三明市区土地收储工作存在的问题和对策

林安填

（三明市土地收购储备中心，福建 三明 365000）

0 引言

土地储备作为土地资源集约利用和优化配置的重要手段，是政府垄断土地一级市场、调控土地二级市场的重要手段［1］，是完善土地使用制度，保障项目用地需求，促进节约、集约用地，增加政府收益的重要渠道，包括土地收购、整理、储备、出让4 个环节，每一环节都涉及很多部门和群体的利益，容易出现各种纠纷和利益问题，如何处理好、平衡好各方的利益关系就显得非常重要。

1 工作成效

2017 年3 月起，为大力弘扬“马上就办、真抓实干”精神，深入开展“五比五晒”项目竞赛活动，着力破解征迁难题，促进项目落地，推动三明市区经济再上新台阶，福建省三明市区启动了“依法和谐征迁”工作。5年来，三明市区依托“依法和谐征迁”，大力破解了一批征迁历史遗留问题，有效保障了一批市区城市建设用地，补齐了民生事业短板，去除了一些城市景观“顽疾”，解决了一批群众和企业的痛点、堵点、难点问题。根据三明市土地收购储备中心相关数据，2017—2021 年三明市区完成土地收储102 宗共733 公顷、房屋6 320 户、企业143 家；出让商住用地57 宗，土地出让面积超167公顷，土地出让金额约101亿元（见图1）。

图1 2017—2021 年三明市区商住土地出让情况

2 主要做法

2.1 实行“5+N”工作机制，助推市区“依法和谐征迁”

市级层面：实行市领导挂钩市区征迁重点项目工作机制，成立由市委、市政府主要领导任总指挥长，市政府分管城建副市长任副总指挥长的指挥部。指挥部下设“一办五组”，即办公室、政策保障组、资金保障组、督查组、干部考核组、宣传组，执行“5+N”制，即市级领导挂钩制、解决问题派单制、项目管理节点制、进展情况通报制、工作督查考评制等工作机制，统筹推进市区征迁工作。区级层面：由区党政主要领导负总责，按照“一个项目、一名处级领导、一个征迁团队、一套工作方案”的模式，依法依规组织征迁攻坚行动。

2.2 积极化解历史遗留问题，助推征迁开展

征迁指挥部“一办五组”多措并举，按街道、区级、市级层面划分问题，逐个分析原因，寻找破解对策，合力破解了众多多年来想解决而无法解决的历史遗留问题，助推项目攻坚破冰，打通征迁攻坚“最后一公里”。5 年来共化解遗留问题200 余个，尤其是对多个村历年征地遗留的发展用地问题采取配建返还办公用房的方式给予解决，既解除了村集体经济组织后续发展的后顾之忧，又杜绝了村集体经济组织与地产商变相开发房地产的现象。

2.3 规范市区土地房屋征收机制

2.3.1 统一市区征迁补偿政策标准

2009 年之前，三明市区一些项目委托企业开展土地收储项目前期工作，其中存在各自为政、相互攀比、补偿标准不断攀升的情况。2009 年5 月，市政府召开专题会议，明确今后土地收储项目所需资金全部由市、区两级财政筹集，不再采用开发商垫资的方式。从2012 年起，在实施的市区“南拓北扩”发展战略中，逐步发挥市土地收购储备中心“一个池子蓄水、一个龙头放水”的宏观调控作用。特别是2017 年实施市区“依法和谐征迁”后，对统一市区征迁补偿政策标准发挥了重要作用。

在集体土地征收方面，三明市人民政府办公室针对原梅列、三元两区区域性征收补偿标准不一致，被征收对象诉求越来越高的情况，出台了《三明市区集体土地上房屋征收补偿安置实施细则（试行）的通知》（明政办〔2018〕119 号）、《关于进一步完善三明市区集体土地征收补偿政策的若干意见》（明政办〔2018〕120 号），进一步统一了市区集体土地征收补偿标准。同时，针对城中村拆迁无法再执行宅基地安置的实际情况，三明市人民政府办公室后续又修订了《三明市区集体土地上房屋征收补偿安置实施细则（试行）》（明政办〔2020〕50 号），为解决城中村征迁面临的实际问题提供了政策依据，最终成功解决了23 年来想完成而未能完成的徐碧城中村改造任务。在企业征收方面，三明市自然资源局在充分借鉴福州市等其他地市相关政策的基础上，结合市区多年来企业征迁的实际情况，出台了《三明市区国有土地上工业仓储用地土地使用权收购暂行办法》（明自然资〔2019〕151 号），进一步优化评估方式，充分调动了被征收企业参与改造的积极性，保障其合法权益，支持其做大做强。5 年来，政府共完成了143 家企业征收工作。

2.3.2 出台征迁激励机制

为加快市区土地房屋征收工作，充分调动区级政府在土地房屋征收工作中的积极性和主动性，2019年7月三明市自然资源局会同市财政局先后出台了《三明市中心城区征迁工作经费管理办法（试行）》（明自然资〔2019〕125 号）和《三明市中心城区经营性土地出让收益分成办法（试行）》（明财建〔2019〕31 号）等激励政策，具体明确了各类征迁工作经费计提标准、奖惩机制和出让收益分成办法，进一步推动市区土地收储出让工作。

3 主要问题

3.1 城市规划与土地储备工作衔接不够

早期土地储备往往是超前的，在无特定具体用途的城市或城镇开发边界成片储备土地，土地储备先于城市规划［2］。有时土地储备虽然也是按照当时的城市规划开展的，但是土地储备往往需要一个较长的时间周期，在这个较长的周期内，土地储备通常会依据城市规划进行相应的调整。如果土地储备与城市规划没有做好衔接，就无法及时盘活土地和回笼收储资金，造成土地储备效率低下；如果城市规划缺乏前瞻性，就无法及时有效地引导和控制土地储备，进行土地资源的有效配置，从而无法充分保障土地资源效益最大化。例如，三明市公交公司从东新二路、东新五路两个综合停车场搬迁至贵溪洋，但因城市边界不断拓展，不到10年的时间，就二次搬迁至翁墩、碧湖等片区，造成资源浪费。

3.2 土地储备计划执行率不高

在“依法和谐征迁”期间，政府主要针对当期征迁计划所涉项目进行梳理，对中远期储备计划的统筹考虑较少，同时经常因前期工作不够扎实、收储资金不确定、被收储对象的主客观因素，导致年度土地储备项目调整较多、计划执行效率不高的情况出现。例如，2021 年三明市区“依法和谐征迁”中的多个项目因群众改造意愿强烈，经属地政府同意后，被列入土地储备计划。然而，这些项目因缺少前期项目成本可行性分析，无法实现收支平衡。2021 年8 月，根据住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63 号）等有关精神，多个拆迁项目被终止。

3.3 土地储备存量不足

土地储备存量决定了政府把控土地市场供应时机的能力。若存量不足，政府就只能采取当年收储当年出让的方式，但该方式往往都直至第三、四季度才能出让。三明市区2017 年和2021 年第四季度出让金额达到全年的60%以上（见表1）。而一些大的房企下半年在三四线城市拿地往往较为谨慎，尤其是第四季度拿地的决策较难得到审批，导致政府第四季度出让的土地价值明显低于同年出让的周边地块。例如，2019年11 月出让的贵溪洋J08 地块（5.17 公顷），土地成交价为3.68 亿元（7 120 万元/公顷），明显低于上半年出让的贵溪洋J06 地块（9 400 万元/公顷）、J07 地块（9 710 万元/公顷）。

表1 2017—2021 年三明市区土地出让季度情况

3.4 基础配套设施相对滞后

基础设施是城市正常运转和健康发展的基石。尤其是在开发新区时，基础设施、教育设施等公建配套设施很大程度上影响了土地出让的价值。新城的建设需要投入大量的城市基础设施，但事实上，在新城的建设过程中，房地产的开发往往走在城市基础设施建设的前面，往往以土地出让作为基础设施建设的资金来源［3］。

近年来，三明市区为进一步落实“南拓北扩、中部提升”的城市规划要求，策划生成、组织实施了一批片区开发项目，但是由于资金不足，出现了建设滞后等情况，不利于新区良性循环的片区开发。如东霞片区，其土地已基本全部出让，但规划的市政路网正在启动建设，不利于土地出让价值的提升，也导致部分电力、电信等迁改工作面临二次迁改的情况。

4 措施建议

4.1 发挥城市规划的引领作用

城市规划是土地储备的基础和前提，土地储备是实现城市规划的有效途径和载体［4］。在土地储备过程中，要充分发挥城市规划的引领作用，一方面要提前明确地块规划方案和规划条件，为土地储备项目可行性研究提供依据，进一步缩短储备周期，提高资金利用率和规划执行可行性；另一方面，要合理编制规划方案，确定最佳规划指标，保证土地资源利用综合效益最大化。

4.2 完善收储计划编制

为保障土地市场的有效供给与调控，应以土地供应为目标，按照以“供”定“储”的原则安排年度土地储备计划。只有科学确定收储规模，“适量”储备土地，才能达到适时、适当调控土地市场的目的［5］。最重要的是，面临城市开发边界不断外移，而城市人口增长相对较缓的实际情况，要进一步分析城市发展方向和经济增长极，更有针对性地指导城市开发建设。

4.3 合理调控土地市场

一方面，要降低政府对土地财政的依赖程度，合理编制年度土地基金收入预算，不再为完成土地年度基金任务而突击供地；另一方面，要进一步提升化解征迁遗留问题的能力，提高征迁净地交付的效率，缩短征迁成果转化周期。同时，要充分发挥土地储备库“蓄水池”的作用，留有一定量的土地，以便更好地调控土地市场。

4.4 加快基础设施建设

加快片区控制性规划编制工作，进一步拓展规划服务土地收储的深度和广度。根据片区控制性规划，提前介入规划确定的市政道路等基础设施建设，按照“片区规划、逐步实施、公建先行”的原则，委托市属国企承建片区市政道路，进一步熟悉片区土地，有效提升片区预期价值。今后几年，更是要按照“南拓北扩”的发展战略，重点开展瑞云智慧新城、荆东教育新城等重点板块基础设施建设，全力打造道路建设和地块开发相互促进、良性循环的片区开发生态环境。

5 结语

自2017 年市区“依法和谐征迁”开展以来，三明市区大力推进土地收储出让工作，通过这几年的工作实践，逐步完善土地储备的各项机制，充分调动了市、区两级工作人员开展土地房屋征收工作的积极性和主动性，更好地发挥了政府在土地资源配置和市场调控中的宏观作用。