粤港澳大湾区一体化发展的理论与推进策略

符正平

(中山大学粤港澳发展研究院，广州 510275)

粤港澳大湾区20世纪90年代即开始酝酿提出，香港回归20周年之际，在习近平主席亲自见证下，国家发展和改革委员会、广东省政府以及香港、澳门两个特别行政区正式签订四方协议《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》。2019年2月18日，中共中央、国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)。这标志着粤港澳大湾区进入正式的施工建设阶段。按照《规划纲要》，粤港澳大湾区由珠江三角洲地区的广州市、深圳市、东莞市、佛山市、珠海市、中山市、惠州市、江门市、肇庆市九个市，加上香港、澳门两个特别行政区组成，地理面积为5.6万平方公里，人口近9 000万。粤港澳大湾区地理区位上主要分布于珠江流域，拥有世界级的港口群、机场群，与美国纽约湾区、旧金山湾区和日本东京湾区具有相同的湾区经济特征。湾区作为区域经济的一种形态，因其开放性、创新性，在当今世界经济版图中占据了显著的位置。粤港澳大湾区的发展目标是建设成为国际一流湾区和世界级城市群。从区域经济一体化角度看，粤港澳大湾区有其独特性，这个区域内的香港、澳门两个特别行政区是世界级自由港，实行“一国两制”。在这么一个拥有巨大制度差异性的特定区域内，如何推进区域一体化？该区域一体化面临哪些重大理论和实践问题？本文首先对粤港澳大湾区区域经济形成过程以及区域一体化的性质进行分析，然后分析粤港澳大湾区区域一体化面临的重大理论与实践问题，最后讨论粤港澳大湾区区域一体化的推进策略。

一、 粤港澳大湾区区域经济的形成与区域一体化的性质

1978年国家实行改革开放政策，此后大湾区的深圳、珠海实行经济特区政策，广州是十四个沿海开放城市之一。香港工业开始大规模转移到珠三角地区，按“前店后厂”模式经营。香港的资本与出口加工工业、技术与内地的廉价劳动力和土地等要素结合，实现了珠三角地区超大规模的工业化和城市化。在粤港澳大湾区这个城市群形成过程中，香港扮演了关键的整合者角色。大湾区城市群的形成发展过程中，具体到各个城市而言，其发展模式及其背后所依赖的关键资源是有差异的。比如，深圳作为经济特区，拥有比邻香港的区位优势，但是较早地放弃了“三来一补”这种产业层次较低的发展模式，而是坚定地发展高科技制造业，尤其是电子信息制造业，涌现出华为、中兴、腾讯等为代表的高科技巨头企业，以南山区为代表的高科技产业创新创业生态区域，以及以清华大学深圳研究院为代表的新型科研机构。同时，国家在深圳证券交易所设立了创业板，深圳作为一座外来移民城市，文化上对创新更加包容，这些因素促使深圳较早走上了创新驱动型发展道路。其背后所依托的创新资源，一个来源是香港的大学、科研机构的科研成果，这些科技成果在深圳进行孵化和产业化，如大疆无人机是一个典型的例子；另一个来源就是与全国各地的大学科研院所进行产学研合作，建设了虚拟大学园区和大批新型研发机构。近邻深圳的东莞市，其发展模式在珠三角地区具有代表性，即依托港澳资本大力发展外向型出口加工制造业。这些出口加工制造业在乡镇以一镇一品、一镇一业形态聚集，被称为专业镇经济。(1)符正平，常路.产业集群升级与转型： 珠江三角洲地区的实践与启示[M].北京： 社会科学文献出版社，2016.如虎门镇的服装业、厚街镇的家具制造业、石龙镇的电子信息、横沥镇的模具制造等。这种聚集在专业镇的产业集群在珠三角地区比较普遍，包括中山、顺德、南海等，都是通过发展劳动密集型产业集群带动工业化和城市化。区域内部的一体化与联系，也主要体现在这种通过市场自发机制形成的产业上下游联系、产业服务关系。一些产业形成了大湾区产业带现象，如横跨深圳、惠州、东莞、广州的电子信息产业带，产业规模已超万亿元。属于佛山市的顺德经济上以家电、家具和花卉三个产业集群为主导，其家具制造集群与东莞的家具制造集群既相互激烈竞争，又有着密切的合作联系。这些产业集群形成的早期因素大都离不开香港、澳门资本带来的技术和出口市场，或通过“三来一补”形式提供进口先进设备、外汇等资源，如佛山陶瓷产业集群主要依托国内大市场发展起来，技术设备等从国外引进。大湾区城市群的另外一个形成因素就是拥有各种类型的经济功能区，如高科技园区、经济开发区等。通过招商引资带动产业聚集，是这些经济功能区主要的发展目标。如广州黄埔开发区，通过吸引外商投资带动产业聚集发展，成为广州东部地区的经济增长极。大湾区内地九市城市经济以及以城市群表现的区域经济形成发展过程，主要靠城市之间的竞争机制，通过充分利用香港澳门两个自由港的平台和资源，嵌入全球价值链和产业链，发挥比较优势，实现工业化和城市化。这种工业化和城市化，在财政分权体制下，以单个城市、乡镇和经济功能区为主要空间载体，带有很大的空间分散性和产业同质性。大湾区各个城市经济上具有很大的独立性，相互之间的合作主要是松散型的产业合作，合作关系也主要是与港澳资本之间的单向经济合作。(2)陈广汉.港澳珠三角区域经济整合与制度创新[M].北京： 社会科学文献出版社，2008.

2007—2009年美国发生金融危机，大湾区嵌入全球价值链型产业面临外部需求冲击，以及国内劳工、土地等要素成本上升的压力。广东开始进行产业双转移，即在广东省政府支持下把大湾区内一些劳动密集型产业采取对口合作方式进行跨城市转移。在经过大规模向珠三角地区转移后，香港的制造业基本空心化，其产业结构进一步向服务业转型。国家在2003年推出了CEPA协议，通过放宽市场准入促进港澳服务业进入内地和珠三角地区。广东省政府在2010年、2011年分别与香港、澳门特别行政区签署《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》。这两个区域合作协议涵盖的合作领域范围颇广，包括产业合作、跨境通关与市场一体化以及环境保护等。随着粤港澳三地经济合作的不断深化和合作领域范围的拓宽，需要从制度层面解决区域一体化不断加深面临的制度摩擦成本问题。与此同时，香港经济脱实向虚，向全球城市和金融中心方向发展，经济增长新动力不足并由此产生一系列民生问题，澳门经济在赌牌发放体制改革后博彩业一家独大，经济适度多元化发展迟缓，而珠三角地区也面临产业转型升级提升创新能力的新发展需求，这些新的发展趋势使港澳与大湾区内地城市的经济关系面临新的调整，需要新的制度安排和政策干预来消除相互脱离的风险，从国家层面正式推出粤港澳大湾区战略由此而生。(3)任思儒，李郇，陈婷婷.改革开放以来粤港澳经济关系的回顾与展望[J].国际城市规划，2017，32(3)： 21-27.从粤港澳大湾区区域经济的形成过程以及粤港澳三地合作进程看，粤港澳大湾区作为一个区域经济体，不仅是一个地理空间区域概念，随着区域经济联系和区域经济协调关系的变化，从国家层面进行政策与制度干预的方式也在变化。粤港澳大湾区是在新的国际国内环境下，针对该区域经济关系面临的新问题，由国家进行政策干预而形成的。

二、 粤港澳大湾区区域一体化面临的重大理论与实践问题

(一) 关于大湾区市场一体化。粤港澳大湾区区域经济的形成与初始的一体化过程，本身就是发挥市场机制和市场竞争的结果。港澳地区与珠三角地区存在要素成本落差，加上有利的国际环境以及内地的改革开放政策，港澳资本和外国资本利用这种要素成本落差，通过国际大循环，带动了珠三角地区的工业化和城市化。目前深圳、广州等城市的经济总量已经与香港持平或超过香港，珠三角地区的经济发展已经达到一个新的阶段。大湾区建设市场一体化问题，从区域一体化的功能主义视角看，(4)Niemann A, Ioannou D. European Economic Integration in Times of Crisis： A Case of Neofunctionalism?[J]. Journal of European Public Policy, 2015, 22(2)： 196-218.主要是如何从商品贸易市场的一体化到建设大湾区共同市场，再到完全的区域经济一体化。贸易投资领域的一体化，主要涉及人员货物通关的便利化措施，以及落实内地与香港、澳门CEPA系列协议，在CEPA框架下进一步取消或放宽对港澳投资者的资质要求、持股比例、行业准入等限制。因为香港、澳门是单独关税区，拥有自己的海关监管制度和货币制度、出入境管理制度，大湾区内地九市只是广东省内的一个特定区域，其对外开放政策和措施要受到内地整体的对外开放进程的制约。这种市场一体化在很大程度上是一种在中央政府设定的管控目标范围内的一体化，难以做到完全的市场一体化。因为香港、澳门作为国际自由港，实行的是“三零”(零关税、零壁垒、零补贴)原则最高开放水准，而大湾区内地九市区域市场是全国统一大市场的一部分，或多或少会有一些贸易管制措施，如针对国计民生产业或战略性新兴产业的保护措施，难以完全按照“三零”原则与港澳市场一体化对接。如按照大湾区共同市场构想进行建设，人员、资金、信息等要素要进行跨境自由流动。而目前大湾区内部，就人员流动而言，是一种不对称型单向流动，即港澳居民可以不受限制地自由流动到大湾区内地九市，而大湾区内地九市居民到港澳则需要签注审批，在停留时间和往返次数方面都有严格限制。在资金流动方面，香港是国际金融中心和最大的离岸人民币中心。因内地的资本管制政策，粤港澳三地的资金流动还是一种受管控型的非自由流动。因资本流动具有巨大的外溢效应，从国家金融开放与安全角度来看，在相当长时期内粤港澳三地的跨境资金流动也需要相应的制度与基础设施安排。如上海自贸区创立的FT账户就是一种跨境资金流动的金融基础设施，目前已经在大湾区内的自贸区开始使用。至于信息与数据的跨境流动，也会因国家安全考虑因素面临开放度的选择与管控机制设计问题。总之，大湾区市场一体化是大湾区一体化的基本驱动因素，尽管在相当长时期内这种一体化是一种受限制和有管控机制的一体化，但是在瞄准国家整体开放进程和节奏的前提下，大湾区的市场一体化将会率先朝着要素跨境流动深度一体化的共同市场方向演进。

(二) 关于大湾区制度一体化。制度一体化这个概念运用于大湾区，可能容易引起误解，因为“一国两制”是大湾区建设的基本原则，坚守一国之本，利用两制之利。港澳地区实行不同的海关制度、税收制度、货币制度以及社会生活制度。那么大湾区制度一体化又是何种含义呢?这里的制度是指经济社会运行层次的制度，包括规则、行业标准、惯例等，还包括区域层次的协调与治理机制，以及一切有利于促进区域一体化的相关制度安排。正因为大湾区有“两制”的存在，大湾区的一体化面临剧烈的制度摩擦，产生巨额交易费用。制度一体化的目的就是要通过制度创新大幅降低跨境交易与要素跨境流动产生的交易费用，提升一体化的效率，使得这种管控监管下的跨境区域一体化达到一种最优状态。(5)蔡赤萌.粤港澳大湾区城市群建设的战略意义和现实挑战[J].广东社会科学，2017(4)： 5-14.(6)Kölliker A. Bringing Together or Driving Apart The Union? Towards a Theory of Differentiated Integration[J]. West European Politics, 2001, 24(4)： 125-151.以海关通关为例，因海关制度的不同，粤港澳三地人员货物通关面临一系列申报手续和时间成本。在粤港澳三地的共同努力下，创造了 “跨境一锁”，港珠澳大桥珠澳口岸、横琴口岸旅检区域实行“合作查验，一次放行”通关模式，香港西九龙站实行“一地两检”查验模式，以及AEO认证等制度创新，大大便利了口岸通关。与港澳进行规则对接，实现大湾区各领域与港澳规则的联通、融通、贯通，是大湾区制度一体化的重要途径。具体而言，这里的规则对接有四条路径： 一是寻求最大公约数，即采用一致的标准规则，如在服务业开放方面，采用最高标准国际经贸规则；在食品安全领域，制定共同的食品安全标准。同时在行政理念方面，尽量减少政府审批，采用负面清单制度提高透明度，实行诚信监管原则。二是单边认可机制，主要是大湾区内地九市对港澳的资质、标准认可。三是相互认可机制，如通关检验检疫方面，相互认可对方的查验结果；一些服务业资格的相互认可等。四是同等待遇。如大湾区实行“港人港税”“澳人澳税”来解决因三地税制不同产生的差异问题。(7)符正平，彭曦.实现粤港澳大湾区体制机制创新[N].中国社会科学报，2019-09-02(8).

大湾区的区域协调与治理机制，是制度一体化探索的重要议题。因港澳事务的特殊性和敏感性，大湾区一体化涉及的港澳跨境流通方面的事权属于中央事权，这些事权由中央各个相关部委负责执行。《规划纲要》发布后，在中央层面成立了粤港澳大湾区建设领导小组，这大大提升了大湾区区域协调治理的层级，有助于解决大湾区建设中面临的重大问题，制定统一的政策措施。因此，大湾区的区域协调治理带有很大程度的垂直协调色彩，这有利于中央统筹和部委的条条监管。相比之下，横向的协调与治理，是大湾区的薄弱环节，尤其是基层政府部门，涉及港澳事务，都需要走向上级汇报请示的垂直沟通系统，难以与港澳地区的相关部门进行直接沟通协调。这需要中央向广东省授权并进行与授权相配套的制度创新与体制机制创新，来解决横向协调问题。大湾区的区域协调与治理，还面临大量区域公共产品供给与基础设施建设问题。如跨城市高铁、轨道交通建设；港口群与机场群的规模与航线协调；城市规划协调、城市出租车跨城准入协调，污染的联合治理等。广东省作为省级政府负有协调监管的责任，但由于该区域的特殊性，以及城市财政体制与政策的差异性，需要依据公共产品的类型进行相应的协调机制设计。

(三) 关于大湾区珠江东西两岸一体化发展问题。大湾区珠江东岸是指广州、东莞、惠州到深圳、香港这一条经济发展带，珠江西岸是指广州、中山、江门到珠海、澳门这条经济发展带。目前珠江东西两岸经济发展呈现明显的东强西弱格局。珠江西部地区的珠海、澳门、中山、江门缺乏带动辐射能力强的龙头城市，尽管在《规划纲要》中把珠海与澳门列为区域发展的一个增长极，但是从经济总量等方面看，它们仍然难以带动珠江西岸乃至范围更大的粤西地区的经济发展。珠江口东西两岸受珠江这条天然的黄金水道的阻隔，要素流动不畅，区域一体化受阻。建设连接珠江两岸的大桥等基础设施就成为解决问题的关键。虎门大桥是第一座连接珠江两岸的桥梁，连接东莞虎门和广州南沙区，于1997年建成通车。建成之后桥梁很快达到满负荷，堵车成为常态。粤港澳三地于20世纪90年代开始就提出建设港珠澳大桥，连接香港、澳门、珠海。该桥最终采用单Y方案设计建设。2017年港珠澳大桥正式通车。作为一座连接港珠澳三地的跨境桥梁，它大大便利了香港与澳门以及珠江西岸地区的物流、人流，有利于发挥香港对珠江西岸地区的辐射带动作用。目前在建的深中通道，连接深圳市与中山市，规划中的深珠通道连接深圳与珠海，南沙铁路大桥则把深圳与江门以及广东粤西地区连通起来，珠江口将来还将建设更多的跨江大桥和隧道，这些重大基础设施建设将大大促进珠江东西两岸的互联互通，加速两岸地区的一体化发展。

环珠江口的马蹄形区域，是未来大湾区一体化的重点区域。深圳城市本身的空间拓展路径存在西进还是东拓的方向选择问题。西进即朝珠江口前海自贸区、宝安机场这个方向发展。东莞市在临珠江区域设立了滨海新区，作为经济功能区加以重点开发，其实也是选择往珠江口方向发展。广州市南沙新区是自贸区，是广州市的副中心和唯一的临海城区。中山市的翠亨新区与深中通道相连。再加上珠海横琴自贸区，这一环珠江口的马蹄形区域，其实是一个由自贸区相互连接起来的经济功能区带。这个区域也可称为小湾区，在功能定位上将建设成为自由贸易组合港群。深圳前海自贸区主要是面向香港服务业开放，是特区中的特区，在探索服务业开放方面将先行先试。广州南沙新区面积800平方公里，与新加坡地理面积相近，拥有世界级的南沙集装箱港口；珠海横琴自贸区将建设成为对澳深度合作示范区。东莞滨海新区、中山翠亨新区都是大湾区对港澳合作平台。开放性是湾区经济的本质特征。香港、澳门是国际自由港，对前海、南沙、横琴三个自贸区实行某些自由港的制度和政策，如探索“一线放开，二线管住”通关制度，与香港、澳门自由港进行无缝对接和联通。在物流领域，南沙港以及前海保税港区的物流供应链管理已经与香港机场物流实现一体化运作。这为香港国际航空中心的建设提供了保障。环珠江口两岸的一体化发展还需对珠江这条黄金水道和航道进行港口、岸线资源以及生态环保等综合治理，使之成为大湾区高质量发展的核心引擎。

(四) 关于大湾区区域创新一体化。依据新经济增长理论，知识创新是区域经济增长的最终源泉。技术知识能够产生外溢效应和递增报酬，从而实现内生型经济增长。传统的区域一体化理论强调的是商品和要素市场区域一体化，对于创新本身的区域一体化关注较少。(8)Cappellano F, Rizzo A. Economic Drivers in Cross-border Regional Innovation Systems[J]. Regional Studies, Regional Science, 2019, 6(1)： 460-468.欧盟的一体化进程直到近年才开始提出“创新欧盟”概念。(9)Chou M H. Constructing an Internal Market for Research through Sectoral and Lateral Strategies： Layering, The European Commission and the Fifth Freedom[J]. Journal of European Public Policy, 2012, 19(7)： 1052-1070.《规划纲要》明确提出了大湾区建设国际科技创新中心的发展目标，并对建设的具体路径进行了规划，如建设广州—东莞—深圳—香港—澳门创新走廊，以及布局建设一批重大科技基础设施、国家实验室等创新平台。河套地区港深科技合作园被列为科技创新特区；在深圳光明新区、广州南沙、东莞松山湖共同建设综合性国家科学中心，这些创新走廊、平台和科学城的建设无疑将极大地提升大湾区的科技创新能力。依据区域创新系统理论，(10)Makkonen T, Williams A M, Mitze T, et al. Science and Technology Cooperation in Cross-border Regions： A Proximity Approach with Evidence for Northern Europe[J]. European Planning Studies, 2018, 26(10)： 1961-1979.大湾区区域创新一体化要解决的关键问题是： 一是如何构建起本地的带有跨境特征的区域创新系统；二是如何有效地把大湾区的创新系统融入国家创新系统；三是大湾区创新系统如何嵌入全球创新网络，保持其开放性；四是建设区域创新创业生态环境。大湾区建设四年来，在重大科技基础设施建设方面已取得了重大进展，如东莞中国散裂中子源已投入运行，深圳鹏程新一代信息技术国家实验室、强流重离子加速器、脑解析与脑模拟、合成生物研究、材料基因组等重大创新平台正在加快建设。

跨境区域创新系统建设的驱动因素有哪些呢？从区域一体化角度看，大湾区的大学、公共科研机构、企业科研机构、金融机构等，要突破单个城市的服务地域，拓展到整个湾区进行互动合作，如香港的五大公共科研机构(香港应用科技研究院、纳米及先进材料研究院、汽车科技研发中心、物流及供应链多元技术研发中心、纺织及成衣研发中心)可以在大湾区的产业集群设立分支机构，服务大湾区的产业发展，从而真正形成一个大湾区意义上的创新系统。港澳地区的大学在基础研究方面拥有优势，(11)黄元山，水志伟，李亚诗，等.关于香港建设国际研发之都的思考与建议[J].港澳研究，2020(1)： 57-69，95.目前已在大湾区设立了分校或校区。湾区内地科研机构、人员、资金能够跨境流动到港澳地区，如中国科学院香港创新研究院已注册成立，国家财政部和科技部已经出台政策允许内地科技资金跨境到港澳地区。这些都是跨境区域创新系统形成的重要举措。此外，还需要突破许多体制和机制上的障碍，使得创新要素能够跨境跨城市流动，享受的创新优惠政策能够实现同城待遇。大湾区的创新系统融入国家创新系统，一方面能够动员更多的国家创新资源流入大湾区，从而加速大湾区区域创新系统的建设，另一方面能够提升创新的质量和水平，从国家高度对创新需求进行目标定位和响应。

大湾区的创新要坚持开放原则，因为当今世界科学技术的全球化已成燎原之势，只有融入全球创新共同体之中才能少走弯路，加快创新，这和强调科技自立自强并不矛盾。尤其是香港、澳门作为世界自由港，在吸引全球创新人才融入全球创新网络方面具有独特优势。这就需要对大湾区的人才政策进行跨区域跨境协调。大湾区需要建设优质生活圈，医疗教育、环境质量、城市卫生以及美食、治安、社会公共服务、文化娱乐设施这些反映城市集体消费和生活品质的舒适物(Amenity)对吸引国际研发人才很重要。(12)王宁.地方消费主义、城市舒适物与产业结构优化： 从消费社会学视角看产业转型升级[J].社会学研究，2014, 29(4)： 24-48，242-243.像技术移民制度、跨境通关的便利措施、国际猎头公司进驻等都是人才政策的重要组成部分。区域创新环境的建设有助于提升区域创新能力。如深圳南山区的创新生态是创新环境建设的一个典型代表。将来大湾区需要更多像南山区这样的生态环境创新。借鉴日本东京大湾区的建设经验，对标国际最高标准、按照国际公认的知识产权保护规则在大湾区进行知识产权的严格保护，也有助于吸引跨国公司研发投资。

三、 粤港澳大湾区区域一体化推进策略

《规划纲要》发布三年来粤港澳大湾区建设取得了显著的成效，尤其在基础设施互联互通、人员货物通关便利化，以及为港澳居民来大湾区就业、创业、买房等提供便利化措施方面。从推进策略和方法论角度看，大湾区区域一体化应该抓住哪些重点领域和牵一发动全身的关键点？

首先，边境地区、边界地区应该是区域一体化可能取得突破的重点区域。因为边境边界地区是制度差异和制度摩擦最激烈的地区，有许多制度创新机会来降低交易成本促进两地的要素流动。如深圳与香港以深圳河为界的口岸地区的开发开放。这个口岸经济带涉及深圳、香港两个城市，尤其是香港一侧的边界地区的开发，需要香港对本身面临的经济社会问题的解决思路进行调整，如解决住房问题是采取填海造房还是进行邻近深圳边界地区的开发，这是一个重大的决策方向选择问题。从世界各国的开发经验看，边境地区的开发开放能够有效促进两地的经济社会发展和区域一体化，如美国加州南部圣地亚哥与墨西哥北部接壤的提华纳(Tijuana)地区，(13)Herzog L A, Sohn C. The Co-mingling of Bordering Dynamics in the San Diego-Tijuana Cross-border Metropolis[J]. Territory, Politics, Governance, 2019， 7(2)： 177-199.新加坡与马来西亚连接的新山地区，都是通过地区合作促进边境地区经济社会发展的成功例子。深圳香港边境地区口岸经济带的合作开发和深度融合，如中英街、罗湖口岸、皇岗口岸、深圳湾口岸地区，将加速香港融入大湾区，促进两地要素便利流动，为香港的经济发展和民生问题解决提供新的空间。

又如澳门与珠海横琴岛的深度合作，探索“一线放开，二线管住”的自由港管理体制机制，将为澳门经济适度多元化发展提供新的空间支撑。2021年9月，中央发布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，对横琴岛的开发开放进行了全方位的布局和规划。这说明，在粤港澳大湾区区域一体化推进的时序安排和一体化的进度上，澳门被放在了更加优先考虑的位置上。澳门因博彩业一业独大，新冠疫情发生后受到了较大的影响，迫切需要发展新的产业。另外，澳门回归后在实践“一国两制”上取得了较好的进展，实现了人心回归。澳门作为国际自由港，实行的是与国际接轨的法律和规则标准体系。选择与澳门一河之隔的横琴岛作为粤澳深度合作区进行建设，有利于解决澳门本身面临的经济社会与民生发展问题，同时从大湾区区域一体化推进角度看，最大的益处是有利于推进区域制度一体化，尤其是与澳门标准、规则的对接衔接，以及国际规则的采用上。在横琴实行共商共建共管共享新体制，将产生化学反应，真正实现制度的融通贯通。横琴深度合作区也将在大湾区产业一体化以及国际科技创新中心建设所需要的高端要素支撑上发挥撬动效应和乘数效应。

大湾区珠三角九个城市的管理体制、城市等级有较大差异，导致边界地区面临许多要素流动的障碍。如深圳与惠州、东莞的边界地区，广州与佛山的边界地区，都面临基础设施互联互通、公共服务供给差异、出租车准入等城市管理体制问题，以及城市规划、产业规划对接等多方面的衔接问题。这些问题主要体现在大湾区内深圳、广州这两个等级较高城市的比邻地区。尤其是深圳市，因其地理面积较小，长期享有国家给予的改革开放特殊政策，深圳市的行政区经济与周边的东莞、惠州有较大的差异。调整行政区划，是解决边界问题的一条路径。(14)孙久文，孙翱.论区域协调发展视角下“行政区经济”的演变[J].区域经济评论，2020(6)： 25-29.但是调整行政区划，涉及众多的利益主体，就深圳而言，还涉及广东省与深圳市的关系。尽管近年来深圳市扩大行政区的呼声不断，但仍未能为中央采纳。另外一条路径，就是组建城市联盟，进行都市圈的建设。深圳市已经把邻近的东莞、惠州，以及不属于大湾区的河源、汕尾等城市纳入自己的都市圈范围，还通过深中通道、深珠通道这些重大基础设施建设，加强与珠江西岸的珠海、中山以及江门等城市的经济联系。第三条路径就是政府之间进行合作，通过行政协调来解决边界问题。如广州市与清远市，在城际轨道交通、产业合作等方面进行了很成功的合作，有效解决了广州市工业用地不足等要素供给问题，同时也带动了清远市的工业化和经济社会发展。第四条路径是建立区域性组织，负责区域协调发展问题。中央政府层面设立粤港澳大湾区建设领导小组，并在中央部委、广东省政府以及大湾区各个城市都成立专门机构，这对解决大湾区区域协调发展的一些重大问题将起到关键的推动作用。

其次就是广州、深圳联动问题。广州、深圳是大湾区的两个核心城市，这两个超大规模城市的联动对大湾区城市群建设至关重要。这两个城市在一些核心城市功能与平台布局，以及产业发展中存在较强的竞争关系。两者的经济规模相当，城市等级相近，各自有自己的都市圈结构，深圳与邻近的东莞、惠州、汕尾、河源有更为紧密的经济关系；广州与佛山的同城化已经进行了多年，与肇庆以及非大湾区的清远市有更为紧密的合作关系。如何促进广深两个大湾区核心城市联动呢?现有的思路大都局限于走广州、深圳直接对接合作的路径。这种思路的主要缺陷是没有考虑到在两个城市竞争性较强并且实力相当条件下，直接进行合作往往难以真正有效地实现，除非是某些特殊情形下建立强制性合作关系。从社会网络和战略联盟理论看，当两者建立直接的合作关系较难时，通过引入一个第三者，将较容易建立起合作互动关系。即采取广深+的概念，更容易形成广深互动关系。这里举几个具体例子来说明这一点。广州、深圳都是超大规模城市，其城市品质高以及就业机会多，吸引的流动人口将不断增加，但因土地限制，它们无法为这些外来的无当地户籍人口提供足够的住房、子女教育等公共服务，解决这个问题的一个途径是与处于广州、深圳之间的东莞市进行合作，选择一些土地面积较大、环境宜居的东莞行政管辖的城镇进行城市化的管理体制改革，(15)张紧跟.从放权强镇到市域整合： 尺度重组视阈中的珠三角“市管镇”体制再造[J].广东社会科学，2020(4)： 191-200，256.利用广州、深圳拥有的大量优质教育、医疗等公共服务资源，在这些属于第三方行政管辖范围的城镇进行城市化改造，主要目标是对在广州、深圳工作的流动人口进行市民化安置，让其身份转化为大湾区的户籍居民，享受具有支付能力的住房、教育、医疗、交通等均等化公共服务，这样既解决了大城市的土地紧张难题，又促进了大城市周边小城镇的城市化转型和城市品质提升，从而形成核心城市带动中小城市的良性发展格局。这将打破现有的按照行政区划进行城市建设的一系列体制机制，形成行政异城、基本公共服务同城的新发展格局。广深联动的另一个合作领域就是共同开拓“一带一路”市场, 广州、深圳拥有一批实力雄厚和国际化经营资源丰富的龙头企业，而佛山、东莞中小民营企业发达，广深联动在“一带一路”沿线地区合作建设跨境工业园区，为大湾区内的中小民营企业走出去搭建平台，将促进大湾区更好参与“一带一路”建设。此外，选择一些经济功能性区域进行联动，如广州市黄埔区的科学城、中新知识城与东莞市松山湖科学城、深圳光明新区科学城进行一体化联动，将极大促进广州、深圳、东莞三地的创新要素流动，建设创新走廊。还有一条重要的联动路径就是围绕大湾区大型基础设施进行联动，如正在建设中的深中通道，这是一条连接深圳、中山以及广州南沙的跨珠江通道，有了深中通道后，广州南沙与深圳将实现物理上的连接，在广州南沙区万顷沙一带合作建设产业园区，即可充分利用深圳的外溢能力。