检视与破局：新疆环境民事公益诉讼研究

朱 辉，丁文嘉

（石河子大学 政法学院，新疆 石河子 832003）

2012年至今，环境民事公益诉讼①本文研究对象不包括刑事附带民事环境公益诉讼。在我国正式确立并逐渐发展起来，各省、自治区、直辖市的公益诉讼案件逐年增多②中国裁判文书网共收录2012年至2020年环境民事公益诉讼案件一审裁判文书130份。2012年1件、2014年2件、2016年5件、2017年11件、2018年20件、2019年44件、2020年47件。130份裁判文书来自23个省（自治区、直辖市），其中福建、吉林、广东数量排在前三位，未检索出新疆的环境公益诉讼案件裁判文书。，但环境民事公益诉讼在起诉主体、集中管辖、审理程序、判决方式与执行等方面仍然面临诸多问题，尤其是在新疆维吾尔自治区这样一个地域辽阔，生态环境多样且脆弱的边疆地区，环境民事公益诉讼更是举步维艰。

一、新疆环境民事公益诉讼现状分析

（一）新疆环境公益司法保护的必要性、紧迫性

新疆是我国重要的生态宝库，也是我国生态安全的重要屏障。生态系统类型之多样在我国首屈一指，拥有高山、高原、森林、草原、绿洲、荒漠、湿地（水域）等自然生态系统，但荒漠化程度较高，生态敏感区分布很广。十多年来新疆环境污染和生态破坏案件频发，使得本就脆弱的生态环境被进一步破坏，尤其是区域内特有的雪山冰川、戈壁沙漠、绿洲草原、野生动植物等生态环境和资源的保护难度和压力越来越大，严重威胁新疆的生态安全。

1.新疆生态环境损害案件增多

新疆近年来环境污染损害社会公共利益的事件逐渐增多，给大气、水资源和土壤均造成了不同程度的损害①据《新疆维吾尔自治区生态环境状况公报》（2016—2020）数据显示：2016年，新疆办理环境行政处罚案件1 547件，处罚金额4 825.28万元；2017年，新疆办理环境行政处罚案件2 855件，处罚金额2.39亿元，开出新疆环境执法有史以来最大单笔罚金3 200万元罚单；2018年，新疆办理环境行政处罚案件2 705件；2019年，新疆办理环境行政处罚案件1 933件，处罚金额1.12亿元。监测的78条河流169个断面中，劣Ⅴ类重度污染水质自2016年至2020年始终占1.2%。全区湖库总体水质多年来轻度污染的状况始终没有变化，监测的31座湖库中劣Ⅴ类重度污染水质比例2016年至2020年分别为19.3%、16.1%、16.1%、12.9%、12.9%。在空气质量方面，2016年全区19个城市环境空气质量轻度污染比例为14.4%，中度污染比例为7.2%，重度及严重污染比例为11.4%。可吸入颗粒物、细颗粒物年均浓度分别超过国家二级标准1.01倍、0.77倍。2017年，全区19城市环境空气质量轻度污染比例为16.1%，中度污染比例为6.3%，重度及严重污染比例为8.6%。可吸入颗粒物、细颗粒物年均浓度分别超过国家二级标准0.73倍、0.57倍。2019年“乌—昌—石”区域平均优良天数比例为74%，比上年增加0.1个百分点。2020年“乌—昌—石”区域平均优良天数比例为76.6%，比上年增加2.6个百分点。。例如塔里木河流域水资源近年来污染加剧，“塔里木河流域内相对丰富的自然资源与极端脆弱的生态环境交织在一起，生态隐患与危机日益凸显”[1]1。“塔里木河的主干上流河叶尔羌河流域矿产资源开发利用速度加快，叶尔羌河平原区水体重金属含量有一定的超标”[1]43-45。此外，天山北坡经济带城市群区域复合性污染加剧，“尽管自2018年以来，新疆印发实施了《自治区打赢蓝天保卫战三年行动计划》（2018—2020），制定了区域大气污染治理攻坚方案，但近两年“乌—昌—石”区域平均污染天数比例仍然在25%左右徘徊。“乌—昌—石”区域的非金属矿物制品业大气污染物排放清单显示，大气污染物CO、NOx、SO2、PM2.5和PM10的排放源主要集中在该区域沿线城市[2]303。

2.环境损害生态修复亟待环境公益司法的介入

面对频发的环境损害案件，尽管新疆对环境违法犯罪行为加大了打击力度，但因环境违法犯罪行为受到损害的新疆生态系统却难以得到及时有效修复，行政处罚和刑事处罚只是对违法犯罪行为的法律制裁，不能替代生态修复的民事责任。环境污染给社会公共利益带来损害，通过环境公益司法保护来实现生态修复是非常重要的救济手段。

（二）新疆环境民事公益诉讼的基本情况

随着环境问题越来越受到人们的关注，与环境有关的诉讼纠纷也逐步增多。新疆的环境民事公益诉讼和其他省区相比尽管起步晚、数量少，但已经结合地域特点开始了有益的尝试。

1.开始设立专业性的审判组织

“环境公益诉讼的专业性、科学性强，涉及利益重大，在证据保全、先予执行、司法鉴定、因果关系判断等方面应设置专门规则；在专家陪审员、专家辅助人、庭审提纲、合议方式等方面应设置专门规则。”[3]111只有提高新疆环境诉讼的专业化审判能力，才可以为新疆生态环境提供有力的司法保障。新疆环境资源审判目前仍处于刚刚起步阶段，专业性审判组织的建设也处于初创期。

目前新疆专业性的审判组织主要有环境资源审判庭、环保法庭、环境资源合议庭等三种形式。2016年9月，为推动新疆环境资源司法专业化，新疆高级人民法院率先设立环境资源审判庭，为了满足“三合一”的审判专业化要求，审判人员均有刑事、民事、行政案件审判经验。

2.确定了环境民事公益诉讼集中管辖

2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第7条规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。”这是环境公益诉讼集中管辖的直接依据。新疆高级人民法院根据新疆环境和生态保护的实际情况，经最高人民法院批准划分为三个片区实行集中管辖：一是南疆片区。确定阿克苏中院集中管辖阿克苏、喀什、和田、克孜勒苏柯尔克孜自治州、巴音郭楞蒙古自治（以下简称“巴州”）等南疆5地州的第一审环境民事公益诉讼案件。二是北疆片区。确定新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州（以下简称“伊犁州”）分院集中管辖伊犁、塔城、阿勒泰、博尔塔拉蒙古自治州、克拉玛依等北疆5地州市的第一审环境民事公益诉讼案件。三是东疆（含乌鲁木齐）片区。确定乌鲁木齐铁路运输中级法院集中管辖乌鲁木齐、昌吉、哈密、吐鲁番4州市的第一审环境民事公益诉讼案件①朱凯莉：《新疆法院“三审合一”提速生态文明建设司法保障》，(2018-06-17)［2020-06-05］.天山网,http://news.ts.cn/system/2018/06/07/035248037.shtml.。不同于一般民事诉讼的集中管辖规定主要有以下几个原因。

（1）破除行政区划限制

一方面，环境污染容易扩散，不及时发现和治理会突破行政区划限制，因此会带来管辖权冲突等问题，不利于环境公益诉讼的高效率高质量解决，而集中管辖能最大程度避免管辖权冲突，使得诉讼程序能够顺利进行。另一方面，造成重大污染的企业往往对当地经济有重大影响，地方政府可能会因税收、就业等因素忽略环境，当地的环境司法保护可能会受到一定的干预。集中管辖能够突破行政区划的限制，避开当地政府和其他地方保护势力的干预，保障法院依法独立行使审判权，维护司法公正。

（2）生态保护类型化

结合片区的环境和生态保护实际情况，新疆高院分片确定了三个管辖法院。南疆多荒漠，易出现沙尘天气，针对南疆的实际情况，南疆的管辖法院阿克苏中院的生态保护重点在于防风固沙，降低土地沙化可能性。北疆多河流和草场，整体生态环境相较南疆好，因此北疆的管辖法院伊犁州分院的生态保护重点在于水源涵养和土壤保持，促进河流和草场的可持续性发展。东疆片区主要是天山北坡城市群，多是城市生活造成的环境污染，因此乌鲁木齐铁路运输中级人民法院的生态保护重点是城市圈复合性污染防治，减少城市圈对当地生态环境的污染和破坏。每个片区的管辖法院各有其保护重点，以此促进生态保护类型化。

（3）促进审判专业化

集中管辖能够推动相应的审判人员进行集中的专业知识储备和审判技能培训，统一相应的司法资源进行集中输出，能使特定法院较多地接触某一相同或相似类型的环境污染和生态破坏案件（一般指生态保护重点类型的案件），促进类案审判经验的积累，最大程度统一裁判标准，从而提高审判质量和效率，维护司法权威。

3.环境民事公益诉讼案件从无到有

自2012年民事公益诉讼制度确立至今，通过实地调研和网络检索，笔者能够统计到的新疆（含兵团）环境民事公益诉讼案件有三例②此处仅指单纯的环境民事公益诉讼。通过调研和网络搜索，还搜集到87例刑事附带民事环境公益诉讼。。

第一例由中国生物多样性保护与绿色发展基金会、重庆两江志愿服务发展中心作为原告，于2016年对国网能源哈密煤电有限公司提起新疆首例环境民事公益诉讼。该煤电有限公司因违法开采煤矿导致该区域的戈壁荒漠风蚀敏感生态功能区环境遭到严重破坏，因当时新疆还未对环境公益诉讼实行集中管辖，故该案由新疆哈密中级法院审理并于2018年3月调解结案。“经调解煤电有限公司须投入不低于7 100万元人民币（含已投入费用3 115.5万元）对哈密大南湖二矿矿区环境进行系统治理和生态保护工作”③潘从武：《新疆首起由社会组织提起的环境民事公益诉讼调解结案，煤电公司投入7 100万进行生态保护》，(2018-06-06)［2020-06-08］，法制网,http://www.legaldaily.com.cn/judicial/content/2018-06/06/content_7563682.html.。

第二例是巴州检察院以自然人李健非法开垦国家重点公益林为由，于2019年向阿克苏中院提起环境公益诉讼，同年12月该案审结，判决支持所有诉讼请求④参见新疆维吾尔自治区阿克苏地区中级人民法院〔2019〕新29民初25号民事判决书。。实际上，该案被告人李健此前犯非法占用农用地罪已被刑事处罚。由于刑事案件所涉的101.77亩国家级公益林虽已停止耕种，但李健非法开垦行为造成生态环境的损害仍未得到恢复，故检察院在刑事案件判决一年后又提起了民事公益诉讼。阿克苏中院受理此案后组成七人合议庭（三名审判员和四名人民陪审员）作出判决，判令被告李健将其非法开垦破坏的101.77亩林地按标准恢复生态并向社会公众公开赔礼道歉。

第三例是新疆维吾尔自治区伊犁州人民检察院因乌鲁木齐市金新海鑫汽车运输有限责任公司、伊犁新地新材料有限公司、寿光市天成精细化工厂等三方被告非法装载、运输危险化学品邻甲酚发生泄漏提起生态环境保护公益诉讼①参见新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院〔2021〕新40民初103号民事判决书。。案涉危险化学品邻甲酚泄漏事故造成巩乃斯河流域和相关区域的土壤、灌溉农田、地表水、地下水、沉积物及水生态系统（水域内浮游植物、浮游动物和底栖动物等）均受到不同程度污染。新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院判决三方被告连带赔偿应急处置费用、水闸及灌溉渠修复或重建费用损失、生态环境损害评估费用、农业种植经济损失费共计13 380 100元。

二、检视：新疆环境民事公益诉讼问题梳理

虽然自2012年起，一系列有助于环境民事公益诉讼发展壮大的制度不断确立和实践，但由于新疆自然环境和社会环境的特殊性，新疆环境民事公益诉讼在探索中遇到了重重障碍和困难。如前所述，新疆近年来每年都有数以千计的环境行政处罚案件，但环境行政处罚只是违法行为人应当承担的行政责任，如果这些环境污染行为损害了社会公共利益，需要通过环境民事公益诉讼的方式来责令违法主体承担生态修复的民事责任。屈指可数的环境民事公益诉讼案件说明仍有许多污染主体未被提起环境民事公益诉讼，这整体上与目前新疆严峻的污染现状相去甚远、不成比例。

（一）集中管辖没有兵地、法检统一布局

1.兵团环境“嵌入地方”，司法管辖“各自为政”

受新疆特殊行政区划的影响，新疆生产建设兵团（以下简称“兵团”）政法机关独立管理兵团辖区司法事务。兵团所属师、团场及企事业单位分布于新疆维吾尔自治区各行政区内，环境要素的流动性使得空气、河流、土壤的连片污染必然累及兵地双方。新疆环境公益诉讼目前的一个突出问题就是兵团法院没有实行集中管辖，而新疆地方法院的集中管辖又没有考虑兵团。目前兵团的三级法院仍依照地域管辖、级别管辖等一般民事诉讼管辖原则进行案件管辖与审判。集中管辖没有兵地统一布局，首先，从兵团法院来说，不利于集中审判力量、培养专业化审判力量、总结和积累审判经验。其次，从新疆整体来说，也不利于全方位打击污染环境和破坏自然资源的行为、保护新疆兵地整体生态环境。

2.诉讼集中管辖，检察院起诉“障碍”

因检察院和法院的层级关系，诉讼法基本确立了同级对应的原则，检察院提起的环境公益诉讼也不例外，2018年通过的《最高人民法院、最高人民检查院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第5条规定：“市（分、州）人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。”但该解释没有进一步规定集中管辖后的法检对应关系，如新疆实行集中管辖后只能由乌鲁木齐市铁路运输检察院、阿克苏地区检察分院和伊犁州检察院提起诉讼，还是其他市（分、州）人民检察院都可以作为起诉人，抑或是其他市（分、州）人民检察院先行审查后移送特定的三家检察院？这样的困惑自然也就成为各地检察院补位起诉的障碍。

（二）新疆本地适格的“社会组织”原告屈指可数

2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）进一步明确了环境公益诉讼中社会组织作为原告的主体条件，要求该社会组织登记部门为设区的市级以上民政部门、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。国家民政部统计数据显示，截至2014年全国有700余家社会组织有资格提起环境公益诉讼②邢世伟、金煜：《700社会组织可提环境公益诉讼》，(2015-01-07)[2020-08-08].人民网,http://env.people.com.cn/n/2015/0107/c1010-26337698.html。法律之所以设置较为苛刻的主体条件一方面可以减少滥诉行为，另一方面也是对原告诉讼能力的一种保障和要求。但据本文的调查了解，因为经济、理念等多方面的原因，新疆本地符合法定条件的社会组织寥寥无几③截至2020年12月，通过中国社会组织服务平台以“主管机关环保局”“环保”“环境”等为条件进行新疆和兵团社会组织查询，查询到的新疆及兵团社会组织不到十家，且登记的业务范围基本为“培训”，只有2015年2月登记成立的新疆山水环境保护与可持续发展中心的业务范围明确登记有“环境保护”。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条规定：社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第58条规定的“专门从事环境保护公益活动”。根据这一标准，新疆本地符合环境公益诉讼原告资格的社会组织屈指可数。。实践中有个别社会组织虽然从事环保工作，但未曾进行规范的社团登记，或者登记时间太短。以《环境保护法》规定的五年活动存续时间计算，目前能够提起诉讼的社会组织至少要在2015年及之前就成立，但当时新疆环境和生态资源保护尚未引起社会公众的足够重视，因此专门从事环境保护工作的社会组织几乎没有。迄今为止在全国范围内也没有一家新疆环保组织提起的环境公益诉讼。

（三）新疆环境民事公益诉讼成本过高，其他省区社会组织诉讼积极性受到抑制

环境民事公益诉讼标的额大多为生态恢复费用，数额很大，较其他民事案件而言案件受理费、代理费都比较高。而且大部分环境公益诉讼案件需要鉴定评估，鉴定评估的内容包括环境污染的范围、程度、污染源、修复方式和修复生态环境所需费用等，如果污染源有多个，还需要鉴定各个污染源所造成的污染的占比。因此鉴定难度大、成本高。如中国第一起由民间环保组织提起的环境民事公益诉讼案——曲靖铬渣污染案①高佳：《曲靖铬渣污染案历时9年调解结案，环境损害鉴定难何解》，(2020-08-07)[2020-08-08].搜狐网,https://www.sohu.com/a/411961969_313745?_f=index_pagefocus_3，历时九年才于2020年6月在云南省曲靖市中级人民法院的主持调解下结案。该案在推进期间，百万元的鉴定费用几乎使得案件陷于停滞。

新疆环境民事公益诉讼的成本更为特殊。一方面新疆地理面积太大，调查取证费用自然相对更高，高昂的诉讼成本成为推进环境公益诉讼的绊脚石。另一方面，新疆本地可以作为适格原告的社会组织几乎没有，基本依靠其他省区力量到疆起诉。“我国大部分民间环保组织没有固定的经费收入来源，而且在环境公益诉讼中诉讼收益归属于社会公众。无论结果胜负，原告提起环境公益诉讼的诉讼成本都超过其诉讼收益，其诉讼积极性受到极大抑制。”[4]64前述新疆仅有的一例社会组织提起的环境民事公益诉讼原告来自其他省区。内地环保组织入疆，首先基本的办案费用就远高于其他省区；其次其他省区社会组织对于新疆的整体状况了解程度不够，对于新疆环境污染问题不能第一时间响应，这在一定程度上会延误调查取证的最佳时机，从而加大取证难度，增加诉讼成本。

（四）检察机关对环境民事公益诉讼参与度不够

2017年修正的《中华人民共和国民事诉讼法》明确了检察机关在没有相关机关和社会组织起诉的情况下可以提起环境民事公益诉讼。2018年3月，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》为检察机关积极正确履行环境民事公益诉讼方面的职责提供了更加清晰的法律依据。检察院作为环境犯罪的公诉人附带提起环境民事公益诉讼具有天然的便利，加之没有集中管辖的起诉“困惑”，目前新疆（含兵团）检察机关提起环境公益诉讼的方式基本为刑事附带民事。刑事附带民事环境公益诉讼的前提基础是被告人涉嫌环境犯罪，检察机关作为公诉机关附带提起民事诉讼，尽管便利但范围受限，面对其他众多的不构成环境犯罪但损害社会公共利益的环境污染行为，检察机关无法通过刑事附带民事诉讼来维护社会公共利益。前述新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州人民检察院因非法装载、运输危险化学品邻甲酚发生泄漏提起的生态环境保护公益诉讼案，伊犁州人民检察院在在履行职责中发现生态环境损害行为后及时发布公告，在公告期满没有任何符合提起环境民事公益诉讼条件的机关或有关组织提起诉讼时主动补位起诉，在新疆起到了良好的示范助推作用。但从新疆环境公益诉讼的背景和现状来看，检察机关对环境民事公益诉讼的参与度还远远不够。除前述的管辖障碍原因以外，还有一部分原因是检察机关参与环境民事公益诉讼的制度规定具有谦抑性和选择性，谦抑性体现在起诉顺位上，即起诉条件为“没有法定的机关和组织或者法定的机关和组织不提起诉讼”，选择性体现在具备起诉条件时“可以向人民法院提起诉讼”。

三、破局：推进和完善新疆环境民事公益诉讼

环境民事公益诉讼制度的确立和发展，有助于增强对自然资源和生态环境系统的法律保护，新疆环境民事公益诉讼面临的突出问题需要在理论和实务层面不断探索和实践。

（一）兵地、法检统一进行案件集中管辖

1.兵团法院尽快确定环境民事公益诉讼集中管辖

按照一般管辖原则，新疆兵团区域内一旦出现环境资源相关的案件，仅能由兵团法院进行审理。在此基础上，可以效仿新疆地方法院的集中管辖布局，根据兵团的驻地与辖区分布、辖区内环境与自然资源状况的特点，将兵团管辖区域划分为几个片区，例如将第一至三师和第十四师划为南疆片区，统一由第一师中院管辖；第四、五师，第九、十师划为北疆片区，由第四师中院管辖；将第六师、第七师、第八师和第十一至十三师划为东疆片区，由第八师中院管辖。

2.探索兵地互易或统一确定环境民事公益诉讼管辖权

传统的诉讼管辖与行政辖区相一致，但为保障人民法院依法独立行使审判权，党的十八届四中全会提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。“2016年9月，最高人民法院组织召开京津冀法院环境资源审判工作联席会议，三地法院签署《环境资源审判协作框架协议》，成立协作领导小组，加大京津冀环境资源司法保障力度。”[5]根据这一经验，新疆、兵团两地法院也可以通过协议方式推进跨区域的环境司法协作和环境公益诉讼管辖。其实从管辖区域分布来看，新疆兵地“嵌入式”的特殊地理布局非常适合环境公益诉讼跨行政区划集中管辖，如报最高人民法院批准后以协议的方式开展兵地跨区域集中管辖试点，根据具体情况交叉确定管辖权或设置兵地环境联合审判庭。也可以按片区互易管辖权，如新疆地方的南疆、北疆、东疆片区环境公益诉讼交由新疆兵团的第一师中院、第八师中院、第四师中院管辖，而新疆兵团的南疆、北疆、东疆片区环境公益诉讼交由新疆地方的阿克苏中院、伊犁州分院、乌鲁木齐铁路中院管辖，这对避免地方保护非常有效。

3.集中管辖法检统一“调频”

鉴于新疆法院已经确定环境民事公益诉讼集中管辖，应当充分考虑法检级别和地域的对应关系统一诉审对接。目前新疆检察机关、审判机关正在建立公益诉讼工作衔接信息平台，建立办案协作机制。要充分考虑新疆地域辽阔、兵团和地方的生态环境系统纵横交错等地理特点，环境侵权行为实施地、环境侵权结果发生地、被告住所地、集中管辖地等区域的各级检察机关要加强协作，不能简单移送了之，在支持起诉、取证、送达、调解、执行等方面都可以开展广泛深入的司法协作。建议新疆各级检察院发现环境民事公益诉讼案件线索后，可以先根据属地原则（侵权行为地或被告住所地的检察机关）就近依法行使公益诉讼调查权，开展查阅、利用行政执法卷宗材料以及收集证据等调查核实工作，待掌握已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料后，再按照侵权行为地或者被告住所地所在片区（南疆、北疆、东疆）移送给阿克苏地区检察院、伊犁州检察院或乌鲁木齐市铁路运输检察院。受移送的检察院进一步审查是否符合起诉条件，是否发布诉前公告，是否提起公益诉讼。

（二）积极培育、扶持新疆本土环保公益组织

《环境保护法》对于社会组织作为环境民事公益诉讼原告的条件作了严苛限制，在全国范围内近年来符合条件的社会组织不断发展壮大，出现了“中国生物多样性保护与绿色发展基金会”“自然之友”等一些知名环保组织，但新疆本地适格环保组织的缺失窘境并未得到较大改变。完全寄希望于其他省区环保组织到疆提起环境公益诉讼行不通；期待《环境保护法》修正降低环保组织作为原告主体条件不可行；利用新疆立法变通权对《环境保护法》变通适用也不现实。新疆较其他省区偏远辽阔、生态多元的特殊性决定了必须从长计议，对此检察机关和民政机关可以加强合作，通过宣传、鼓励、扶持等一系列手段和措施主动、大力培育若干本土的环保公益组织。可以先摸清具有法定起诉资格社会组织的基本情况，公布并定期更新具有起诉主体的社会组织名册，然后开展“靶向”扶持。

（三）加强对环境民事公益诉讼的支持起诉力度

新疆环境民事公益诉讼的特殊性决定了支持起诉应当更加主动、多元和创新。一是支持起诉的渠道要畅通。为防止支持起诉主体不作为，在有关社会组织提起环境民事公益诉讼时，可以申请检察院支持起诉。二是资金的支持。过高的成本决定了资金的支持尤为重要，近期可以考虑所有案件全部缓交诉讼费用，远期需要开始探索由政府建立生态文明建设基金和由民间组织的环境公益诉讼支持基金。三是鉴定的专项支持。2020年5月，新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会发布关于加强检察公益诉讼工作的决定，决定要求“司法行政机关应当加强涉及公益诉讼领域的司法鉴定机构建设，推行检察公益诉讼案件先鉴定、后付费工作机制”。对此，建议新疆所有社会组织提起的环境公益诉讼，相关鉴定均可通过检察院和司法局实行先鉴定、后付费。四是专家委员会的支持。新疆的检察机关可以组织成立“新疆生态环境专家委员会”，选聘各类环境、法律专业技术人员组建专家库，当有社会组织提起环境公益诉讼时，可以申请专家委员会提供专项技术或法律咨询、会诊服务。五是疆内外环保组织的合作支持。在前述公布具有起诉主体的新疆环保社会组织名册的基础上，鼓励疆内外环保组织开展合作。在疆外环保组织起诉后，受理法院可以通知疆内环保组织，鼓励疆内环保组织以共同原告的身份加入诉讼，发挥在取证等方面的地缘优势。

（四）提升检察机关在环境民事公益诉讼案件中的参与度

在新疆生态环境问题日益严重、本地缺乏适格社会组织、其他省区社会组织到疆诉讼成本过高的现实背景下，检察机关如果不主动、及时地补位起诉，新疆环境民事公益诉讼的窘境将难以改观。第一，新疆检察机关要树立“谦抑不越位，能动去补位”的公益诉讼理念，将法律规定的“可以”解释为“允许例外的应当”，以体现检察公益诉讼补充性、保障性的特点。即“在有法律规定的机关和组织提起诉讼时，检察机关原则上都要支持起诉；在没有适格原告起诉时，检察机关原则上都要补位起诉。”第二，加强环境公益检察官的培养。通过专业化培训提升检察官的环境公益起诉人意识和能力。近年来全国各地援疆干部分批次接力来疆，新疆的检察系统可以借此机遇引进有丰富公益诉讼经验的检察官来疆进行业务指导。第三，将加强检察公益诉讼工作的各项制度落到实处。2019年，最高人民检察院与生态环境部等九部委联合印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，意见中规定了案件线索移送、信息共享、专业支持、鉴定收费管理和经费保障、人员交流和培训等机制；2020年《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》中规定了举报公益诉讼线索奖励、要求各级财政部门对检察机关进行公益诉讼所需的资金提供保障、自治区财政部门应当探索建立公益诉讼赔偿金管理使用机制、推行公益诉讼先鉴定、后付费等机制。这些意见和决定还较为原则，且均不是检察机关一家可以独自实现的，所以需要相关部门联合出台配套规定。

四、结 语

十多年来新疆环境保护中出现的诸多问题，归根结底还是经济社会发展与生态环境保护如何平衡的问题。加强新疆环境资源保护刻不容缓，而环境资源审判应充分发挥其在国家治理体系中的重要功能作用，这其中环境民事公益诉讼在保障和促进生态文明建设与绿色发展中发挥着不可或缺的作用。构建新疆和兵团环境公益诉讼的审判新格局、诉讼新路径，对落实以生态环境修复为中心的损害救济制度举足轻重。新疆的环境民事公益诉讼处于起步阶段，案例研究样本较少，故本文研究的重点仅是解决环境民事公益诉讼中最亟需解决的审判组织、集中管辖、起诉主体、支持起诉等审前程序问题，对于新疆环境民事公益诉讼中存在的其他问题，需要不断根据审判实践的发展，待研究样本丰富时再进行问题梳理和经验总结。