现象。执行主体不能实事求是、坚决落实，而是按图索骥、生搬硬套，导致政策执行流于形式或模仿式执行，执行效果难以得到保证。

（二）幼儿体育教育政策执行主体执行异化

美国学者艾利森认为，在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。［11］然而，各职能部门权力过分集中，使各级执行主体在政策落实过程中出现相互推诿或者责任转嫁等顽疾，从而导致政策的执行效果不尽如人意，主要表现为：一是政策的执行部门各自为政，造成了政策执行的“碎片化”。如《“健康中国2030”规划纲要》政策执行主体涉及教育、体育、卫生、计生、社区等多部门协同合作，建立一体化的保障机制，统筹协调解决幼儿及青少年体质健康促进的重要问题。但在政策执行过程中，体育系统和教育系统相互不衔接，各主体责任不明，优质的体育资源无法实现共享。此外、体育、教育与卫生等其他部门也尚未建立联动机制，更没有具体的政策执行细则，从而导致幼儿体育政策执行出现体制瓶颈，制约着政策的有效执行。二是政策评价机制缺失，导致政策执行“形式化”。据学者对上海市20所中学的调查显示，85%的学校领导及体育教师对体育政策比较熟知，但是在课程实施、教材更新、材料上报等存在作假现象，倡导“健康第一”的阳光体育运动多以口号形式开展。[12]而由于监督机制的缺失，导致政策执行失当，甚至发生偏差。另据对上海市3-6岁幼儿参与园外体育运动的调查，绝大多数幼儿喜欢体育运动，超过4/5的幼儿每天参与园外运动时间不到1小时。［13］究其原因主要是孩子们都去搞语数外培训班去了，无法空留时间去参加体育锻炼，这对幼儿体育教育的发展是最大“拦路虎”。

（三）目标群体对幼儿体育教育政策缺乏足够认同和支持

史密斯认为，目标群体自身行为的复杂多样性和对政策接受的意愿都是影响政策执行的重要因素。幼儿体育教育政策执行效力，是多数目标群体包括幼儿园、家长、教师等共同遵从来完成，而绝大多数目标群体都会基于对自身利益得失进行权衡。一旦自身利益受损，其必然会对政策产生排斥甚至是抵制，政策实施过程和结果就会打折扣。就学校（幼儿园）而言，由于“幼升小”教育备受家长欢迎，因此，幼儿园普遍“重智轻体”，全程实施“小学化”的课程教育。由此带来的是文化课程学习时间的增加，体育活动时间的减少。而体育课居然标榜成“特色课程”，显然，幼儿园的做法忽略了体育教育教学本质功能，其育人观念未能改变。家长对幼儿体质健康十分关切，但又受到应试教育体制和重智主义、功利主义等观念的影响，大部分家长最关心的是幼儿在幼儿园的知识学习情况，至于有无体育课程并不重要。对北京、广州等地幼儿家长的抽查显示，仅有16%的家长对幼儿园体育课程有了解，由此说明家长对于幼儿是否参与体育锻炼活动关注度很低，也体现出当前家长对幼儿体育教育缺乏足够重视。［14］体育教师作为幼儿体育教育的一线参与者，其对幼儿体育教育的现状和政策文件感触颇深。但是现实情况却是，幼儿园几乎没有配备专职的体育教师，大多数幼儿园教师是非体育专业的，他们对幼儿进行体育教学存在专项技能水平不高、教学方法和教学模式单一、教学能力不足等弊端。再加上受制于“安全第一”的思想枷锁，怕学生受伤，怕学校、家长追究责任，只能实施“不出汗、不受伤、不喘气”的温柔体育活动。即使知晓体育之于幼儿身心健康发展的重要性，但囿于现实和自保也只能对政策执行采取观望和敷衍的消极态度。而对幼儿来说，即使有浓厚的体育兴趣和爱好，但受制于幼儿园的要求、家长的主导和体育教师的消极，其积极性也被打消了。由此可见，各目标群体的各自利益诉求和价值追求不尽相同，使幼儿体育教育政策执行“打折扣”，政策效果不尽如人意。

（四）“应试教育”环境对幼儿体育教育政策执行缺乏良性驱动

政策执行的环境因素是政策能否有效执行的保障。［15］幼儿体育教育政策执行是在学校教育的下实施的，“应试教育”环境是影响政策执行的重要环境因素。在传统应试教育体制下，各级行政部门将“升学率”作为政绩评价主要标准，学校、教师评优考核亦是如此。因此，在“唯分数”教育环境下，幼儿园教育教学过早“主科化”和“小学化”，而体育课程却成为“副科”。再加之幼儿体育法律法规、监督制度的不健全，从而使幼儿体育教育在应试教育体制下失去了发展动力。在物质环境上，幼儿体育设施配套不健全。王凯珍团队对我国6省10市20所幼儿园的实地调查发现，我国幼儿体育活动受空间和场地设施不足，幼儿园体育活动空间小，器材匮乏、园与园之间发展不均衡。[16]受我国城乡差距、经济发展等因素制约，我国在配置健身设施的时候很少配置幼儿体育设施。在师资队伍方面，幼儿体育专业人才不充足，缺口近200万。[17]有学者调查研究显示，我国足球特色幼儿园有42.6%的幼儿园没有专职体育教师，幼儿园有1-2位专职体育教师仅占52.6%的，大多数幼儿园都是兼职体育教师。条件较好的足球特色幼儿园尚且如此，其他普通幼儿园的师资配备情况就可想而知了，当然还有偏远农村幼儿园几乎没有体育教师。[18]我国幼儿体育教育政策执行过程的效力不强与上述原因也有着直接的关系。

三、我国幼儿体育教育政策执行的调适策略

（一）完善顶层设计，健全幼儿体育教育政策体系

健全幼儿体育教育顶层设计是推进幼儿体育教育工作顺利开展的基础和保障。新时期的幼儿体育教育需要整合由教育、体育、文化、卫生和安全等协同的执行体系，构建学校、家庭和社会共同维系的执行格局。需要从以下几方面入手：第一，要加强学前教育立法管理。一方面，制定幼儿体育教育专门的法律法规，尽快出台《学前教育法》；另一方面，细化学前教育特别是3-6岁幼儿体育教育相关的法律法规细则，确保其具有可操作性，使幼儿体育教育落地生根，如建立以促进幼儿全面发展为核心目标的幼儿体育活动课程体系。［17]-[18］第二，优化各政策执行主体的权责体系，持续明确权力配置及归属问题。细化政策执行的部门职责和量化指标，从而提高执行效率。第三，建立科学合理的绩效考核制度，将政策执行情况纳入考核范围，针对政策执行中“消极行为”等问题，要对责任主体及责任人依法追责。第四，加大政策财政拨款，保障有充足的经费补给。主要对幼儿园的体育设施完善和体育师资力量引进等方面给予重点资助。同时，加强与社会组织和机构的合作，动员他们支持和帮助幼儿体育教育，将“被动”的幼儿体育政策执行转变为“主动”，将仅依靠政府开展幼儿体育教育的模式转变为依靠多元主体与政府相融合的发展模式，并使之形成合力。

（二）强化政策执行机制，提高政策执行效率

史密斯模型显示政策的有效执行是各主体之间能够合理运行的根本。幼儿体育教育政策的执行是政府、市场、体育社会组织和幼儿园之间复杂的利益关系，健全执行机制，是各主体实现自身利益的关键。因此，本文认为健全幼儿体育政策执行机制可从以下方面进行。第一，实施高位推动、层级治理和多属性治理相结合的治理模式，将幼儿体育教育政策置于政府高位监督之下，其他各级政府机构和部门可照章执行，避免执行失真。第二，建立以幼儿体育教育政策为主导的执行部门之间的协调机制，明确部门职权和利益划分，强化交流与沟通，扫除协作障碍和阻隔。体育、教育等部门要达成共识、形成有机整体，共同致力于幼儿体育教育的长远发展。第三，建立多维角度幼儿体育教育政策执行评价机制。对行政部门、幼儿园、家长、幼儿都要相应地进行政策执行评价，幼儿体育教育政策执行评价常态化、长期化，既要进校实地考察情况，又要通过互联网、人工智能等收集有效的信息，将真实情况及时通报，做到依法监督。第四，健全幼儿体育教育政策执行监督问责体系，加强对各个执行主体的有效监管，成立独立的监管机构，派遣专业领导小组定时定期检查和考核，对弄虚作假、隐瞒事实的幼儿园或机构进行处罚并公布检查报告，接受群众监督。总之，幼儿体育政策执行机制的高效运行，需要多元主体共同参与幼儿体育教育工作，综合施策，形成政策合力，让政策落地，幼儿体育教育才能出实效。

（三）加大幼儿体育政策宣传，提高目标群体对政策认同

幼儿体育教育政策执行是以政策参与者对政策的认同接受为前提的。认识不足、被迫接受或消极敷衍都会削弱政策执行的效力。[19]为此，应该提高目标群体对政策的广泛认同和支持。一方面，要高度重视针对目标群体的政策宣传，使各个目标主体充分理解政策的目的、价值和与自身利益间的密切关系，推动目标群体中政策消极者向顺从和支持者转变。尤其是从事幼儿园教育的相关人员的态度和行为直接影响政策执行的效果。为此，要结合访谈、专题报告、展演等方式对幼儿体育教育及成果进行广泛宣传，加深社会群体对幼儿体育教育工作的认知水平。另一方面，积极动员幼儿及其家长参与到体育练习之中，以此提高他们对体育的获得感和成功感，如亲子运动会、幼儿体育文化节、幼儿运动会等。可通过互联网开发和建立幼儿体质健康大数据，如对比不同时间幼儿参与体育锻炼与健康程度等方面的数据，真实、科学地说明体育锻炼对体质健康促进的重要意义，从而引导家长转变育人观念，树立大健康理念，使之认识和认同体育对身体素质、学业成绩、生长发育、生活习惯等的促进价值，进而产生准确的政策认知和支持，提高政策执行效率。以幼儿身心健康和全面发展为出发点和最高价值追求，动员更大目标群体支持幼儿体育教育政策，成为学前教育政策有效执行的根本动力。

（四）优化幼儿体育环境，营造幼儿体育政策执行良好生态

幼儿体育教育政策的有效执行，需要良好的实施环境。从外在环境看，随着新时代健康中国建设、教育强国建设和体育强国建设深入推进，党和政府以及全社会更加关注、关心幼儿及青少年体质健康教育，通过政策制定、财政资助、服务供给、舆论宣传等各方面予以引导和支持，及时祛除不利于幼儿体育发展障碍，保障幼儿体育工作顺利开展，为幼儿体育教育政策执行提供良好的外在环境。幼儿体育教育政策执行的最终目的在于推动学前教育发展，提升幼儿体质健康水平。当前幼儿园亟待破除困境，摒弃功利主义思想，更新育人理念、优化学前教育课程体系、加强学前体育师资队伍建设、完善幼儿体育运动基础设施，夯实幼儿体育教育发展“根基”。例如在课程设置上，开发具有本土化的课程内容，快乐体操、小篮球、趣味田径、宝宝武术、掷沙包等，创新和丰富幼儿园体育课程内容，建立科学合理的幼儿体育活动内容体系。家长应该身体力行，全员参与体育锻炼，培养孩子参与体育锻炼的良好习惯，从而形成终身体育的思想。此外，要尽快建立一支高素质、专业化的幼儿体育师资队伍，通过前期选拔、培训、考核等方式扩大学前体育教师队伍数量和规模，弥补体育师资不足的短板，为幼儿体育教育发展提供有效支撑。

四、结语

幼儿体育教育政策执行是一个复杂的、动态的过程。借助史密斯政策执行模型分析框架可以较好地分析当前我国幼儿体育教育政策执行相关问题。幼儿体育教育政策体系自身的不完善性，政策执行主体缺乏协同共治、执行机制不畅、目标群体自利性、外部环境制约等都会对幼儿体育教育政策的执行产生阻滞作用。因此，我们需要在当下体教融合大环境下，清晰认识幼儿体育教育的重要性，特别是将政策内容转化为实际效果的政策执行问题，加强学前教育的顶层设计，深刻领悟政策执行的特质，完善政策执行机制，促使我国幼儿体育教育政策高效达成。