常态化疫情防控视域下中国应急财政干预的法治路径

王婷婷

(西南政法大学经济法学院，重庆，401120)

一、 危机应对背景下应急财政干预的法治逻辑

作为国家治理的基础和重要支柱，财政是推动国家经济发展和改善公民福祉的重要动力。2020年以来，为应对新冠疫情危机引发的经济下滑趋势和民生保障问题，世界各国普遍通过财政资金补助、税收减免、国债增发、政府采购等财政干预措施，助推化解民生危机，助力企业复产复工。(1)IMF Fiscal Affairs Department. Fiscal Monitor： Database of Country Fiscal Measures in Response to the COVID-19 Pandemic[R/OL].(2021-09-27)[2021-10-25]. https：//www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/Fiscal-Policies-Database-in-Response-to-COVID-19.不过，由于应急财政支出具有紧急性、大规模和灵活性等特征，其使用过程中也存在资金违法滥用和腐败的风险。例如抗疫物资涨价、采购设备不合格、服务提供失灵、公共资金使用不当、救济金发放腐败等，揭示了公共财政管理存在的缺口、过失以及薄弱之处。(2)Krafchik W, Tsai L L.Five Tools for Reducing Corruption During COVID-19[EB/OL]. (2021-02-04) [2021- 10-01].https：//blogs.worldbank.org/governance/five-tools-reducing-corruption-during-covid-19.法治不仅是常态社会治理的理想状态，也是人类有效防范和应对突发事件的必然选择。根据“紧急不避法治”的原则，(3)沈岿.各地限制未接种者出行是违背法治原则的[EB/OL]. (2021-07-15)[2021-10-25].https：//news.sina.com.cn/c/2021-07-15/doc-ikqcfnca7085702.shtml.预算、税收、国债等财政行为都须严格依法行事，即使危机时分亦不得例外。基于此，尽管各国为抗击疫情采取的应急财政支持有其合理性，但对紧急状况的成功处理并不意味着相关紧急权力或措施就天然具有合法性，(4)李学尧.应急法治的理想类型及其超越[J].中国法律评论,2021(2)： 88-101.如何在确保疫情得到快速控制的同时防范公共财政治理风险成为疫情治理中的关键问题。

截至2020年11月底，中国各级财政疫情防控资金支出超过4000亿元，为疫情治理提供了坚实的财政支撑。然而，由于既有应急法律体系与财政支出规范体系是简单糅合的关系，其完整性、科学性与长效性均存在问题。实践中，虚报冒领、套取防疫财政资金的风险需要警惕，(5)严防抗疫财政资金“雁过拔毛”[N].第一财经日报，2020-06-11(A2).骗取疫情防控税收优惠等违法行为频繁发生，(6)骗取疫情防控税收优惠 监管部门说“不”[N].经济日报，2020-06-10(5).使中国财政治理面临严峻挑战。对此，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上指出，要“构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系”。(7)习近平. 全面提高依法防控依法治理能力 健全国家公共卫生应急管理体系[J].实践(党的教育版),2020(3)： 4-6.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《规划纲要》)明确指出，要“优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾抗灾救灾能力”。(8)中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[N].人民日报,2021-03-13(1).《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》(以下简称《实施纲要》)则要求推进社会治理法治化，“强化突发事件应急体系建设，提升疫情防控、防灾减灾救灾能力”。(9)学习贯彻习近平法治思想 扎实推进法治社会建设[N].人民法院报，2020-12-10(1).基于此，通过科学完备的法律体系应对疫情防控和治理不足成为当前需要解决的关键问题。

当前，受新冠疫情反复发生影响，全球正处于不均衡复苏过程中，通过加强应急财政法治化建设应对经济社会危机成为后疫情时代各国财政发展的必经之路。伴随着全球疫情的蔓延以及国内零星、局部疫情的发生，中国的疫情防控情形依然面临严峻考验，从严落实常态化疫情防控举措成为全国上下的重点工作，(10)分析当前新冠肺炎疫情防控形势 研究部署抓紧抓实疫情防控重点工作[N].人民日报，2022-05-06(1).也对新时期的中国应急财政法治建设提出了更高要求。在此背景下，有必要将既有应急财政措施纳入法治框架加以评判，纠正应急财政运行中的违法与越界问题，推动疫情防控财政的法治化、规范化运行。

二、 溯本探源： 疫情之下中国应急财政干预的主要问题

新冠疫情大流行可导致发展进程出现“失去的十年”，如果我们熟视无睹，必将自食其果。(11)United Nations.COVID-19 Could Lead to a Lost Decade for Development[EB/OL].(2020-03-25)[2021-09-16].https：//www.un.org/en/desa/un-covid-19-could-lead-lost-decade-development.正是考虑到疫情可能导致的经济衰退，中国在疫情防控之初便实施了74条面向个人、企业、机关事业单位、地方财政的应急财政措施，(12)财政部办公厅.财政支持新冠肺炎疫情防控政策措施问答[EB/OL]. (2020-03-20)[2021-10-15].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202003/t20200320_3486097.htm.保障民众身心健康和生产生活。但这些应急财政措施的出台和实施也暴露了专门性财政应急机制缺失、财政资金支出事项有失公平以及应急财政资金缺乏有效监督等问题，影响了应急财政的法治体系建设和制度实施效果。

(一) 应急财政干预的合法性备受挑战

财政法定主义要求财政行为建立在法律依据基础之上，财政权力行使必须限定在法律允许范围内或得到立法机关的授权。(13)武靖州.公共风险视角下财政法学基本逻辑解析[J].财政研究，2021(2)： 29-35,77.但从中国应对疫情的应急财政干预法治规范现状来看，仍存在以下不足之处：

第一，中国应急财政预算制度完整性不足。长期以来，鉴于我国《宪法》并未直接规定政府在突发公共事件中的应急权力，我国在自然灾害和突发事件的应对上通常采取“一事一法”的立法模式，(14)相关立法如《突发事件应对法》《传染病防治法》《食品安全法》《职业病防治法》《动物防疫法》《国境卫生检疫法》，相关条例包括《突发公共卫生事件应急条例》《自然灾害救助条例》《气象灾害防御条例》等。影响了各职能部门的有效配合。至2007年11月，中国出台《突发事件应对法》，将“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”纳入统一规制范畴。由此，中国形成了以《预算法》和《突发事件应对法》为基础，以《自然灾害救助条例》《中央对地方专项转移支付管理办法》等为补充的财政应急预算法制框架，内容涉及应对突发事件处理的预备费和预算调整制度、突发事件应急物资储备保障制度、应急类财政专项转移支付制度等。尽管如此，由于我国应急财政立法内容较为分散，且相关制度法律位阶参差不齐，我国应对疫情的财政立法依然不够完善，内容衔接不足。例如，《预算法》仅规定预备费用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支，而《突发事件应对法》中的财政资金来源包括“工作经费”“救助资金”“救灾资金”等财政项目，两部法律在支出内容和事项上缺乏有效对接。此外，实践中预备费的支出范围为何、“其他难以预见的开支”指向为何等不够明确。

第二，应急财政支出规定与法定原则存在冲突。首先，从形式上看，我国疫情防控期间应急财政资金筹集及管理具有明显的政策性特征。例如，《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》(财社〔2020〕2号)以及《关于进一步做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控经费保障工作的通知》(财办〔2020〕7号)等文件仅明确需要统筹不同预算类型和性质的资金，大力盘活财政存量资金来保障抗疫经费，而未要求独立编制应急预算和设置财政应急支出专门科目，(15)滕宏庆.我国中央与地方政府应急预算法制化研究[J].法学论坛，2011,26(3)： 142-148.不利于预备费等应急财政资金的审慎管理。其次，从内容上看，应急财政支出中的预备费制度在一定程度上偏离了法治轨道。例如，根据《预算法》第40条的规定，各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的1%—3%设置预备费，而疫情发生之初最严重地区的《湖北省省级预备费管理办法》(鄂政发〔1996〕8号)第2条规定：“根据省级财力状况，一般按照当年省级预算支出额的1%—3%设置预备费。”从中不难发现地方性规章中预备费设置参数“政府预算支出额”未能及时按照上位法要求的“一般公共预算支出额”进行修订，这就带来了实践操作中的“口径不同”问题。此外，由于突发事件的不确定性，预备费按1%—3%的额度提取具有较大弹性，一些地方政府往往按照“就低不就高”原则提取预备费，难以满足重大自然灾害及大规模突发事件中财政应急资金的需求。(16)李楠楠.突发事件下财政应急机制纾困路径的法治研究[J].江西财经大学学报，2021(2)： 116-129.在此情形下，《预算法》第69条虽规定了预备费不足支出时的预算调整程序，但预备费提取与预算调整制度如何衔接尚不明确。

第三，应急财政与常态财政的衔接机制缺失。超过半数欧盟国家在疫情防控期间采用了例外条款，当出现重大冲击可能造成公共债务恶化及公共支出迅速增加时，暂停实施管理欧盟公共赤字的严格规定，由成员国自由支出以应对新冠肺炎疫情影响。(17)Gbohoui W, Medas P.Fiscal Rules,Escape Clauses and Large Shocks[EB/OL]. (2020-04-29)[2021-09-16].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.然而，这些非常态财政政策实施期限如何以及如何防止紧急状态解除后财政干预措施的实施惯性，成为常态化疫情防控时期财政法治的重要挑战。与之类似，受疫情影响，中国2020年财政赤字率按3.6%以上安排，首次突破3%。但是，我国《预算法》第34条对“举借债务应当控制适当的规模”未作详细规定，且并未设置特殊情况下偏离财政赤字规模的财政例外条款，使得财政赤字规模的确定较为随意，应急财政支出能在何种幅度内偏离正常财政秩序范围以及何时回归正常秩序尚不明确，应急财政与常态财政的衔接存在问题。再以特殊财政转移支付机制为例，该制度由《中央实行特殊转移支付机制监督管理办法》予以确立。作为一项应对经济波动和疫情冲击的创新型机制，该制度对于提升财政政策运行效率和体制管理绩效的重要性不言而喻。然而，特殊转移支付并未在《预算法》中明确，也未与《预算法》及《中央对地方专项转移支付管理办法》中的转移支付规定进行对接，其属于特殊时期对策抑或常态化制度有待明确。

(二) 应急财政资金的配置过程有失公平

疫情的发生和蔓延不仅损害了民众的健康，更暴露了经济社会发展的不平等和贫困等结构性不公平问题。2020年《世界经济展望》研究显示，各国采取的封锁措施在降低感染风险的同时，也导致了经济衰退，对妇女和年轻人等的影响尤为明显。(18)Grigoli F, Sandri D. COVID’s Impact in Real Time： Finding Balance amid the Crisis[EB/OL].(2020-04-29)[2021-10-05].https：//blogs.imf.org/2020/10/08/covids-impact-in-real-time-finding-balance-amid-the-crisis/.作为最早遭受疫情影响、遭受巨大损失的国家，中国的应急财政干预措施虽然取得了明显成效，但其实施过程中也存在资源调配不公、群众受益程度不均衡等问题。

第一，疫情治理中的财政补贴对特殊群体关照不足。新冠疫情等突发事件给经济社会带来冲击的同时，也削弱了纳税人的危机应对能力。然而，中国既有用于疫情纾困的应急财政政策侧重于对直接受灾或参与抗灾的特殊主体给予补给，而对受灾害影响的弱势群体的照护有所不足。例如，既有财政救助补贴主要用于落实患者救治以及对参加防疫工作的医务人员、其他工作者给予临时性工作补助和医疗器械补助，对受疫情影响的弱势群体鲜有应急救助措施，受灾地区的老年人、儿童以及低收入群体的生活救助往往在经过事后评定后方能得到救济，难以解决特殊群体在突发事件中的“燃眉之急”。而从财政补贴方式来看，与美国财政政策侧重于对居民部门进行直接补贴和欧洲财政政策侧重于企业就业补助和支持产业转型升级不同，中国财政政策侧重于增加政府投资与稳企业，此种方式能够确保秩序稳定，推动生产较快恢复，但对居民部门救助稍显不足。(19)赵亚琪,张怀清.中、美、欧应对疫情财政政策的差异及启示[J].金融发展研究,2021(8)： 37-41.例如，根据调查数据，疫情防控期间我国只有13%的失业者在失业期间得到了单位工资补贴，其余失业者为“裸失业”；从社会救助情况看，88.2%的失业者没有得到任何社会救助，失业保险仅覆盖了7.7%的失业者，只有1.4%的失业者得到最低生活保障救助， 1.2% 申请到了小额贷款，0.2%接受了职业培训。(20)张丹丹.新冠疫情、失业和社会救助： 中国与欧美疫情防控期政策比较[EB/OL].(2021-05-14)[2021-10-14].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1699712404576629585&wfr=spider&for=pc.

第二，疫情治理下的税收减免难保税负公平承担。为帮助受疫情影响的中小企业生存和发展，中国针对中小企业连续发布实施了7批28项减税降费措施。(21)孙韶华.2021年减税降费持续推进 更深层红利可期[N].经济参考报，2021-01-11(1).然而，这些税收优惠政策侧重于缓解疫情防控重点物资保障企业以及受疫情影响较大的交通运输、餐饮、住宿、旅游等传统服务业的困境，对制造业尤其是中小制造企业的财政支持政策相对较少。且既有的税收优惠形式过于单一，集中体现为降低应纳所得、直接减免税和捐赠扣除，而直接退税、亏损弥补和投资抵免等方式应用较少，不利于不同性质的企业降低税收负担。而从针对个人的税收优惠来看，我国主要对受到疫情直接影响的纳税人进行税收减免，而对受到间接影响的困难群体缺乏必要的税收纾困举措。例如，根据中国《个人所得税法》第5条的规定，可以减征个人所得税的情形包括“因自然灾害遭受重大损失的”，这条规定要求重大损失系因自然灾害直接引起的，反映在疫情相关税收减免政策中，未受疫情直接影响但遭遇严格隔离措施，因而工作和经营受到严重影响的群体即难以享受必要的税收减免或损失扣除，这就影响了社会公平实现。

(三) 应急财政干预措施缺乏有效监督

为加强疫情防控财税政策落实和财政资金监管，财政部发布了《关于加强新冠肺炎疫情防控财税政策落实和财政资金监管工作的通知》(以下简称《通知》)，明确了各级财政部门加强疫情防控财政资金监管的重点和方式。不过，由于中国未建立统一的应急财政资金监督机制，监督的精度与效度还有待提升。

第一，应急财政措施实施的精确度有待提升。由于中国对“预备费”缺乏单独管理，各地政府普遍存在未按法律规定提取预备费的情形，突出体现为“预备费不足支出”时采取“先支出后调整”，且以各地应急预案为依据的调度方式。为缓解突发事件的紧急性与传统资金拨付过程繁杂性的矛盾，中国创设实施了财政资金直达机制，旨在提升财政资金的发放与使用效率。但由于资金与项目不衔接等因素的存在，部分地方也出现了“优亲厚友”“钱等项目”的情况，影响了资金使用效益。(22)陈益刊.2万亿“救命”直达资金问题暴露： 优亲厚友、钱等项目如何解[N].第一财经日报，2020-9-30(A6).并且，由于中国部分省区市尚未建立直达资金监督系统，部门之间的协同联动也不够，直达资金是否精准发放难以准确评估。

第二，应急财政资金支出的绩效评价制度有待完善。尽管在世界主要经济体中，中国经济率先实现了V型复苏，(23)世界银行.不均衡的复苏使东亚与太平洋地区不平等加剧[EB/OL].(2021-03-25)[2021-10-16].https：//www.shihang.org/zh/news/press-release/2021/03/25/uneven-recovery-drives-growing-inequality-across-east-asia-and-the-pacific.但应急财政干预是否起到了预期效果仍然难以确定。首先，就应急财政资金的使用目的看，中国针对突发公共事件预防的资金投入不足，预备费的比例设置过低与突发事件不确定性之间的矛盾较为突出，大部分财政资金注重支出的补偿性而轻视支出的预防性，影响了公共风险的预防效果，以至于灾难发生后花费更多的财力、物力。其次，中国对疫情财政资金支出的绩效评价缺乏客观标准。由于新冠疫情的发生较为突然，无论中央政府还是地方政府都将大量精力集中在应急治理上，至于资金项目是否合理以及如何编制项目支出绩效指标，各级政府均较少涉及。在这方面，尽管《通知》明确要求对应急救灾资金进行全过程绩效管理或开展绩效评价，但由于专门的财政应急支出绩效评价标准尚未建立，作出准确评估已属不易，遑论根据绩效评价结果来影响财政应急预算在未来的增减。

第三，应急财政的问责措施不够充分。资金使用合法合规是资金监督机制的必然要求，这有赖于强有力的问责机制。疫情治理中，财政资金使用难免会出现挤占资金、用途调整、资金低效和浪费等违法违规现象，但我国问责监督机制仍存在诸多不足： 一是问责机制的法治性有待提升，《通知》规定各级财政部门要提高政治站位，强化责任担当，但未明确违法违规行为需要承担何种法律责任。疫情发生之初，湖北省红十字会3名领导因失职失责受到党纪处分，(24)梁建强，廖君，黎昌政.湖北省红十字会专职副会长被免职 武汉3名职能部门领导遭问责[N].人民法院报， 2020- 02-05(1).但问责效果难言理想。二是财政监督中对应急状态下的预决算监督针对性不强。现行《预算法》第9章共有9个条款涉及对政府预决算行为的监督，但这些监督条款主要适用于常态预算情形。例如，《预算法》第86条规定国务院和县级以上地方各级政府应当在每年6月至9月期间向本级人大常委会报告预算执行情况，但如果应急状态并非发生在此期间，人大对应急预算的监督将力有不逮。(25)陈征,周智博.应急预算法制的反思与展望： 兼论《预算法》的完善[J].北京理工大学学报(社会科学版)，2021，23(5)： 133-140.三是审计问责的效力有待增强。就中国审计制度来看，针对突发事件的审计准则、审计框架、审计程序和审计风险防控体系尚未建立，使得审计制度不具备“防不病”的战时免疫功能，难以适应突发事件应急处置的要求。(26)朱智鸿.突发公共卫生事件国家应急审计的对策探究： 以新冠肺炎疫情防控审计为例[J].陕西理工大学学报(社会科学版)，2021,39(4)： 15-28.四是公众问责制度有待完善。尽管《预算法》第91条规定了公民、法人或者其他组织对预算违法行为的检举、控告权利，但由于财政行为缺乏受益“直接性”，当公众发现财政部门在应急财政资金分配中存在滥用和腐败风险时，不可直接提起行政诉讼予以救济。

三、 他山之石： 疫情之下域外应急财政干预法制的调整优化

面对疫情，我们不但要清醒应对迫在眉睫的法治挑战，也应未雨绸缪，深思后疫情时代的法治未来。(27)沈伟伟.论数字紧急状态的恢复机制： 以新冠疫情防控为例[J].清华法学，2021,15(2)： 121-142.在世界风险社会的冲击下，全球各国要行动起来，在实践中不断建构人类命运共同体的议事规则和制度体系。(28)张劲松.风险社会视域下的人类命运共同体理念[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2021,29(6)： 93-101.观察国外，各国在疫情之初纷纷采取行动，通过紧急实施财政干预或暂缓部分常规性财政措施增强人们抵抗病毒侵蚀的信心和恢复生产生活的复原力，(29)OECD. Tax and Fiscal Policy in Response to the Coronavirus Crisis： Strengthening Confidence and Resilience[R/OL].(2020-05-19)[2021-09-10].https：//read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=128_128575-o6raktc0aa&title=Tax-and-Fiscal-Policy-in-Response-to-the-Coronavirus-Crisis.但也应注意，应急措施实施过程中，“非常规”权力有可能一变而为“超常规”权力，致使应急机关陷入治理的两难境地。(30)石启龙，傅卫卫.应急不避法治： 极端突发事件应急处置法治化的理论与实践[M].沈阳： 东北大学出版社，2015： 2.因此，当疫情防控进入常态化时期后，一些国家会通过不断调整完善应急财政制度来应对风险，确保应急财政在法治框架内进行。

(一) 补充立法： 制定专门的应急财政法律制度

为确保抗击新冠疫情的财政应急干预措施获得法律认可，许多国家进行了补充立法或在既有法律框架寻求制度合法性支撑，具体包括： 第一，事先设置应急财政干预制度，即由国家基于公共财政管理立法中的授权启用紧急条款，酌情进行财政拨款。例如，为实现应急财政的法治化，日本自20世纪60年代起相继制定了《灾害对策基本法》《防灾减灾共同行动的特别财政与金融法》和《抗震应急基础设施工程的财政与金融法》等法律规范，确保政府能够依托基本法和特别法授权规定实施应急财政干预。(31)王婷婷，刘雨萱.各国应对新冠疫情的税收纾困措施： 特点与趋向[J].财政科学，2020(11)： 100-111.第二，事后批准政府已经采取的应急财政措施，即准许政府以补充预算方式实施财政应急干预措施，但要经过议会审查或预算委员会的授权。例如，疫情发生后，西班牙在议会主导下发布了紧急财政干预的法律，通过设置卫生产品集中采购、临时失业人员领取福利等措施减轻新冠疫情危机的影响。(32)López A N, Pascual G D.Fighting COVID-19 — Legal Powers and Risks： Spain[EB/OL].(2020-03-30)[2021-09-10]. https：//verfassungsblog.de/fighting-covid-19-legal-powers-and-risks-spain/.第三，出台专门的应急财政法律制度，即在财政法律制度之外，制定专门的应急财政法案。例如，经过国会参众两院通过后，《新冠病毒援助、救济与经济安全法案》由美国时任总统特朗普于2020年3月27日签署生效，成为美国疫情防控期间实施救助的重要法律依据。(33)Coronavirus Aid,Relief and Economic Security Act or the CARES Act[EB/OL].(2020-03-27)[2021-09-10].https：//www.congress.gov/116/plaws/publ136/PLAW-116publ136.pdf.疫情发生后，南非于2020年8月25日由国民议会授权通过了特别调整预算，并针对性出台《灾难管理减税法案》《灾难管理减税管理法案》，明确了疫情治理的税收减免措施。(34)南非全国省议会通过Covid-19税收法案[EB/OL].(2020-09-19)[2021-09-10].https：//new.qq.com/omn/20200919/20200919A05UYW00.html.

(二) 精准施策： 依法设置应急财政的适用条件

为确保财政应急干预措施及财政支出需求的合理性，一些国家对应急财政干预的适用条件进行了完善，确保财政干预措施的精准定位，具体包括： 第一，明确应急财政适用的范围。疫情防控期间，各国普遍将经济财政救助资金的范围确定为卫生、公共采购、基础设施和社保支出等关键领域，并通过工资补贴制度确保工人生存权利和社会稳定。例如，法国、德国、澳大利亚等相继对企业实施工资补贴制度，帮助企业支付工资和满足其他流动性需求，并披露预算支持的对象，确保对企业的支持透明、公平。(35)IMF.Public Sector Support to Firms[EB/OL].(2020-04-06)[2021-09-18]. https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.第二，设置应急财政支持资格标准。即应急财政的支出对象相对特定，并通过科学设定适用标准，确保应急财政适用效果。例如，澳大利亚工资补贴计划规定，财政资助申请者应满足“员工资格测试”和“雇主营业额测试”的基本要求。(36)JobKeeper Payment[EB/OL].(2020-09-23)[2021-09-18]. https：//www.ato.gov.au/General/JobKeeper-Payment/.在芬兰，法律要求政府应在预算中阐明与危机相关措施的成本，如政府对议会的建议需要包括额外支出的分项细节，且要评估补充性拨款对政府净借款和债务存量的影响。(37)Wendling C, Alonso V, Saxena S,et al.Keeping the Receipts： Transparency, Accountability, and Legitimacy in Emergency[EB/OL].(2020-04-20)[2021-09-18].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.第三，明确应急财政的适用期间。针对疫情下的财政赤字与财政恶化问题，不少国家主张当度过复苏最初阶段后，需要通过财政整顿解决处于历史新高的公共债务。(38)IMF.Fiscal Monitor： Policies for the Recovery[EB/OL].(2021-09-30)[2021-10-26]. https：//www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2020/09/30/october-2020-fiscal-monitor.例如，《德国宪法》规定在自然灾害或国家紧急情况下使用例外条款时，应在“合理期限内”为额外借款实施“补偿计划”。(39)EU Independent Fiscal Institutions.European Fiscal Monitor Special Update March 2020[EB/OL]. (2020-03-31)[2021-10-26].https：//www.euifis.eu/download/european_fiscal_monitor_special_update.pdf.即便政府需要大幅度和长时间偏离财政规则，也应适时制定重回财政规则的计划并接受议会审批，确保规则的灵活性与可信度。例如，秘鲁政府通过法令暂停执行财政规则2年(2020—2021年)，明确了重回财政规则的条件。(40)Gbohoui W, Medas P.Fiscal Rules,Escape Clauses and Large Shocks[EB/OL]. (2020-04-29)[2021-09-16].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.

(三) 合理干预： 科学调整应急财政的具体措施

不同疫情发展阶段对应急财政干预措施存在不同需求，IMF主张各国应对新冠疫情危机的财政政策应区分为“疫情下广泛的封锁阶段”“在不确定性下逐步开放经济阶段”“疫情控制后阶段”等，通过财政政策核心目标的调整，确保财政政策在经济稳定和债务可持续性之间保持平衡。(41)IMF.Fiscal Monitor： Policies for the Recovery[EB/OL].(2021-09-30)[2021-10-26]. https：//www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2020/09/30/october-2020-fiscal-monitor.遵循该思路，各国区分疫情发展阶段对应急财政支持措施进行了适当调整，具体而言： 第一，收入支持方式从“物质补贴”转向“制度保障”。就家庭收入支持而言，疫情暴发之初，各国主要通过现金或实物发放，对失业人员和贫困群体给予直接救助；进入常态化疫情防控时期，各国主要通过强化社会保障制度建设，织密社会保障网络。第二，就业支持方式从“职位保留”转向“技能提升”。在就业支持措施方面，疫情暴发之初，各国普遍通过财政支持保留职工职位方式尽可能降低失业率；进入常态化疫情防控时期，各国主要采取税收激励再培训方式来提高劳动者技能，以应对疫情冲击之下的经济结构调整。第三，公共投资支持从“按兵不动”转向“加大投资”。在公共投资领域，疫情暴发之初，严峻的疫情防控形势抑制了各国公共投资规模；而进入常态化疫情防控时期，各国逐步制定投资计划，吸引优质投资陆续注入公共基础设施建设等重点领域。第四，税收优惠支持从“适当减免”转向“逐渐退出”。就税收政策而言，疫情暴发之初各国主要通过暂缓缴纳个人所得税和社会保障金等方式保护家庭或企业的现金流，或根据自身财政空间实行加速折旧、亏损结转等措施；但进入常态化疫情防控时期，各国逐渐启用相关财税政策中的“日落条款”，确保这些措施仅在危机期间有效。(42)Waerzeggers C, Counsel S, Hillier C.Tax Law Design Considerations When Implementing Responses to the COVID-19 Crisis[EB/OL].(2020-10-05)[2021-10-26].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.第五，应急财政目标从“形式均衡”转向“实质平等”。就财政公平角度而言，疫情暴发之初各国主要通过完善卫生体系、推进社会安全网建设和加强数字财政系统等措施，增加教育、医疗卫生和儿童早期发展领域的支出，提高贫困家庭等弱势群体的灾害应对能力；进入常态化疫情防控时期，各国主要借助扩大税基、实行数字化税收以及转移支付手段实现经济复苏，解决收入分享不平等问题。例如，有学者提出，各国可通过暂时性征收“新冠疫情复苏税”(43)Klemm A, Hebous S, Michielse G,et al. COVID-19 Recovery Contribution[EB/OL].(2021-04-16)[2021-10-26]. https：//blogs.imf.org/2021/04/16/a-covid-19-recovery-contribution/.等方式提升高收入或财富较集中的群体税负，实现贫富人群之间税收负担的差异化。

(四) 正当实施： 明确设置应急财政的施行程序

为便于财政应急干预措施的实施与监管，有的国家在实行一揽子财政支持计划的同时，还设置了较为完善的实施程序。第一，应急财政资金发放突出精准性。为减少中间环节，不少国家采用数字化方式为家庭和个人提供现金转移支付或基本商品。例如，尼日利亚政府在多个州实行数字化财政控制，借助数字支付或手机银行的方式向最贫穷和最脆弱的群体提供有条件的现金转移支付。第二，应急财政资金使用突出透明化。为更好地管理捐赠资金，一些国家要求捐赠资金与其他预算支出资金遵循相同的审查和报告要求。例如，南非为社会捐赠资金专门设计了披露要求，有关资金的来源、目的、目标受益人和使用条款都定期在政府网站公布，相关基金需按照报告制度向捐赠方和社会公众告知资金的使用情况及支出进展。第三，应急财政资金信息获取走向便利化。为促进潜在受益人用好财政资金，一些国家创建了财政支持措施公开网站，以便民众及时查询福利资格的具体标准。例如，为确保财政支持资金信息翔实，德国向公众介绍易于获取资金的数字化形式，包括每项措施详细的成本计算、资格标准以及管理流程。(44)Wendling C, Alonso V, Saxena S, et al. Keeping the Receipts： Transparency, Accountability, and Legitimacy in Emergency[EB/OL].(2020-04-20)[2021-09-18].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.第四，应急财政资金实施方式实现数字化。基于技术正义考量，各国政府主张应投资更加强健的卫生体系、资源更充足的社会安全网和数字化工程，包括增加教育、医疗卫生和儿童早期发展领域的支出，通过加强数字财政系统开发，建立具有可靠公民身份识别系统的全面社会登记制度，使贫困家庭能在电子支付和银行账户访问受限情况下获得财政支持。

(五) 强化监督： 切实做好应急财政的风险控制

为确保财政应急干预实施效果，一些国家还确立了明确的财政绩效目标并建立了相应的问责机制，主要包括： 第一，制定财政绩效的具体指标。例如，法国在其绩效预算框架中创建了针对新冠疫情防控的“短期就业计划”和“为个体经营者提供支持”计划，并设置相关实施目标，确保当局通过资金的发放速度、资金发放对就业的影响等指标监测实施效果。(45)KPMG.France： Government and Institution Measures in Response to COVID-19[EB/OL].(2020-09-30) [2021- 09-30].https：//home.kpmg/xx/en/home/insights/2020/04/france-government-and-institution-measures-in-response-to-covid.html.第二，做好财政资金使用的绩效评估。为准确评估应急财政政策实施效果，各国还重视发挥独立财政委员会和最高审计机构的评估作用。例如，秘鲁最高审计机构在采购程序中对财政资金使用和采购物品进行同步监测，实时控制市政当局对最急需商品的分配。(46)Wendling C, Alonso V, Saxena S,et al.Keeping the Receipts： Transparency, Accountability, and Legitimacy in Emergency[EB/OL].(2020-04-20)[2021-09-18].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.第三，做好应急财政使用的定期报告。部分国家政府采用定期报告制度，对财政支出事项、受益人数量、每个受益人收益金额及绩效指标的细化信息等进行跟踪监督，并根据危机强度调整报告频率。第四，强化应急财政的事后问责机制。为实现对财政应急干预措施的监督，部分国家采取了内部控制和外部控制相结合的做法。例如，法国在2008年金融危机期间设置了特别监测委员会，新冠疫情暴发后，该委员会专门负责督促疫情防控期间财政资金的落实。而尼日利亚、加纳等国政府发动民间社会力量，通过充分的信息披露，赋予民众监督财政干预措施的权利。

四、 回应之策： 常态化疫情防控下中国应急财政法治化的路径选择

在应对新冠疫情过程中，中国特色国家治理模式为世界提供了新的国家治理范式和借鉴，中国为人类治理发展作出了贡献。(47)范大祺.浅析新时代中国社会治理对外话语体系的建构[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2022,30(1)： 23-32.我国依靠成功的疫情治理较早走上了经济复苏道路，取得了阶段性的成效，但疫情的反复发生依然给不少地区带来了严峻的防控考验，给中国整体经济发展带来了不确定性和不平衡性。进入常态化疫情防控时期，财政纾困资金的运用既要防止巨额债务带来的风险，守住不发生区域性和系统性风险的底线，又要加强宏观经济政策协调，统筹疫情防控和经济复苏。(48)李志.财政部： 避免过早退出经济支持措施 保持对经济恢复的必要支持力度[EB/OL].(2021-03-02)[2021-10-26]. https：//www.yicai.com/news/100964928.html.如果合法性不足或采取了不当的风险隔离操作或未及时退出，均可能加大财政金融风险。考虑到中国预算法等法律提供的应急机制远未适应风险社会突发事件应对的实践需求，与其支撑国家应急治理体系建设的定位存在差距，(49)陈治.突发事件背景下预算法应急机制的困境与出路[J].法学论坛，2022,37(1)： 87-96.有必要从以下方面着力制度完善，切实提高抵御风险、抗击灾害和推动经济社会可持续发展的能力。

(一) 兼顾常态治理与应急治理： 持续完善应急财政干预规则体系

在现代社会，政府面临着常态治理财政环境和应急治理财政环境两种状态。常态治理环境中，政府往往着眼于“合规、高效的发展型目标”，对财政资金连续性、入账及时性和收入可预期性等要求相对宽松，而在应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等的应急治理环境中，政府则需要确立“足额、及时的保障性目标”，对财政资金拨付的及时性、足额性提出更高要求。(50)王蕴波,景宏军.财政治理现代化视角下地方政府预备费管理机制的优化研究： 基于新冠肺炎疫情的反思[J].当代财经，2020(10)： 27-38.考虑到疫情防控期间应急财政法治措施的差异，我国应逐步改善“政策主导型”的财政干预模式，制定专门的应急预算法治措施，规范应急财政行为。

第一，从“碎片应对”到“系统治理”： 完善应急财政干预的法律体系。当前，由于应急财政理念缺失，在“一事一法”模式主导下，政府应当如何编制应急预算，应急预算是否应独立管理，各级政府能够运用哪些应急财政资金以及应该承担多少比例的支出不甚明确。为解决应急财政领域各项法律及行政法律规范散乱的问题，建议以下几点： 一是要将政府具有公共行政应急权力写入《宪法》，即根据《宪法》中有关国家宣布“紧急状态”的规定，对紧急状态下政府的行政紧急权力予以规范；二是应以《突发事件应对法》为主导，明确政府在遇到突发性事件时的财政权力和职责范围；三是在《预算法》中设立独立的应急预算制度，规定应急预算的编制、管理和监督等内容，明确全国人大常委会有权审议国务院提请的财政应急特别预算，以此补强中国应急财政法律制度，增强法律制度回应的系统性。

第二，从“事后补救”到“前瞻预防”： 完善预备费及预算调整制度。预备费乃是应对自然灾害和突发公共事件的法定应急资金，而中国预备费提取比例较低且流量式的管理体制甚为落后，难以发挥预备费的预防和治理功能。为此，未来应进一步发挥财政预备费制度的“储备”功能，适当提高预备费的设置比例，增强地方政府应对突发事件危机的财政能力。另外，我国尚缺乏专门的应急预算调整法律制度，《预算法》虽规定当预备费不足时各级政府可以先安排支出，并进行相应的预算调整，但此时是遵循“应急优先”还是“法治优先”逻辑，是进行常规预算调整抑或进行专门预算调整，不甚明确。在这方面，一些国家通过设立特定的预算调整和补正机制，确保了应急财政预算制度实施的合法性。有鉴于此，我国可参考其他国家的应急预算授权或补正预算制度，建立“应急预算调整机制”，当预备费不足难以应对突发公共事件而需要追加应急性支出时，不应绕开《预算法》规定以行政手段追加应急性支出，即便“先行支出”的，也应由政府部门按照应急预算编制程序进行补正预算，在同级人大闭会期间由同级人大常委会表决同意后付诸实施。

第三，从“特殊规定”到“常态衔接”： 推动特殊转移支付制度的法治化。此次疫情治理中，为确保财政支持资金的高效运行，中国创设了财政资金直达的特殊转移支付制度，实现了应急财政资金划拨的直达性、精准性与及时性。但由于设立该项特殊转移支付制度的法律位阶较低，且这一特殊转移支付游离于《预算法》规定的一般转移支付和专项转移支付之外，该制度属于疫情防控期间的“应急之策”还是转移支付制度发展的“应有方向”有待法律确认。为此，有必要加强财政资金直达的常态化建设，在未来《预算法》修订中吸纳该制度，明确具体适用情形，以更好地实现财政转移支付资金使用的透明和及时。

(二) 兼顾形式法治与实质法治： 确立财政例外规则及其回归路径

在疫情应对过程中，虽然各国基于财政运行效率的考量，普遍赋予政府在必要时突破既有财政规则限制、采取应急财政措施的权力，(51)Saxena S, Stone M.Preparing Public Financial Management Systems for Emergency Response Challenges[EB/OL].(2021-03-13)[2021-10-26]. https：//blog-pfm.imf.org/pfmblog/2020/03/preparing-public-financial-management-systems-to-meet-covid-19-challenges.html.但为避免政府随意突破负债规则或陷入不负责任举债状态，不少国家对财政例外规则的内容、期限以及透明机制以跟踪、核算和报告应急措施等内容予以明确，以便在需求消失后通过良好的记录推动政府及时终止临时支出安排，实现了实质财税法定的要求。相较而言，中国尚未确立财政例外规则，部分应急财政支出处于“越轨”运行状态，容易带来财政运行违法风险。为做好常态化疫情防控时期的公共风险治理，有必要从形式层面确立财政例外规则，同时从实质层面规定该原则适用和退出的情形。

第一，依托《预算法》框架制定完善财政例外规则。考虑到突发公共事件的特殊性和突然性，中国在确保应急财政制度“法定化”的同时，还要注重应急财政实施的“灵活性”。基于此，中国可借鉴其他国家经验，在《预算法》中嵌入财政例外规则，明确当发生严重经济衰退、大规模自然灾害等危机时，全国人大常委会有权启动财政例外条款，使公共债务举借和财政支出在一定程度上突破正常经济运行环境下的运行规则，实现应急财政的及时、精准实施。

第二，适时推动财政例外规则回归正常财政秩序。有学者指出，特殊时期实施的特殊财政举措不能扩展到其他正常年份，疫情结束后理应回归正常的财政管理轨道。(52)对话高培勇： 疫情结束后，回归正常的财政管理轨道[EB/OL].(2020-05-29)[2021-10-26].https：//www.sohu.com/a/398280295_100160903.我国财政部门也主张，应对疫情的阶段性减税降费政策应有序退出。(53)王慧峰.财政部： 阶段性减税降费政策将有序退出[N].人民政协报，2021-04-09(2).为确保财政可持续性，中国应秉承财政政策的审慎运行理念，有效控制和监测财政应急措施的财政风险，合理设定危机应对时期财政干预的适用时限，并在经济恢复常态后及时退出，实现财政权力的依法运行。反映在财政法治建设上，应明确财政例外条款的适用条件、运行规则及适用时限，从实质上防止财政应急权力的滥用。

(三) 兼顾精准治理与实质公平： 合理调适财税制度的干预方式

在新冠疫情财政干预过程中，我国还存在财政资源分配不均、对弱势群体关照不周以及忽视疫情复苏能力建设等问题，给部分群体的收入水平及社会福利带来了影响。为此，应发挥财税制度的精准治理功能，建设更加公平的社会环境。

第一，从注重效率到注重公平——财政资源的公平分配。就应急财政实施效果而言，虽然各国在疫情防控之初采取的高效财政干预措施有助于对民众的阶段性纾困，但难以矫正既存的两极分化和贫富悬殊问题，因而在疫情之后，各国开始强调社会公平和包容性增长。为避免出现类似不公平现象，中国应适当调整财政政策发展方向，满足常态化疫情防控时期人们的基本公共服务和社会保障领域需求： 一是加强重点领域财政投资，强化对医疗卫生、优质教育和数字基础设施的公共投资，消除民众获得卫生保健服务、教育资源和数字资源中存在的障碍，让每个人都能平等地享受公共设施和公共服务；二是加强社会保障制度建设，从养老保险、医疗保障、失业保险、社会优抚等方面给予弱势群体更多财政支持，尤其应对长期失业者以及陷入贫困的个人与家庭给予必要财政补贴，确保社会整体稳定和民生福祉的提升，提高公众对政府公平分配社会公共产品的信任度。

第二，从损失填补到能力补给——税收制度的合理调节。常态化疫情防控时期，全球经济及企业个体均面临着复苏不均衡的危险，资金流动性不足、收入水平较低的群体往往难以快速恢复。鉴于中国既往危机应对中税收减免政策对弱势企业和个人倾斜的不足，未来的应急财政制度应遵循税收公平原则，合理平衡纳税主体间的税负差异。具体而言： 一是持续优化和改革税收制度，通过强化所得税的累进性，倚重赠与税和房产税等税收方式加强收入分配调节，推动整个社会从利益分化走向包容发展。例如，近期全国人大常委会授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，(54)全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定[EB/OL]. (2021- 10-23)[2021-10-27].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-10/23/content_5644480.htm.旨在通过税收制度实现“提低、扩中、调高”的目的，实现收入分配调节，推进社会公平。二是通过税收减免对中小企业的经济修复持续赋能。税收减免能够通过“降负增能”为受到冲击的企业提供必要激励，而我国中小企业在疫情冲击下经济损失程度不同，经济内生修复力存有差异。基于此，建议科学划分中小企业类别，对市场竞争中明显处于弱势地位的企业，特别是传统制造业中的劳动密集型企业，给予必要的税收优惠支持。同时，为避免税收优惠的不公平竞争效应，建议在实施税收优惠制度时嵌入“日落条款”，届期后不再给予优惠支持。三是要注重税收制度对公共风险应对的可持续性支持。我国《个人所得税法》并无突发事件发生时的损失扣除或减免条款，同时对于何为“重大损失”并无评估标准，且对灾害损失的扣除范围规定过窄，缺乏灾害保险等间接损失的必要扣除。为更好地提升人们应对突发事件的能力，有必要完善《个人所得税法》第5条第2项的规定，在《个人所得税法实施条例》中细化损失的减免幅度，如此一来，当个人因自然灾害等突发事件遭受重大损失时，即可根据损失大小或比例，依法获得所得税减免。同时，适当增加“间接性损失”的扣除事项，参考其他国家设置的受灾损失扣除、灾害保险费用扣除等制度内容，(55)冯铁栓.灾害的税法应对： 基于个人所得税法的分析[J].税务与经济，2021(4)： 48-59.以此强化个人应对风险的能力。

(四) 兼顾效果保障与廉洁维护： 加强应急财政干预的监管力度

疫情治理中，财政腐败是一颗需要随时防范的“毒瘤”。数字显示，2020年疫情发生以来全球范围内腐败现象依然呈现高发态势，腐败的规模、程度和复杂性远远超出以往的水平。(56)李莉.2020全球反腐给我们哪些启示？[J].廉政瞭望，2020(24)： 28-29.疫情防控期间，为确保财政资金的公共性和使用的绩效，各国提高了对财政资金的透明度要求，强化了监督问责和绩效评价。自疫情发生以来，尽管我国加强了对财政资金的监督管理，但仍存在监督范围有限、问责力度不高以及绩效评价标准缺失等问题。未来，中国应加强应急财政制度的长效机制建设，提升运行透明度和管理问责水平，确保应急财政资金得到合理使用。

第一，继续提升财政资金使用的透明度。财政信息公开是实现良好政府治理的重要保障。疫情防控期间，我国财政支持政策出台前广泛征求利益相关方的意见，通过网络渠道及时公开财政信息，以及“点对点”拨付财政保障资金等，均体现了财政透明原则在财政治理中的作用，但财政信息公开内容和范围较为有限。例如，数据显示，作为疫情重灾区的湖北省公布的应急款级和项级支出数据相对较少，且公布范围也限于省级支出而非全省支出。(57)杨良松.总量、结构与绩效： 中国医疗卫生财政支出之惑[EB/OL].(2020-03-03)[2021-10-27].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6270459.为提升财政透明度，首先应从源头上重视财政决策信息的公开，加强灾害信息或突发事件信息统计，以此作为财政资金分配的依据并向公众公开。其次，在过程中应当遵照规范的财政透明度标准，可以IMF发布的《财政透明度准则》为参考，(58)Financial Stability Board.Fiscal Transparency Code[EB/OL].(2017-11-07)[2021-10-27].https：//blog-pfm.imf.org/files/ft-code.pdf.在线公布所有预算和采购合同、资金分配事项的对象，加强预算执行过程监测，降低腐败和资金不当使用的风险。必要时可以发挥大数据背景下的“智能法治”治理模式的作用，(59)程金华.智能法治与疫情防控的秩序模式[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2020,28(5)： 12-22.为精准预防和资金精准配置提供科学参考。最后，还应提升结果运用的透明度，公开资金使用效果以及沉淀资金的数额，及时监督使用情况并及时回收闲置资金，防止资金的非法流转和使用。

第二，重视应急财政资金使用的法律监管。一是要完善应急财政监督的立法。鉴于我国《预算法》并未设立专门的应急预算监督条款，未来有必要加强设置，如在《预算法》第86条基础上，可规定国务院和县级以上地方各级政府在紧急状况发生时可“单独”向本级人大常委会报告预算执行情况。再如，可在《预算法实施条例》中明确，《预算法》所指的“监督”不仅涵盖正常情形下的预决算监督，也包括应急状态下的预决算监督。对于确实构成财政违法违规的情形，则应根据《预算法》《审计法》《刑法》等作出严肃惩处的法律规定，以有效遏制疫情腐败。二是加强应急财政资金使用的审计问责。中国《审计法》及其实施条例应增加突发事件应急审计的法律规定，充分发挥审计的专业化和实质化功能，准确评估公共资金是否被拨付于适当用途以及应急措施的事后影响，将其作为确定相关职能部门和个人财政责任的重要依据。(60)季洁.从政府消费券谈中国应急财政支出管理[J].现代经济探讨，2021(3)： 60-66.三是加强协同监督制度建设。应针对应急财政资金从拨付到使用的全过程，建立各级人大主导，上级财政部门监督、审计监督、监察监督以及公众监督为补充的协同监督制度，形成监督问责的制度合力。四是加强财政公益诉讼制度建设。中国《行政诉讼法》第25条规定，行政机关违法行政行为或不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关可以提出检察建议，必要时可提起公益诉讼。基于此，我国应充分发挥检察公益诉讼在应急财政监督中的作用，通过公众向检察机关反映财政收支行为违法“线索”等方式，助力财政检察公益诉讼，推动应急财政权力规范行使。

第三，加强应急财政资金绩效的全面评估。由于疫情发生突然，政府财政资金使用往往侧重于“应急处理”而未科学地编制项目支出绩效指标，为此，我国应逐步完善财政资金绩效评价制度。一是建立科学的应急预算绩效评价标准。鉴于中国应急财政有效性监督的标准尚不完善，建议根据突发事件类型、危害程度、紧急程度等要素，加强对应急财政预算开支事项、资金分配的标准、资金拨付时间、资金使用结果等的监督，建立“可量化”的绩效评价标准，提升应急财政公共资金监督的针对性。二是加强应急财政资金绩效评价与后续年度财政资金拨付的“联系挂钩”，将财政应急支出绩效评价结果作为下一年度给予持续性财政支持的重要依据，提升政府对应急财政资金使用效果的重视程度。

五、 结 语

对于世界各国而言，新冠疫情都是对国家治理体系和治理能力的一次大考，将应对公共风险的财政干预措施纳入法治化轨道，不仅是“依法治疫”的基本要求，也是夯实疫情应对财政基础、对冲疫情负面影响的重要保障。回顾我国疫情治理过程，“大规模”和“快节奏”的财政干预措施在实现高效应急治理的同时，也对财政制度的合法性和公平性构成了一定挑战，需要运用法治思维予以回应。在常态化疫情防控时期，伴随着疫情反复出现和公共风险频繁发生，我国有必要在《规划纲要》和《实施纲要》明确要求优化国家应急管理能力体系建设、推进社会治理法治化的背景下，持续推动应急财政制度的法治化，建立完善的应急财政干预法律体系，从而为应对更大层面的公共风险提供法治支撑。