基层传染病卫生应急处置策略研究

黄 艳 张海燕 罗丽红 广东省惠东县疾病预防控制中心 516300

预防是最经济、最有效的健康策略，以习近平总书记“防范化解重大疫情和突发公共卫生风险，事关国家安全和发展，事关社会政治大局稳定”等重要讲话精神为指导，本文通过分析近年惠东县基层传染病卫生应急处置策略发展，探索惠东县基层传染病卫生应急处置体系的适用性，为全国基层传染病卫生应急处置策略的制定提供参考。

1 资料与方法

1.1 研究背景和意义 传染病防治是疾病预防控制工作的重要组成，2009年国家将传染病报告和处理工作纳入基本公共卫生服务项目，2011年扩大为传染病及突发公共卫生事件报告和处理，明确了重大传染病疫情处置的规范。2020年春季新冠肺炎疫情暴发前，中国疾病预防控制机构的职能和社会影响逐渐弱化，部分省市开始试点撤销或改革基层疾控机构，全国正思考和探索新的疾病预防控制机制，传染病卫生应急是其中一部分。惠东县旅游业发达，纳入到了大湾区范围，传染病疫情发生风险较大，在2020年春季新冠肺炎疫情中，惠东县暴露出卫生应急综合能力不足的问题，亟待优化传染病卫生应急处置策略和完善应急体系。

1.2 方法 制定惠东县基层医疗卫生机构卫生应急处置能力现状调查表，利用文献研究法，通过现场走访、座谈会议、查看资料等方式开展研究，分析2020—2021年惠东县21个基层医疗卫生机构传染病卫生应急能力的发展，探究其应急处置体系从无到有的建设过程，总结存在的问题及解决经验。探究惠东县在实践中调整和完善传染病卫生应急体系及防控策略的做法，探索县镇两级的协调机制，帮助确立适宜惠东县的基层传染病卫生应急处置体系及县镇联防联控机制。同时探究县镇联防联控卫生应急处置策略在传染病突发公共卫生事件中的作用，并探索该基层传染病卫生应急策略的推广适用性。

2 结果

2.1 基层医疗卫生机构卫生应急处置能力的发展 2018年我中心组建了首支传染病疫情及突发公共卫生事件卫生应急队伍，但镇级传染病卫生应急处于基本空白状态。2020年全国传染病卫生应急压力剧增，2021年惠东县县级队伍由18人逐渐扩充至25人，并迅速建设起镇级卫生应急队伍作为全县应急队伍的第二梯队；21个乡镇医疗卫生机构均建立传染病卫生应急镇级分队。2020年惠东县自主开发“前哨通”症状监测预警系统，基层医疗卫生机构是监测的主体。本研究共派发21份基层医疗卫生机构卫生应急处置能力现状调查表，收回20份，调查结果统计如下：

20个基层医疗卫生机构参与卫生应急工作者共有2 209人，其中卫生专业技术有1 726人，占78%，以卫生专业技术人员为主要应急力量。学历本科及专科分别有309、663人，分别占14%、30%，中专及以下占28%，基层卫生应急人员学历以大、中专为主，本科及以上高学历的卫生应急专业技术人员缺乏。

20个基层医疗卫生机构中的15个单位有一般实验室，占75%。2020年10月我中心建立惠东县首个PCR实验室，截至2021年全县共有5个PCR实验室；但基层卫生机构均不具备PCR检测条件。

20个基层医疗卫生机构中，得到政府应急专项经费保障的有9个，占45%。

20个基层医疗卫生机构均制定了突发公共卫生事件应急预案，涉及传染病的占90%(18个)，其中7个预案专门针对新冠肺炎。

2019年20个基层医疗卫生机构平均开展演练0.33次，平均开展培训1.47次；2020年则分别为1.60次、1.73次，演练活动明显增加。

20个基层医疗卫生机构的应急物资由县级统筹分配，储备的数量原则上足够3个月。县级负责规划储备种类、储备的范围及储备管理，并调研制定应急物资储备采购或储备生产方案。

2.2 基层卫生应急体系及县、镇两级联防联控机制的建设 2020年以前，惠东县传染病卫生应急主要由县级疾控开展；新冠肺炎疫情暴发后，迅速发展镇级卫生应急队伍，并作为县级应急的第二梯队；各级应急队伍均制定了工作制度、流程，有分工名单和职责。2021年惠东县基层传染病卫生应急体系建设了较成熟的组织架构、运行机制、队伍管理、联络制度等，形成了以政府为主导，以县级、县疾控中心为技术指导，以乡镇级基层医疗卫生机构为最广泛应急力量的县、镇两级卫生应急联防联控机制。

县级应急分组对镇级应急队伍包干，采取直接指导、现场教学、技术授课、定期评估等方式，县级带领乡镇级开展流行病学调查、疫点消毒、标本采集及风险评估等卫生应急处置工作，通过指导、考核和督导提高应急能力，整合、协调、统筹县、镇两级卫生应急力量，优化应急安排。

2.3 基层卫生应急能力现状 卫生应急能力建设是卫生应急管理和应急体系建设的重要组成部分，是推进“健康中国”建设和落实国家总体安全战略的重要内容[1]。比较2003年的SARS和目前的COVID-19的应急处置情况，认为目前的危机预警、政府指挥、信息发布和疫情恢复重建等应急处置核心要素已得到良好的改善和发展，我国的应急处置工作已经取得较大进步[2]。基层卫生是传染病卫生应急的重要力量，基层卫生健康服务在重大传染病疫情预防、预警、减缓、处置和恢复等方面具有独特优势。但是现阶段，我国重大传染病疫情社区综合干预存在居民传染病健康素养具备率低、基层公共卫生专业技术人员匮乏等诸多现实困境[3]。在应对传染病突发公共卫生事件中，尤其在新冠肺炎疫情中，基层卫生和其应急处置机制发挥着关键作用，但同时也暴露出无法满足重大疫情防控的需要；近两年，针对各地乡镇级卫生院或社区卫生服务中心的调查均在不同程度反映基层卫生的应急能力现状不理想[4-5]。为解决基层卫生应急能力薄弱的根源，不少研究从政策的层面探索：在新冠肺炎疫情发生前，中国城乡之间的医疗资源分配还存在较大的差距，基层医疗卫生机构的卫生资源、医疗水平相对薄弱[6]。在新冠肺炎疫情发生的初期，没有做到制定预案等“预防准备”，应急处置机制不健全，应急处置预案针对性不够强，这是由于基层医疗卫生单位思想意识淡薄，没有卫生应急思想意识导致的[7]。面对诸多问题，基层卫生机构必须从自身出发，应加强基层卫生服务体系建设，培养全科医生公共卫生应急技能，强化基层疫情应急服务，加强医防融合和全民健康教育，推进疫情防控关口前移，构建重大传染病的社会屏障[8]。

基层在疫情防控中曾发挥过战时应急响应、区域联防联控作用[9]，未来要借力新冠肺炎疫情，做实物资与人力资源、内部协同与多部门管理、激励机制等工作，从内部找原因，从外部找支持。基层防控是公共卫生体系中重要基层网络，家庭医生在应对突发公共卫生事件时要继续做好居民健康的守门人[10]。加快农村基层医疗卫生机构服务能力建设，提高农村基层医疗卫生机构服务能力，保障农村居民生命健康安全是当前疫情防控的重要任务[11]。面对基层疫情防控能力薄弱问题，政府相关部门应重视基层卫生建设和加强应急卫生系统建设,加快培养基层公共卫生事件应急人才[12]。

3 讨论

3.1 基层卫生应急体系建立和应急能力提高离不开政府的重视 新冠肺炎疫情的暴发促进了惠东县基层传染病卫生应急体系的建设和完善。卫健及疾控部门评估疫情的风险、控制需求以及防控缺口，向政府争取财政支持和政策倾斜。惠东县政府高度重视，积极组建疫情防控领导机构，重视技术意见，重视县镇两级联防联控机制，主动发挥领导指挥作用，尽全力投入政策、人才、资金等保障。在政府主导下，基层传染病卫生应急体系的组织架构和机制运行承上启下，层级职责清晰；县镇两级传染病卫生应急处置预案在实践中不断精准细化、科学量化。在队伍建设上，政府切实制定任务，认真考察效果；要求基层政府积极发挥基层卫生技术作用，结合平战疫情状态开展联合演练，通过演练查缺补漏，通过实战检验能力，从真正的疫情处置实效客观评价各镇/街道的卫生应急能力。政府主导县镇联防联控卫生应急处置策略，始终带头落实以基层为最广泛卫生应急力量的政策，从技术、资金、人员和设备上给予保障。

3.2 基层传染病卫生应急策略顺利实施的人才和物资保障 面对基层卫生物资和人才数量和能力不足的问题，惠东县一是有规划地建设各级各类检测检验实验室，目前有5个PCR实验室建成并投入使用。二是加强应急队伍培训、演练和管理，加强管理者的培训，建立了多层次的培训和演练体系；加强思想学习，在技术和认识上坚强武装基层卫生应急队伍。三是政府积极优化人才引进和薪酬绩效制度。人才引进向卫生、向基层倾斜，建立基层人才培养和激励等薪酬机制，引入公共卫生专业复合型、高层次人才。四是县级统筹管理全县新冠肺炎应急物资储备库，及时掌握用量和存量，综合储存成本和效益，科学、合理、经济的规划应急物资储备，制定应急物资储备生产方案，兼顾实物储备和生产能力建设储存。

3.3 基层传染病卫生应急仍存在的问题 2020—2021年惠东县基层的传染病卫生应急能力得到提高，但仍存在高层次人才构成比低、卫生专业与岗位需求不匹配、预防医学类专业缺乏、应急物资临期过期管理等问题。政府应继续加大牵头力度，改进存在的问题，持续提高基层医疗卫生机构的应急处置能力。

本文通过分析惠东县基层传染病卫生应急处置体系和策略的发展过程，认为：基层卫生在传染病公共卫生事件应急处置中起关键性作用，县镇联防联控机制是基层传染病卫生应急体系的重要组成部分，政府应当持续重视该体系的建设和完善。全国各县基层传染病卫生应急处置工作情况类似，值得推广和实践。