政策性银行在乡村振兴战略中的功能定位与实施路径分析

文/程国婵（中国农业发展银行贵州省分行）

政策性银行是国家赋予特殊权利和职能的银行金融体系，以农业政策性银行为例，在脱贫攻坚战中发挥了十分重要的作用，在当前巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接时期，应当根据农业政策性银行的职能定位，找到推动乡村多元化产业发展、实现农业高质量发展的实施路径，为乡村振兴事业发展提供坚实的保障。

一、政策性银行支持乡村振兴的内涵

（一）乡村振兴战略的定义

乡村振兴战略坚持农业农村优先发展，目标是按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。乡村振兴工作紧紧围绕我国“三农”问题开展，在我国农业发展步入了全新发展时期，“三农”问题是阻碍农业农村现代化的重要问题。为此，党中央全面提出了乡村振兴战略要求，也设计了时间表和路线图，要在2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；2050 年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

（二）乡村振兴战略主题思想

从国家提出的乡村振兴战略思想角度来看，总结起来就是实现乡村产业兴旺，推动农业朝着现代化领域转型，转变传统单一的农业生产模式，构建集约化、规模化和产销一体化的农业生产结构；其次也要打造宜居的生态环境，加强乡村环境治理，构建宜人的生活环境，构建绿水青山。强化乡村文明建设力度，注重农民素质教育和文化水平提升，加强乡村治理水平，实现农民共同富裕目标。

（三）乡村振兴战略实施意义

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出，如农产品阶段性供求不平衡，农业供给质量不高；农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足；农村基础设施和民生领域欠账较多，农村环境和生态问题比较突出；城乡之间要素合理流动机制不够健全；乡村治理体系和治理能力亟待强化。实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。

（四）政策性银行在乡村振兴战略中的地位和作用

为持续提升金融服务乡村振兴能力和水平，中国人民银行等六部门联合发布《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的意见》。据农业农村部测算，要实现国家乡村振兴战略五年规划的目标，至少需要投入七万亿资金。因此全面推进乡村振兴离不开现代金融的大力支持。由于农业农村的投资回报率大多不高，乡村振兴中有很多项目都是公益性较强，如果单纯靠财政资金，一方面资源较少，另一方面管理成本大而资金效率不高，因此，农业政策性银行在这个战略中大有可为，以银行的规律来运作资金，但支持的方向按照乡村振兴战略展开，充分利用政府掌控的各种公共资源、整合现有财政资金，遵循产业化发展原则，构建现代农业生产和经营体系，积极打造以龙头企业为主导的特色产业体系，进一步提升农村土地资源利用率，利用资金优势拓展土地开发，构建乡村振兴的良性发展；推进乡村资源的合理开发和利用，积极推动农村度假旅游项目，拓展电子商务或物流产业，提高乡村经济发展活力。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，实现政策性银行发挥积极作用，对农业生产和农产品贸易提供良好的金融支持，利用金融优势推动产业兴旺，也有助于深化社会产业分工，实现农业资源的有效利用，带动农民增产增收，从而达到共同富裕的目标。

二、政策性银行支持乡村振兴战略的功能定位

（一）补短板功能

由于乡村振兴战略指向的是经济发展落后的、需要脱贫攻坚政策后续支持的地区，这些地区面临着金融投资风险大、收益率低、资金回收周期长的情况，不符合商业银行支持方向。当前乡村地区的产业属于我国经济发展弱势、短板，只有发挥政策性银行当先导、补短板的扶持功能，才能有效补足乡村振兴和经济发展的天然缺陷。为此，农业政策性银行在其中发挥着为收益低周期长风险大的“三农”项目提供信贷资金支持，帮助乡村发展，缓解农业发展资金压力，为农业产业主体提供更加优惠的贷款利率政策，降低农业产业融资成本；开辟便捷的融资渠道，优化审批流程，为农村产业发展活动提供低成本、长周期的信贷资金，满足乡村振兴的补短板职能，推动乡村健康发展。

（二）逆周期调节功能

乡村振兴战略工作的落实需求大量的资金支持，但我国作为发展中国家的代表，普遍的现象是乡村地区的金融市场对于农业的支持存在严重失灵，这一现象主要体现在农村产业缺少金融支持，资金配置以市场机制优先，由于农村地区少有信贷支持，导致农村地区的资金大量外流，造成农村信贷供给力量不足。一直以来的信贷资金支持不足，也导致农业地区的各类产业发展较弱，产业收益也比较低。农业与季节、天气、农产品生产等各类要素紧密相连，产业化不足也导致生产效率不高，农产品的特殊的供求关系导致增产不增收的情况存在，多种因素交织，从而使信贷资金支持农业存在诸多不确定风险。另一方面，我国大部分农村地区的基础设施具有公共产品性质，具有较强的公益性，导致经济效益无法有效保障，商业银行信贷资金缺乏支持动力。作为发展中国家，我国的地方财力有限，所以在农业发展中也很难有效解决支持“三农”发展资金不足的问题，从而形成一种恶性循环。所以，农业政策性银行在“三农”问题的解决上，天然具备通过信贷资金投向进行逆周期调节功能，通过摸清农业发展脉络，有针对性地投放信贷资金，提高特定项目的资金利用率，推动农村产业的稳步发展。

（三）资源引导功能

我国全面开展乡村振兴战略目标的重要体现在于促进农业现代化发展模式，积极拓展多元化农业产业项目。但是在当前的农业项目发展中，前期工作都需要大量的资金投入，而且资金回流周期也比较长，具有较大的投资风险性，不可控因素较多，这些因素成为阻碍社会各界资本涌入的主要原因。如果仅依靠农业政策性银行提供的资金支撑还远远不够。所以，在发挥农业政策性银行的定位中，要重视金融资源引导功能的发挥，在信贷资金投向上做好当先导的作用，一方面要投向“三农”领域，一方面也要保证项目自身收益基本能覆盖信贷投入，坚守保本微利原则，从而保证信贷资金安全，为其他金融机构做出示范效应，引导金融机构将信贷资金投入到“三农”领域，在这个功能上，前期的棚改项目资金投放、农发基金投入等都起到了先导示范作用，因此，要继续做好引导示范作用。

（四）履行社会责任功能

商业银行天然要求规避风险，资本天然逐利，农业政策性银行因其设立时就赋予其特殊的经营属性与社会责任，其根本任务是履行国家政策，落实公共福利，确保经济发展不落下任何一个地方、一个行业、一个人群。社会责任指的是农业政策性银行对自身经济行为的社会价值取向和道德约束，具体体现在维护国家粮食生产安全，推动农业产业发展，提高农民生活水平等几个层面。从组织机构到制度再到业务流程，农业政策性银行按照国家支持农业发展的政策需求，构建完善的信贷服务体系，推动乡村振兴战略目标的有效落实。

三、政策性银行支持乡村振兴战略的实施路径

以中国农业发展银行为例，作为唯一一家服务“三农”的政策性银行，必须制定一套完善的与乡村振兴战略目标契合战略发展规划。为此，中国农业发展银行应当在支持乡村振兴战略上坚守主业，积极探索，寻求符合政策性银行信贷政策，优化准入评审流程，走出绿色发展、普惠“三农”、服务优质、科技兴农的道路。

（一）维护国家粮食安全

因粮而生、伴粮成长、随粮壮大的中国农业发展银行，维护国家粮食安全是其作为农业政策性银行的核心职能，目标就是要将中国人的饭碗牢牢端在自己手中，实现“藏粮于地、藏粮于技”。首先必须全力保障粮食收购资金供应。认真落实国家和地方政府粮食宏观调控政策，积极支持粮食储备增储和轮换，保证粮食最低收购价收购资金供应。每年提前做好粮食收购(委托)库点认定、收购企业布局等工作，确保每一个粮食主产县都有农发行支持的企业设点收购，不留收购空白点，充分发挥粮食收购资金供应主渠道作用，为我国粮食储备和保供提供稳定支持，维护国家粮食储备和安全。其次大力支持农业基础设施建设。要改变传统农业生产靠天吃饭的状况，就必须加强农业生产基础设施建设。要积极支持“藏粮于地、藏粮于技”战略，通过支持高标准农田建设，助力改善农田生产和灌溉条件；支持粮食流通收储加工等全产业链，有效补齐粮食仓储物流短板，提升粮食存放、交易、转运等便利；支持水利建设项目贷款，助力改善生态环境，有效提高河流的防洪能力。最后是要支持种业发展，保证种源供给安全。种子是农业的“芯片”，如果不保护发展好我国的种业，同样会遇到卡脖子的问题。目前我国95%以上的粮食生产用的是国内自主选育的品种，选种育种基本靠农科院所开展，如果不能实现种业创新成果转化，也必然会影响种业的发展，因此需要发挥农业政策性金融服务种业的使命担当，支持种质资源保护利用、创新攻关、企业扶优、基地提升等，推动我国的种业振兴，通过创建种业优势信贷品牌，提升服务种业振兴的影响力，发挥政策性金融示范引领作用，引导金融支持种业发展。

（二）推动农业现代化发展

乡村振兴就是要实现农业现代化，GDP 概念的发明者、20 世纪初的著名经济学家、诺贝尔奖得主西蒙·库兹涅茨说，现代社会最重要的特征之一，就是人均GDP 能够实现较长时间的持续正增长。所以农业现代化也就是要实现农村人均GDP 有持续正增长，也就是说要保证农村有产业、农民有收入，那就需要从几个方面加大金融支持。一是要加大对重要农产品生产加工、仓储保鲜冷链物流设施建设等金融支持，二是要积极支持茶、中草药、菌、香料等规模化种植，形成生产、加工、销售一体化的供应链金融支持体系。三是加强种源等农业关键核心技术攻关的支持，提升种业育繁推产业链。创新设施农业和农机装备金融服务模式，稳妥发展融资租赁业务，支持农机装备研发企业发行信用类债券。 深化信息协同和金融科技赋能，支持县域商业发展、市场主体培育和农村流通网络建设。做好农民就地就近就业创业金融服务，拓宽农业农村绿色发展融资渠道。强化对农业农村基础设施建设、人居环境改善等重点领域的中长期信贷投入。增强金融机构网点综合化服务能力，加强与民生系统互联互通，推进县域基本公共服务与金融服务融合发展。支持农业高新技术产业区示范区提升改造工程建设，助力打造国家级田园综合体，形成以农村土地整治带动农村土地流转、以农村土地流转促进规模化经营、以规模化经营推动农村一二三产业融合发展，全方位、深层次、多元化支持农业现代化的新格局。农业政策性银行要大力支持第三产业的发展，结合各地区的地域特色，遵循因地制宜的原则，推进产品开发，拓展乡村旅游、度假等多元化产业模式。农业政策性银行要积极与社会企业交流合作，积极推进银行与企业的共同发展观念，各自发挥市场开发与资金投入优势，深入挖掘乡村宝贵资源，推动乡村振兴。以某地区农业发展银行为例，作为该地区仅有的农业政策性银行，该行通过拓展乡村振兴贷款业务，大力扶持当地龙头旅游企业的项目开发，拓展该地区的生态化旅游项目，发挥该地特色旅游资源，农业政策性银行也要给予强大的资金支持，帮助企业缓解资金压力，将重心放在农业经济发展的新浪潮中，推动农村地区的全面发展。

（三）实践“两山”理论

大力推动乡村地区生态文明建设，严格遵守绿水青山发展原则，在新时期乡村振兴建设中，必须重视推动生态化的建设理念，构建宜人宜居的良好生态，实现乡村人才回流。在这一理念的支持下，农业政策性银行也要加强乡村地区的环境治理，重视农村生活垃圾、农业污染等问题的治理，积极促进乡村风貌建设，改善乡村生活环境，在该领域大力推进资金支持业务，为建设社会主义新农村提供充足的资金保障，同时也要大力发展现代化农村管网建设，完善农村供水系统、电力系统以及天然气等系统，推动城乡统筹规划，满足乡村发展的基本要求，此外还要大力推进乡村集中住房改造项目。

农业政策性银行也要充分给予支持，帮助企业投入农村住房建设与改造项目中，完善乡村居民居住条件，银行要将农村房屋改造列入重点扶持项目，可以将政府补贴与银行信贷进行有效整合，激励农民自行推进房屋自建，并鼓励遵循宜居生活环境建设目标。

（四）助力农村基础设施建设

党的十九大报告中明确指出，乡村振兴战略发展必须做好补短板工作落实，深化供给侧改革目标，全面推动基础设施建设力度。基于基础设施来树立和完善乡村形象。通过提升贫困地区产业承接力度，提高乡村的投资活力，鼓励更多社会资本到乡村投资。为此，乡村振兴也要重视基础设施建设的推进。

农业政策性银行在此环节中可以通过扶贫贷款方式，提高乡村公共服务水平，强化基础设施建设，综合运用农村基础设施和建设贷款，做好土地流转功能，推进集中住房建设，助推贫困乡村的现代化金融发展渠道，推动乡村共同富裕。

四、结束语

综上所述，乡村振兴战略是我国城乡一体化发展的新阶段，推动乡村振兴战略目标也是当前农村发展的重要责任，为此，农业政策性银行也要发挥自身的职能，积极拓展农业新业务，全面实现乡村发展模式创新，推进城乡一体化建设，构建文明乡村环境，提高乡村经济实力，利用农业政策性银行的金融优势促进乡村现代化发展，从而实现乡村振兴战略目标。