21世纪初日本开放式创新政策演变

刘大炜，冷 民

(1.华东政法大学政府管理学院，上海 201620；2.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190)

0 引言

1990年代后，日本作为世界强国，经济增长持续低迷。从创新发展能力角度看，其表现分裂，令人疑惑。一方面，消费电子大型制造企业如索尼、松下、东芝等相继陷入困境，产业结构面临调整；另一方面，日本拥有的专利数量及质量大幅提升、进步明显。根据世界经济论坛 “全球竞争力报告”的数据，2012年日本企业研发投入和专利申请数排名第2、科学家和技术人员数量排名第3，而科技创新能力排名第4。特别是在诺贝尔自然科学奖方面，从2001到2021年的20年间获奖22次，表现非常突出。日本在科技创新竞争力的不同维度上表现差异如此之大，让人对其创新能力产生疑惑，很难简单作出 “日本衰落”的判断。

理解日本创新能力与其创新政策动向的一个重要切入点就是开放式创新。日本政府在2011年正式提出开放式创新政策后，经过不断探索和推进，对开放式创新日益重视。在2016年 “面向未来投资的官民对话”的第五次会议上，时任首相安倍晋三强调开放式创新的实践是 “日本应对第四次产业革命的关键”[1]，并责成经产省、文部科学省等部门进行系统因应。

中国学者对日本科技政策已有一批基础研究，这些研究主要集中在日本科技创新战略和政策[2]、日本国家创新体系特别是产学官合作体系[3]、科技行政体制[4]、区域创新政策[5]以及日本超智能社会 “社会5.0”[6]等领域。相较而言，日本向开放式创新的转变以及这种转变的意义所受到的关注不足。本文认为，“开放式创新”是理解日本21世纪以来所有创新政策改革的出发点，是理解日本21世纪初 “创新悖论”的一个关键切入点。其相关政策的提出、执行及演变，对我国下一步改进、强化开放式创新政策具有启示意义，值得我们予以关注、剖析。

1 开放式创新的理论脉络

开放式创新通过引入外部创新能力，积极利用组织内部和外部的技术、人力或知识等资源进行创新的活动[7]。与开放式创新相关的理念和实践在20世纪80年代便已出现，如企业可以与外部优秀人才合作而没有必要全部雇佣最优秀人才；同时，企业也可以尽量多地利用外部研发创造价值，而内部研发仅为确保某些关键利益。

在企业界对开放式创新形成共识的背景下，美国竞争力委员会于2004年发布的 《创新美国》报告进一步提出 “创新生态系统”概念，将创新的背景从企业拓展到全社会。该概念包含三方面的关键要素，即作为创新主体的人才、对知识创造的长期投资以及基础设施的完善，其关键在于政府采取行动创造有利于企业创新的环境。“创新生态系统”的提出反映出社会对 “创新”一词理解的转变：创新不再是从基础研究到发明再到商业化的简单线性过程，而是一种复杂的动态现象，有赖于生态系统中经济性、社会性等诸多要素的耦合[8]。该报告提出 “以创新优化我们整个社会”的政策诉求，反映出一种以创新带动社会进步的前沿意识，引起较大反响。此后，随着 “创新美国”的主旨思想被各国广泛接受，“创新生态系统”代替 “国家创新体系”成为各国制定科技创新政策的基本理念，而教育、知识产权保护、管制等社会因素也逐渐融入创新政策环境，成为制定创新政策时需要重点考虑的因素。追根溯源，也就是在这个意义上，开放式创新开始突破企业管理的边界，从微观的管理策略演变成为一个宏观的政策理念[9]。

2005年后，关注整个技术-经济-社会系统的 “创新转型”开始在欧洲兴起。在农业、能源、卫生和交通等领域受到数字技术的颠覆性影响背景下，2013年欧洲委员会的开放式创新战略·政策小组提出一种新的技术和社会创新模式，即 “开放式创新2.0”，目的在于帮助以企业为代表的创新行为主体采取有效行动以抓住数字化的新机遇，从创新活动中获得 “更可预测、更可能、利润更高”的结果，并将创新成果推广到超越任何一个组织能够单独实现的范围。“开放式创新2.0”是一个以集成协作、共创共享价值、培育创新生态系统、高速率技术革新为原则，以数字技术与网络效应作为关键推动力量的新范式。相对于1.0模式下的一对一合作，2.0模式更强调通过吸纳包括企业、大学及研究机构、政府、市民和用户等多重利益相关者的平台建设，共建创新循环生态系统[10]。

简言之，“开放式创新2.0”的核心理念正是在于构建一张涵盖社会中所有创新行为者的广泛网络，使各个行为主体跨越组织边界，在协作中塑造统一的价值理念，共同构建应对未来重大社会危机的创新战略和创新体系。

理查德·达舍 (Richard B.Dasher)基于创新系统开放程度与创新的革新性程度两个维度，将美国与亚洲的创新模式粗略划为四类 (见图1)。他认为，日本模式是在企业框架内的 “封闭式创新”，相较于硅谷模式下更具自主性的 “企业家创新”，日本企业创新呈现出 “被管控”的特征[11]。与欧美类似，在日本最早尝试开放式创新的也是企业。所以日本在进行开放式创新探索的初期，主要关注点仍停留在 “产学合作”层面。该阶段日本创新的重点仅限于对已有产业的扩张，从创新模式和创新目的来看都未实现 “开放化”。因此，日本若要实现开放式创新的 “本土化”，应强化产学之间、不同业种之间、大企业和创新企业之间的协作，加速人才流动，并加大力度培育创新创业人才和国际化人才[12]。此后，在 “少子老龄化”等社会重大挑战交织的背景下，日本政府逐渐调整其创新政策，在活化 “产学官”合作机制的同时，创新目标也从单纯提高研发效率演变为系统解决社会问题。创新政策需要面向社会重大挑战的政策讨论，这种全球性政策范式的转变超越了创新研究中传统的 “熊彼特意义”。

图1 美国与亚洲创新模式的比较

2 政策实施演进过程分阶段政策实施

《科学技术基本计划》是理解日本政府科技创新政策的重要文本，从日本政府发布的第1至6期计划也大致可以感受到日本开放式创新政策的变化。从表1中可见，在实施开放式创新改革的初期，日本政府依然将重点置于深化产学合作，希望通过技术流动提高研发效率、增进经济价值。此后，日本开始从宏观上致力于打通组织对组织的产学合作，并尝试通过对高等教育、国立研究机构进行管理体制的调整，将政策重点逐步转移到培育创新生态系统和应对 “少子老龄化”等社会问题的挑战，进而打造新型智能社会上来。在第4期 《科学技术基本计划》中，开放式创新一词被正式提出。相较于此前以深化生命科学、信息通信、环境、纳米材料等重点领域为政策目标的第3期计划，第4期计划开始以解决地球温化、促进经济成长为政策目标。而在2016年发布的第5期计划中，日本进一步明确了通过开放式创新打造未来社会的政策愿景，并提出 “社会5.0”的超智能社会概念。

表1 《科学技术基本计划》中关于开放式创新的说明

“社会5.0”是指继原始狩猎社会、农业社会、工业社会、信息社会之后的新社会形态。在这种新的社会发展阶段，网络空间和虚拟空间高度融合，人工智能将消灭性别、年龄、地域和语言的差别，政府和企业可以提供满足各种需求和潜在需求的商品及服务，在实现经济发展的同时解决各种社会问题[13]。围绕如何建设 “社会5.0”，经团联从2016年开始发表了一系列报告书，代表日本产业界提出具体目标和步骤[14-15]。这一系列报告中特别强调社会所有主体应超越各自领域，跨越从基础研究到市场出口，从研究、开发、实证到市场化的整个阶段，共同构建创新体系。简言之，当前日本对开放式创新的探讨已经朝向以创新应用、共有价值、创新生态体系建设的新型范式转变。这种新的范式强调企业、大学及研究机构、政府、市民和用户形成共识，共同合作形成创新循环生态系统，其目的在于创新经济发展并解决社会问题。

3 顶层推进与部门实施

3.1 综合科学技术创新会议

为了扫清开放式创新的各种障碍，建立一个强有力的 “司令部”至关重要。在这一方面，日本科技政策的核心决策机构 “综合科学技术创新会议”(総合科学技術·イノベーション会議)发挥了重要作用。该会议在内阁总理大臣与科技政策担当大臣的领导下，负责日本科技政策的总体规划以及相关政策调整。五年一期的 《科学技术基本计划》与每年一期的 《科学技术创新综合战略》就是由该会议负责制定。

总体而言，“综合科学技术创新会议”构建了政治家主导的自上而下的决策机制，与日本传统的官僚主导的自下而上政策形成机制有机融合，在一定程度上克服了原有体制中决策分散、协调性不足等缺点，加强了科技创新政策的系统性、协调性、预见性、战略性和灵活性[4]。正是在这种一体化顶层制度设计之下，日本开放式创新政策得以有序展开。

日本科技创新的具体工作主要由经济产业省和文部科学省落实[13]。经济产业省的工作以解决大企业固有问题为核心，主要负责促进产业界的改革，包括企业自身意识和组织改革、企业之间的合作以及从产业界角度向大学提出期待和课题等。相较之下，文部省则负责以更深入、更全面的产学合作为目标的大学改革。例如，为了对接企业需求，大学需要扩张功能，加强与企业对接的管理能力。

3.2 经济部门

(1)促进经营者的意识转变。为了改变 “大企业难以创新”的成见，经产省设置了以大企业经营者为成员的 “创新100委员会”(イノベーション100委員会)。该委员会以索尼公司前董事长安藤国威为主席，定期讨论催生大企业持续创新的经营方针。该委员会就竞争环境的变化、经营者的角色、具体的改革事例等分享相关情报，并将定期讨论的内容以政策提议方式，总结发布 “创新100委员会报告书”[16]。此外，该委员会还和相关组织，如 “开放式创新协议会”进行合作，努力将创新讨论扩大到全社会。

(2)加强公立研究机构的中介桥梁作用。为了支持中小企业技术创新，经产省努力强化以 “产业综合技术研究所”为代表的公立研究机构在推动中小企业与大企业合作上的中介桥梁作用。日本很多中小企业不仅拥有优良的技术，而且在大企业不愿意参与的小规模市场以及地方创新事业上有着很大的发挥空间。拥有技术的中小企业未必有能力将技术成功市场化，因此需要中介性的研究机构进行协助。从2015年开始，经产省开始实施 “中坚中小企业中介研究开发促进事业”(中堅中小企業への橋渡し研究開発促進事業)。这项计划试图通过资助中小企业和中介机构之间的共同研究，将中小企业所拥有技术中的三成市场化。到2017年三年内，经产省共投入约44亿日元[17]。

(3)促进大企业与创新企业的合作。日本大企业和创新企业之间的合作程度较低，这也是日本推进开放式创新的重要障碍。经产省在2016年进行了大企业和创新企业合作问题的调查，明确了相关课题，之后召集大企业对外合作负责人、创新企业经营者、大学相关部门、法务及财务的相关人士举行了4次讨论会。作为讨论的结果，经产省于2018年6月发布了 “事业企业和研究开发型创新企业合作手册”(事業会社と研究開発型ベンシャー企業の連携のための手引き)[18]。该手册涵盖从双方的相互认知到合作领域确定等多方面的内容，并从组织、权限、人才整备三个方面提出诸多建议。其中特别指出双方合作程度不高的原因更多在于大企业未能充分理解创新企业的战略，也未能从对等关系上看待创新企业。

经团联在2015年12月发布的一份有关培养创新企业的倡议书也认为，与美国等国家相比，日本在IT领域的创新不足，因而应构筑大企业、创新企业、大学、风险资本相互合作，进而创造更多创新企业的生态体系[19]。该倡议书中提出将创新企业作为创新引擎，从大企业、大学如何与创新企业合作推动创新的角度提出建议，完全不同于一直以来日本政府以产学合作为中心的政策框架，对经产省的政策理念产生很大影响。在经团联的引导下，很多日本企业进行了开放式创新的大量实践，包括建立与初创企业合作的专门部门并完善相关合作机制、人才培育机制、企业风险投资与兼并、促进开放式创新的 “场域”建设等方面。

(4)税制配套措施。日本从2003年开始实施的 “研究开发税制”规定，从事研究开发的企业能够获得法定税额上的减免，减免的程度与企业的研发费用高度相关，但一般情况下不超过总税额的25%。2015年，为了有效激励企业进行开放式创新探索，日本政府在 “研究开发税制”中引入相关规定，允许企业在联合科研机构进行创新研究时可以扣除至多30%的法定税，而企业间的创新合作也能实现约20%的扣税。2019年的税制改革进一步增加了该税制的覆盖范围，新增了对企业与研究型企业联合研发以及将研究外包给大公司等情况的扣税规定，前者的扣税率为25%，后者为20%[20]。

3.3 科技部门

(1)扩大和深化产学共同研究。2016年11月日本政府制定了 《通过产学官合作促进共同研究指南》，针对产学官合作推进体制、知识产权与商业秘密保护、共同研究费用以及人员流动等课题提出了应对方案[21]。为了具体落实该指南，文部省从2018年开始在大学内成立 “开放式创新机构”，推进大学的产学合作改革，增加大学专利收入并鼓励人才的跨领域流动。该机构主要负责两类项目：第一种是以竞争领域为中心的大型共同研究，由专业的创新管理人员负责组织跨领域的优秀研究人才，进行专业化管理，由政府出资支持，最终实现独立经营；第二种是在非竞争领域，由相关企业群加入进行的大型共同研究，称为 “产学共创平台共同研究推进项目”(産学共創プラットフォーム共同研究推進プログラム)[22]。这类项目是应经团联在2015年10月20日发布的 “关于第5期 《科学技术基本计划》制定的紧急建议”(第5期科学技術基本計画の策定に向けた緊急提言)而设立的[23]。

(2)支援和利用大学创新企业。从世界范围来看，日本大学内教师、研究人员或学生的创业率均相当低，仅为5.3% (中国为10.3%，美国为12.6%)。因此，第5期 《科学技术基本计划》强调了对研究人员创业支持的必要性。针对此议题，文部省出台了一些具体政策。例如，在创业者培养阶段，文部省启动了 “新世代企业家培育事业”(次世代アントレプレナー育成事業)，以东北大学、东京大学、名古屋大学、九州大学、早稻田大学这五所大学为据点对创业者进行资助，工作内容包括加强大学内部关于创业知识和经验的学习以及分享成功案例[24]。在创业开始阶段，针对大学内部将技术市场化的人才和网络不足等问题，文部省创设了 “大学新产业创业项目”(大学発新産業創出プログラム)。该项目针对风险高但潜力大的高新技术，由金融机构或风险基金的专业人士评估之后向文部省下属科学振兴机构提出申请，再由文部省选定包括经营人才和研究者的项目组，使研究开发和市场化同步进行[25]。通过这种运作方式，一面促进创新企业的成长，一面又促进研究成果的社会还原和资金流动。

4 开放式创新取得的积极效果

2020年5月，日本开放式创新协议会 (JOIC)

与日本新能源与产业技术综合开发机构 (NEDO)联合发布了 《开放式创新白皮书 (第三版)》(「オーフ°ンイノベーション白書 第三版」)，从宏观与微观视角梳理了日本各行业的创新历史，并总结了有利于日本未来推行创新政策的措施。从总体上看，该白皮书认为日本的开放式政策对于本国创新能力的提升有较为直观的推动作用，同时也给日本企业带来丰厚的收益，如帮助企业开辟新事业、获得更多创新性的观点和研究指导、加快科研效率并降低成本投入等[26]。

在当前日本开放式创新的重点即产学合作方面，开放式创新政策产生了积极效果。根据文部科学省于2022年2月发布的 《2020年大学产学合作实施状况调查报告》(大学等における産学連携等実施状況について 令和2年度実績)，产学合作的项目经费自2016年起就呈现出逐年上升的趋势，民间企业的项目投资从2016年的约800亿日元提高到2020年的1200亿日元；合作研究的项目总数也从2016年的23021件增加到2020年的28794件[27]。此外，相关研究也显示开放式创新对传统的产学合作产生了实质性影响。日本的产学合作正从 “小规模、短期化、个案化”的传统模式过渡到 “大规模、长期化、综合性”的新模式[28]。

在相关政策推动下，众多行业龙头开始逐渐摆脱封闭的 “自我主义”创新模式，通过强化与外部企业的资源和技术交流，努力开发满足社会需求的创新产品。以日本的制药行业龙头小林制药为例，小林制药自2018年7月开始在其中央研究所设立开放式创新推进机构—— “社外连携小组”，以 “收集公司内部需求”和 “探索公司外部技术种子”为目标开展开放式创新活动。社外连携小组收集企业研发部门在研究和新事业开发上的难题，并为之提供必要的技术咨询。如果判断研发部门需要与外部公司合作才能完成相关课题，社外连携小组将承担收集合作伙伴信息、构筑协作平台等责任，力求实现企业内需与外部公司技术支援的匹配。此外，社外连携小组也面向国内大学与研究机构、食品制造商、化学公司等举办 “开放式创新大赛”，以招募符合企业需求的研究者。例如，在2018年5月举办的以 “使用杜仲茶提取物进行健康护理研究”为主题的竞赛中，连携小组就从众多申请中选定了6名研究者，邀请其长期参与小林制药在该领域的项目研究。除此之外，小林制药也与地方中小企业合作，共同研发有助于改善老龄群体生活质量的功能性食品。该企业表示，保健品市场将是今后亟待开发的领域，如果仅由小林制药单独进行材料效果验证，从产品化到量产化预计需要10年；相反，如果能够采用那些中小企业提供的尚未被有效利用的高品质方案，企业能快速开发新产品[27]。

小林制药的开放式创新实践也为自身带来了丰厚收益。根据 《小林制药统合报告书》2020年的统计数据，该年小林制药总共上市158个产品，相较于2019年增加了6个，较2018年增加了115个。同时，尽管在疫情的冲击下营业额较2019年略有减少，但总体上优于2018年前各年度的营利情况[19-30]。

在涌现出上述这些成功案例的同时，白皮书也指出依旧存在很多企业致力于现有技术和产品服务的改良，追求短期成果的研究和开发，对成功率未知的中长期研究持消极态度。同时，相较于欧美等西方国家，日本企业致力于新产品和新服务开发的占比更低，对于创新项目的投资总量也处于较低水平。尽管日本每年拥有全球领先的研发经费和研究人员团队，每年的论文和专利数量也证明了其强大的综合研发实力，但企业研发环境却出现恶化态势。一方面，企业内高端人才短缺和研发成果难以与国际化进程接轨，企业的用工僵化也导致人力资源的流动性和多样性降低；另一方面，日本企业对于突出人才的评价体系尚不完善，总体上不同员工在成果考核和薪酬上的偏差较小，难以激发出高技能人才的创新意识。

5 向 “社会5.0”迈进

从2010年日本制定第4期 《科学技术基本计划》之后，日本正式进入以开放式创新为导向的创新模式改革阶段。这种创新范式的改变体现在四个方面。第一，从单纯的技术研发转向从研发到市场化的全阶段；第二，产学合作从一对一转向多对多或组织对组织；第三，在产学合作之外开始强调企业内部改革以及企业之间合作的重要性；第四，创新的价值论从追求研发和经济增长转为解决社会问题并建构新型社会。

从目前出台的政策来看，日本开放式创新的重点依然是在深化产学合作部分。推进开放式创新所需要的各项改革如何在大学、企业、地方政府、中介机构内落实，各创新主体自身如何应对、开放式创新后续效果如何等问题，还需继续观察。

2021年3月出台的第6期 《科学技术基本计划》更为细致地构思了日本面向 “社会5.0”的创新政策目标。“社会5.0”主要包括三方面内容：第一，通过对社会经济结构的调整，率先解决全球性政策课题，在确保国家安全的基础上使国民可以享受多样化的幸福生活；第二，不断创造具有多样性和卓越性的知识和技能体系，使日本的科研能力回归世界最高水准；第三，形成以解决社会课题为主要目标的人才培养体系，而且使其能够在社会的再设计过程中不断创造新价值[31]。

6 启示

日本开放式创新实践带给我们的第一个启示是，对开放式创新的讨论需要结合每个国家的具体情景予以展开。在结合既有优势基础上推动开放式创新，已成为日本经济界以及政府的共识。从历史发展脉络来看，日本的国家创新体系经历了从以科技政策为主到逐步走向综合性创新政策，再到现在提出开放式创新的范式转变。而且日本在借鉴硅谷模式的同时也吸收了欧洲开放式创新2.0的概念，最终提出通过开放式创新建设 “社会5.0”的超智能社会目标。

有日本学者认为，开放式创新原本定义的模式更加适合美国的经济体系以及美国企业的经营模式，日本需要在肯定自身核心技术与传统关系依存型创新模式的基础上进行改革，避免盲目地一味模仿美国硅谷模式而失去日本的优良传统[32]。还有学者建议日本可以采取封闭式和开放式相结合的创新模式，即在坚持设定明确的核心技术领域后进行集中投资的传统模式基础上，在非核心领域推进开放式创新；或者继续保留封闭式创新模式，但通过发展创新中介机构的方式，同时享受开放式创新带来的利益[33]。

开放式创新应该以解决问题为导向，这是日本实践带给我们的第二个启示。为了践行开放式创新，日本政府提出了一系列对策，但其最终落脚点是依此解决社会问题，打造新兴智能社会以应对少子老龄化问题的挑战。就我国而言，从短期来看，我国的技术创新可以在发挥传统优势即在强化战略引领的同时，围绕关键产业和核心技术，整合不同企业的优势资源进行合作创新攻关，以应对美国围堵。同时，针对我国创新产品质量和经济效益偏低、创新政策导向未能有效激励符合社会需求的创新实践等问题，日本创新经验的启示是强化创新质量与导向，将人与社会需求作为创新的基调。世界各国的创新经验都表明，人是最基本的创新要素，创新的起点与终点都需要围绕人与社会的根本需求。

从长期来看，日本与欧美的创新经验显示，创新友好型社会的培育需要进一步打造扁平化的组织结构，培育尊重创新主体的创业氛围与社会文化，以及弘扬崇尚创业的企业家精神。简言之，除去科技研发这一硬核，创新的速度与质量亦取决于柔性的社会创新辅助系统。因而，加强社会创新与技术创新的同步协调发展应成为中国特色创新发展道路的前进方向。