环境资源保护的地方立法：规范、实效与测评——基于陕西省的考察

吕康宁

（西北大学 法学院，陕西 西安 710127）

2015年《中华人民共和国立法法》 （以下简称《立法法》） 修改颁行后，地方国家机关可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化等方面的事项制定地方性法规。在我国，环境资源保护问题对于经济社会发展、民生改善乃至国家长治久安的战略意义日益引起全社会的重视，同时也成为重要的国家治理课题。在实践中合理运用有效测度这一权力，对于发挥地方立法的治理功能具有重要意义。基于此，本文在厘清环境资源地方立法权的规范渊源的基础上，以北大法宝数据库检索信息为依据，对中央和地方（以陕西省为例）两个层面的立法成果进行统计归纳，并初步评析立法的实际效果。具体来说，首先，从理论上阐释环境资源保护地方立法的法律依据；其次，在治理效能视角下考察环境资源保护地方立法权的实践概况；最后，简要讨论开展环境资源保护地方立法实效测评的具体方案。

一、环境资源保护地方立法的规范渊源

在我国宪法框架下，地方立法的地位居于较低层次，但却具有重大作用，这是由于《中华人民共和国宪法》和《立法法》以根本法和基本法律的形式确立了其在立法体制中的合法地位——有合法性但低于中央立法。从整体上看，地方立法的作用主要是：一是有效实施国家法律、行政法规和政策方针，促进国家治理体系和治理能力现代化；二是有先行先试的实践价值，为中央立法提供基本经验；三是其地方性也能够保护地方特色文化、资源；四是其作为一项依法治理的政务活动，能够提高国家治理能力和治理体系的法治化水准[1]11。

地方立法原则主要包括两个方面：一是地方特色原则，要求根据本行政区域内的具体情况和实际需要，通过立法反映本地特殊性；二是不相抵触原则，要求立法活动坚持法制统一，不得与宪法、法律、行政法规相冲突。在我国，除了香港和澳门两个特别行政区以外，有权制定地方法规的主体包括地方权力机关和地方人民政府。地方权力机关所立之法有两种表达方式：一是一般的行政区域立法，表现形式为地方性法规；二是民族区域自治立法，表现形式为自治条例和单行条例。地方人民政府所制定的法统称为地方政府规章。由于一般地方立法更具普遍性、任务更繁重，因此有必要进一步予以阐释。

从类别看，我国地方立法的主要内容包括制定和变动地方性法规、地方性规章，根据授权立法以及地方立法监督。从调整范围看，根据《立法法》第73条规定，地方立法可以根据本行政区域实际情况对三方面的事项做出规定：一是为具体执行法律、行政法规规定需要立法的事项；二是为处理地方性事务需要立法的事项；三是根据法律规定可以先行制定地方性法规的事项。由此，通过对地方立法的权力来源、原则遵循、主体担当和调整事项的分析，就能揭示出我国法律对地方立法权所确立的规范性要求。

关于环境资源保护地方立法这一方面，地方在这一领域获得立法权进而展开活动，逻辑上都从属于我国宪法和立法法对地方立法权的规范性要求，因而才能具备基本的合法性。实践中，环境资源保护地方立法成为一项涉及面广、影响深远的治理手段。2015年《立法法》修改后赋予设区的市在环境资源保护方面的立法权，这就使伴随国家长期高速发展产生的日益严峻的环境资源保护问题在“全面推进依法治国”整体战略背景下得到切实回应。那么，值得追问的是，地方在环境资源保护领域立法权的来源、依据和实践究竟如何呢？

地方有权力对环境资源保护领域的问题进行立法，根本上源于法律的授权，具体来说则是地方立法权的扩容，这在2015年我国《立法法》修改后得以实现。修改后的《立法法》第七十二条规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”据此，地方立法机关就有权力对上述三大领域的活动行使地方立法权，从而地方环境资源保护事项正式成为地方立法权力可以调整的领域。至此，全国除了27个省、自治区和4个直辖市以及49个较大市之外，共有239个设区的市陆续获得地方立法权。那么，在新的立法格局之下，我国的环境资源保护地方立法的总体面貌是怎样的？立法实践的效益又如何呢？

二、治理效能视野下的环境资源保护地方立法考察

（一）中央—地方分权治理框架中的立法分权

我国作为单一制国家，地方在某些领域获得立法权是中央授权的产物，体现了关于国家政治权力的一种分权策略。分权是一种政治措施和手段，是为解决具体的社会治理问题提出的一种基本权力构架。只要不是极小的国家，历史上大部分国家都必定存在某种形式的纵向分权，即在不同权力机关之间配置不同的治理权。这是因为，一方面受交通、通讯等因素的限制，治理信息的传递非常耗费成本，同时各地复杂的民族构成及地理条件，也意味着存在的问题和解决方式应当不同；另一方面如果都采用中央权力机关那种通过抽象、统一的原则性规定的话，具体的治理将无法落实。所以对民族众多、各地区发展不平衡的大国来说，大多会采取某种程度的中央—地方分权，这样不仅可以分担治理的责任，还有各种收益。其中最重要的是允许地方自治或者有一定的自主权，这样就有了激励制度创新和制度竞争的功能。换句话说，治理策略层面的中央—地方分权满足了激励地方积极性的需要，提供了地方之间的竞争动力，同时根据具体情况由地方进行立法，降低了治理成本，提高了权力的效能。在依法治国层面上看，这样做规范了中央—地方权力关系，而且通过法律的方式凝固权力机关的决策意志，重大改革于法有据，真正提升了国家治理能力和治理体系的现代化水平。

正是考虑到上述因素，1956年毛泽东发表了著名的《论十大关系》，首次从政制结构讨论了中央—地方分权的问题，并提出了几条基本措施。他认为，中国是一个大国，人口数目庞大，国情复杂，通过分权管理比集中管理的效果更好，能够充分发挥出中央和地方的两个积极性。在这个意义上，新中国的建立完成了中国人近代以来长期追求的统一、独立和自强的战略目标，使中国经济、政治、社会发展具备了最重要的前提条件，而“两个积极性”的基本思路通过实践智慧不断落实、发展和丰富，成功解决了中国近代以来一直存在的中央—地方分权这一最重大的宪政问题[2]。针对分权问题确定的基本方向和框架，实践证明是符合国情的，是一种更具活力和创造力的分权制，因此，我们就可以更好理解1982年宪法关于国家立法权与地方立法权的规定，以及后来的地方组织法、立法法不断赋予相关级别的政府、较大市直至设区的市一级获得立法权的地方立法权的变迁背景。

（二）中央—地方环境资源保护立法的实践与绩效

已有研究表明，我国环境资源保护立法在中央与地方立法两阶层体系下呈现出立法繁荣与效益不彰的怪圈循环。中央层面的立法，根据环保部门公开的数据，环保部主管及与其他部委共管的法律有45部、环境行政法规49项、部门规章85件。地方层面的立法，如果以“环境保护”为关键词，检索全国现行有效的综合性环境保护地方性法规会发现，从文本构成看，共有294条地方性法规信息，其中省级168个、设区的市88个、经济特区9个、自治条例和单行条例29个。由于数据库把修改、废止法规的决定、决议等都统计在内，因此经过筛选可见，地方综合性环境保护条例共制定出172部，其中省级78部、设区的市65部、经济特区6部、自治条例和单行条例23部。此外还有大量涉及环境保护的文件、标准。由此可见，历经40年实践，我国“环保领域的立法，是立法最活跃、修订最频繁、成果最突出、体系最完备的立法领域之一”。2017年8月22日召开的“环保部8月例行新闻发布会”指出，党的十八大以来国家环保法律法规和环境经济政策工作取得积极进展。习近平总书记在2013年5月24日中共中央政治局第六次集体学习时强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠的保障。”这就为加强环境政策法规工作提供了难得的历史机遇。一个最为直观的例子是，2018年修宪之后，我国宪法已经形成了有关野生动物保护较为完整的规范体系。尽管如此，2020年2月24日全国人大常委会就及时出台《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，有效回应了新冠疫情暴发后的社会重大关切[3]。

然而，如此可观的环境立法规模和投入与环境资源保护立法效果之间却形成鲜明对比。通过考察可以发现，主要问题集中在五个方面：一是环境立法产品本身因为结构或者内容缺陷存在重复、闲置、过期和矛盾等问题；二是条文的适用率低；三是立法落实面临着实际的困难；四是整体环境质量未见明显好转；五是公众对环境法治的信赖不足。显然，这种法治投入与产出的不匹配状况不能不引起决策者注意，也就确实需要研究者俯下身去扎实摸清实际状况，调查总结问题症结所在，向政府决策部门提供行之有效的解决方案实属当务之急。

（三） 环境资源保护地方立法的实践与绩效：以陕西省为例

管中窥豹，可见一斑。选择以陕西省为例，对其地方环境资源保护立法进行梳理、总结，目的是在横向上提供观察全国创制性地方环境资源保护立实践的一个样本。2015年9月30日，根据《立法法》有关规定，陕西省人大常务委员会通过关于确定宝鸡、咸阳、铜川、渭南、延安、榆林、汉中、安康、商洛九个市的市人民代表大会及其常务委员会，可依法对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项开始制定地方性法规。由此，陕西省有权制定地方性法规的主体，就从之前的陕西省人大及其常委会、西安市人大及其常委会，扩展到了其他九个设区的市的人大及其常委会。

通过检索可以发现，从数量上看，1987年7月25日至2021年3月20日，陕西省现行有效的地方性法规共有412部，其中省级234部，设区的市178部，西安市129部、宝鸡市5部、咸阳市4部、榆林市5部、铜川市6部、渭南市7部、延安市6部、汉中市5部、安康市7部、商洛市4部。

就综合性环境资源保护地方法规的制定来看，陕西省共制定7部法规。其中，省一级制定了《陕西省实施环境保护法办法》 《秦岭生态环境保护条例》 《陕西省石油天然气开发生态环境保护条例》；市一级制定了《西安市秦岭生态环境保护条例》《西安市水环境保护条例》 《汉中市汉江流域水环境保护条例》和《安康市汉江水质保护条例》。其立法数量在31个省级立法主体中居第13位。立法内容则具有鲜明的地方性。比如省一级和西安市都制定了关于秦岭生态环境保护的法规，陕西作为矿产资源大省关于石油天然气开发的环境保护法规，以及贯穿陕南全域的汉江流域水环境的保护法规，特别是针对丹江库水库作为南水北调中线水源地，所展开的对重点区域的生态环境保护的立法等。

就省级创制性立法的情况来看，在数量上，从1991年到2020年共制定了现行有效的地方环境保护法规47部。立法的内容主要集中在六个方面，其中水资源、水土保持领域12部；森林、绿化、节能和气候领域9部；风景区、文物遗址保护领域8部；防治灾害、污染领域7部；矿产、野生动物、草原保护领域8部和环境综合保护领域3部。

从内容构成看，一是制定实施中央各类单项环境保护法规的办法。这些中央法律法规主要有草原法、野生动物保护法、防洪法、水法、环境影响评价法、禁止非法野生动物交易事项的决定等。二是体现陕西省区域特色的立法。因为陕西厚重独特的历史人文资源，就自然人文景观尤其是文物保护的立法数量大、重视程度高，共制定了8部法规。比如综合类立法就有风景区管理条例、文物保护条例、旅游条例，单项立法有针对华山风景区、秦始皇陵、石峁遗址、延安革命旧址以及古树名木的专门法规。其中省文物保护条例自1988年制定后，至2019年已修订4次。三是体现全省作为整体相对全国有局部性、相对辖区又有全局性的自然资源保护及污染治理立法。比如森林公园、河道管理、煤石油天然气开发、水资源、大气污染、水土保持、封山禁牧、绿化、湿地、放射性污染等，特别是关于渭河流域管理、汉江丹江流域水污染管理、秦岭生态环境保护的立法，其中河道管理条例迄今修订4次。

就省级以下的立法情况来看，在数量上，陕西省包括西安市在内的十个设区的市制定的现行有效地方性环境保护法规有51部，其中西安市26部，占48%，其他九个设区的市31部，占57%。就西安市的地方立法内容构成看，一是具体实施省一级法规的执行性立法有14部，集中在文物保护、绿化、古树名木、公园、饮用水及水源地、湿地、地下水、固体废弃物、秦岭生态环境、矿产资源等事项，而且有8部的制定时间早于相应的省级立法。二是体现西安区域特点的创制性立法，比如因为西安是十三朝古都、省会所在地、国家中心城市，一方面重视公园、城市绿化建设和文化遗址保护等方面的立法；另一方面由于西安位于汾渭平原，大气污染治理难度大，城市规模迅速扩大带来很大的环境压力，因此在烟花爆竹销售、生活垃圾、建筑垃圾、机动车尾气排放、市容环境卫生、噪声污染、散装水泥管理等领域都进行了专门立法。此外，西安曾经是我国严重缺水的特大城市之一，这一问题在2003年随着黑河水库的建成才得到基本解决，因此黑河引水系统保护、城市饮用水源污染防治、污水处理和再生水利用、节约用水、供水用水条例等领域都进行了专门立法。

就设区的市地方立法内容构成来看，主要有四个特点。一是工业相对发达的五个市均重视防治大气污染立法。鉴于工业化、城市化快速推进带来的雾霾等严重空气污染，宝鸡、咸阳、铜川、汉中都制定了专门的大气污染防治条例，而且宝鸡、安康还制定了烟花爆竹燃放管理法规，咸阳制定了禁止露天焚烧农作物秸秆法规，渭南制定了建筑工地扬尘污染防治法规，共计8部。二是主要城市都重视对河流、湿地等生态区保护。比如，咸阳、渭南的湿地保护，榆林无定河流域水污染防治，延安延河流域水污染防治，汉中汉江流域水环境保护，安康汉江流域水质保护，安康化龙山国家级自然保护区立法，共计6部。三是对饮用水水源地保护及节约用水规范的重视。比如，宝鸡饮用水水源地保护、榆林节约用水规范和商洛农村居民引水安全管理，共有3部。其中，榆林属于干旱地区，又是我国著名能源化工重镇，工农业用水量大，因此节约用水就尤为重要；而商洛则因为地处秦岭山区腹地，发展相对落后，农村居民的饮水质量安全问题突出，该项立法成为陕西省首个地方性农村居民饮水安全管理法规。四是针对文化遗址等领域形成了一批具有区域鲜明特色的立法。比如，延安市实施《陕西省延安革命旧址保护条例》办法、渭南的仓颉墓与庙保护、汉中的张骞墓保护、安康的硒资源保护与利用等，共有4部。

综上，针对环境资源地方立法权的正当性问题，从合法性与合理性两个层面，重点就环境资源地方立法权的规范渊源及治理效能的正当性进行了论证。从线索来说，主线是规范渊源层次的，叙述了国家立法活动的内容及决策的实质性，进而在中央—地方分权配置视野下，针对我国法律中地方立法权的位置、传承与基本要求予以阐明；暗线是治理效能意义上的，具体是从国家建立与治理的宪政层面，对我国中央—地方分权问题进行了理论化分析，进而对国家在环境资源保护领域的立法状况及其效能问题完成梳理，最后聚焦于陕西省地方环境资源保护立法在省一级和设区的市一级两个层面取得的成绩以及不足。两条线索，一明一暗，平面化梳理与纵深化开掘两头发力，共同构成环境资源保护地方立法的正当性逻辑。

三、“后立法时代”环境资源保护地方立法的实效测评

（一）“后立法时代”立法评估的紧迫性

2012年3月10日，时任全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上庄重宣布：“中国特色社会主义法律体系已经形成”。自从“1982年通过了现行宪法，此后又根据客观形势的发展需要，先后通过了4个宪法修正案。到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。目前，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。”然而，“法律的生命力在于实施。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题，在这种情况下，有法可依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫，这也是广大人民群众普遍关注、各方面反映强烈的问题”[4]。正如400多年前的明代宰相张居正说过的一句名言：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”其强调的就是“立法之后怎样”的问题。

实际上，奠定了中华文明之政治制度基础的“商鞅变法”也面临着同样的考验，最早提出了这一问题。在《商君书·定分》一开场，秦孝公就提出了被称之为“孝公难题”的经典问题：法令以当时立之者，明旦，欲使天下之吏民皆明知而用之，如一而无私，奈何？（立法之后，要想在旦夕之间，使天下的所有官员和百姓都能明确知道和严格服从法律，并且能够保证法制统一、执法公正，该如何是好呢？）凌斌教授指出，这一问道出了实现法治的要害问题，也就是必须有格外的措施，才能实现从“法”到“治”的实质转变。这一问，至少包含了四个实现法治最需要解决的问题：一是立法之后的法律传达问题；二是法律传达之后的法律实效问题；三是法律实施中的法制统一问题；四是法律运作之中的执法公正问题[5]。在今天的中国推进法制现代化建设，立法之后的传达问题因为传媒、通信技术的空前发达已非难题，但此后的实效及法制的统一与公正问题，却依然面临着现实的压力。基于此，“后立法时代”势必将迈向加大对法律法规实际效果的考察和评价的新征程。

（二）立法后评估的国家治理功能与基本手段

正是基于对新时期国家治理转型重大现实问题解决需求的回应，在中央层面还未形成统一、协调地方法治实效测度与评估机制的前提下，近年来，全国许多地方积极探讨或实施法治评估机制。法治评估体系、法治政府指标体系、司法公开标准等在实践中得到广泛应用，法治指数、司法透明指数、电子政府发展指数、司法文明指数、司法公信力指数、司法公正指数等指数化测评相继出现。时至今日，法治评估已然成为一项地方法治建设的“抓手”。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 （以下简称《改革决定》） 和2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 （以下简称《法治决定》）出台。《改革决定》的时间设计到了2020年，届时在重要领域和关键环节改革上将取得决定性成果。《改革决定》提出“建设科学的法治建设指标体系和考核标准”，这对全国范围内的法治评估提出了总方向，从顶层明确了法治评估是实现治理现代化这个总目标的一种有效机制。《法治决定》将法治纳入考核，将从根本上改变领导干部的政绩观。把握《改革决定》确定的总方向、《法治决定》的法治考核精神以及法治评估转型的客观要求，促进法治评估转型顺利实现，就成为推进法治中国建设、实现治理现代化必须完成的重大任务[6]。

实际上，法治评估对于治理现代化发挥着一种治理工具的价值，最关键的是用绩效评估作为一种管理方式推动了绩效的提升，从而实现管理的现代化和科学化，促进国家治理形成完整的工程系统。具体来说，通过法治评估，扎根实证调查，就能为地方性法规的创制、改进提供现实根据。在这过程中，创造一个让群众参与立法、监督立法施行的规范化平台，能快速改进立法监督的根本方式，从而最终推动立法科学化、规范化，提高立法质量。就地方立法评估来说，如果我们按照立法评估工作开展的先后顺序来分类，其包括地方立法前评估、中评估以及后评估。由于立法实效的评估是指对已经施行了一定时期的法律规范所开展的回顾性效益评估，因而是一种典型的立法后评估。作为制度的立法后评估，通常是指在法律法规出台后施行一定期限后，联系法律、法规的实施状况，如获得的结果、出现的弊端，对特定法律、法规所展开的价值评判，目标在于更好地施行、修正、改进被评估的法律、法规，并从中总结经验，为进行有关立法项目提供参照和建议[1]152-153。周旺生教授将这种活动称为“立法评价”，即“法律实施一定时间后对法律的功能作用、实施效果的评论估价和在此基础上对整个立法质量、价值的评论估价”[7]。

（三）环境资源保护地方立法后评估的维度与标准

环境资源保护地方立法效果评价活动的展开，首要的步骤是确立评价所依据的基本维度，同时也需要考察和把握好评判的标准。换句话说，基本维度指向评价者的审查目光落在何处，而评价标准则指向表达评价意见所要依据的尺度。

哈里·W·琼斯曾经指出：“只有当构成社会的人——无论是官员还是大多数私人公民——的实际行为与宪法规定、制定法规定或判例法规定所指定或认可的标准相一致时，这些规定才在该社会中具有实效。”[8]可见，对制定法的效果评价必然涉及法律在“应然”和“实然”两个层面的考量。“实然”层面指的是通过实施法律，实际上达到了什么样的效果。“应然”层面指的是根据法律自身的效力属性，通过实施法律应当达到什么样的效果。理想情况下，法律实效和法律效力是一致的，但现实中往往存在差距。差距的形成显然至少受制于三方面因素：一是法律制度本身；二是对这种法律制度展开实施的具体活动；三是执行和遵守这种法律制度的主体相应的法律意识。因而，对于环境资源保护地方立法后评估来说，就需要把前述三个要素作为展开测评工作的重要维度。

根据学者张琪的研究，对法律实施的效果评价标准至少有三个视角：一是针对某一特定法律规范的微观评价；二是针对某一特定法律或法规的中观评价；三是针对某个国家法律整体的宏观评价[9]。考虑到环境资源保护地方立法涵盖的具体事项内容繁杂，而且立法后评估在此是作为一种方法论意义上的探讨，因而我们就能选择以污染防治法律为例，就评价标准进行简要分析。综合理论与实践方面的经验可以看到，评价标准主要包括：首先是人们的行为选择，符合污染防治法律规定的行为模式的程度；其次是对污染防治法律规定的违反或者权利侵害能否得到及时、公正的处理和救济；再次是考察污染防治法律法规在地方上的宣传、普及和与之相应的全社会对法律的了解及满意程度；复次是与环境污染防治相关的刑事案件、民事案件的发案率及其解决的基本情况；最后是实施污染防治法律规法规作为一项治理活动，地方政府在其中所投入的成本与最终收益的比率，具体涉及在立法、执法、司法活动中所耗费的人力、财力、时间等资源性投入，与从污染防治法律治理中获得的社会综合收益比较[10]22-24。

据此，从理论化层面对上述实践操作依据进行抽象化，就可以形成环境资源保护地方立法后评估标准的一般性学术定义，即指衡量该领域地方立法质量或实施效果的具体准则，是评估内容的规范性要求或理想状态[11]。概括起来主要有四项：一是合法性标准；二是合理性标准；三是技术性标准；四是实效性标准[12]194-196。所谓合法性标准，包括形式合法性和实质合法性，前者是指作为下位法的地方立法，不得与上位法的宪法、法律等相抵触，后者是说要符合社会的主导性意识形态和价值观念。合理性标准，包括三方面要求，即逻辑性一致的要求，比例性和经济效益的要求。技术性标准，针对的是立法技术问题，即依照一定体例，遵循一定格式、词语，使立法意志落实为具体条文的活动，对体例结构、法条格式和立法语言都提出了明确要求。实效性标准，针对的是法的实效性问题，即具有法律效力的制定法在社会生活中被执行、使用和遵守的状况[13]，要求关注预期立法效果与实际效果之间的符合性问题。总之，尽管环境资源保护领域的立法后评估是一项复杂的活动，但有了这些基本标准的帮助，衡量效益的工作将变得有确定性、科学性和正当性。

（四）陕西省环境资源保护地方立法测评思路：从大气污染防治领域观察

随着我国的工业化、城镇化建设进入新的快速发展阶段，能源消耗急剧增长带来了城市大气污染的严峻问题。由于我国冬春季节受规律性季风气候影响，导致这一时期在汽车尾气、生产生活污染性气体不能及时扩散，形成雾霾等严重的大气污染问题，对人民群众的生命健康产生严重影响。各地区政府部门通过不断落实中央节能减排政策，加大优化能源消耗结构力度，严格落实环境保护法律法规，试图着力解决这一突出的环境问题，打响蓝天保卫战。就陕西省来看，关中平原上以西安为中心的关中城市群地区，在冬春季节容易出现雾霾等严重大气污染现象，成为近年来困扰地方政府的重大发展问题。因而，切实评估陕西省及关中平原城市群在这一领域的地方立法实施效果，不仅是当地大气污染法治建设的需要，也能更好地服务于各地立法机关下一步的法规修订工作。

就大气污染防治的陕西省地方立法来看，2013年陕西省制定省级地方大气污染防治条例，分别于2017年和2019年进行了修订。西安市则在2005年制定市级大气污染防治条例，分别于2010年、2018年和2021年进行了修订。宝鸡市在2020年制定市级大气污染防治条例。值得注意的是，2014年宝鸡市政府就印发了大气污染防治工作考核办法和工作责任追究办法。检索“北大法宝”数据库发现，暂无渭南市在该领域的立法信息。据此，对这一领域立法实施效果的评估，基本目标是摸排主要的环境管理制度和措施是不是真正发挥着立法所期待的作用和效果，在实施中存在什么问题，原因是什么，改进的路径可能是怎样的，同时对于立法自身的质量给予反思性评价。具体来说，评估需要对这些大气污染防治条例中的主要原则、重要法律制度和基本措施的落实情况进行考察、评估；同时，还要对这些法规主要的义务主体，即公司企业的守法情况进行调查，对各级政府部门及有关负责单位等宣传贯彻地方法规的情况进行总结、分析。这些方面的活动，显然重点覆盖的是执法和守法环节，对司法环节则可以针对环境资源保护的公益诉讼规定的落实予以展开[10]89-90。

就进行上述立法评估活动的主要方法来说，从总体上看不外乎两大类型：定性评估方法和定量评估方法。所谓定性评估，是指立法者依照自身的学识和实践，使用辩证思维对评估客体作出抽象判断；所谓定量评估，是指评估者依据实证调查获得的信息与数据，运用相关统计与计算工具处理后得出结论。对法治状态的定量评价，可以为法治建设提供方向和技术指引。这是因为法治评估中所运用的量化方法科学与否，将直接影响评估结果的客观性、执行力及社会效果[14]。在这个宏观分类指导之下，具体主要有以下评估方法，即内容与文本分析方法、问卷调查方法、与利益相关人召开座谈会方法、专家论证分析会方法、个别走访方法和匿名反馈函询方法等[12]197-198。就陕西省大气污染防治地方立法的评估来说，一方面可以通过对上述方法的运用得到第一手调研数据和信息，另一方面可以通过梳理立法成果、研究文献等，在法的效力和法的实效两端来回打量思考、比较，通过专项研究和综合把握相融合，从而完成对地方大气污染防治立法成果高质量的整体分析和科学诊断。