新形势下食品市场监管风险隐患与对策

文/郭淑霞 （长治市市场监管综合行政执法队）

新经济形势下，社会主要矛盾已出现显著改变，在国民经济发展水平全面提升的当下，人民群众对美好生活的期许也逐渐反映到对食品安全与日俱增的关注度上。近年来，国内食品安全问题频发，严重影响政府公信力。各类食品安全事件的发生，不仅损害人民身心健康，而且导致人民群众对国内食品安全监管信任度下降。因此，食品安全不仅是社会高度关注的热点问题，也是政府民生工作的核心内容。

一、食品安全监管概述

（一）食品及食品安全

根据食品安全法相关文件，广义上的食品包括供人食用、饮用的成品与原料，以及按照传统除以治疗为目的的既是食品又是中药材的物品。食品安全则指食品无毒无害，对人体健康不会造成危害，充分符合应有营养要求的食品[1]。

（二）市场监管

市场监管工作，指拥有市场管理职能的机构与组织例如政府，严格遵循国家政策法规对市场主体及其交易行为开展监督管控，严格的市场监管可以纠正食品市场安全乱象。市场监管机构依据其职责权利履行日常监管工作，并对监管成效负责[2]。

（三）食品安全监管体制

食品市场监管的主要目的在于保证居民饮食的健康、卫生，主要由各地方相关职能单位负责。就经济学角度而言，食品市场与其他类型宏观市场相同，面临着严峻的竞争压力。政府部门需对市场资源进行合理配置，对食品市场结构进行优化，引导各企业、个体经营者等实现良性竞争，不以牺牲食品质量为代价来创造利润。就社会学角度而言，食品是人们赖以生存的物质，其安全程度直接与生命安全息息相关，因此政府部门需通过强制性手段，进一步强化其监管力度，保障监管成效。

就法律学角度而言，食品安全监管严格遵循国家相关政策法规推进，具体监管主体部门为卫生监督、市场监管等政府机构。

设立食品安全监管机构、健全监管制度等是为了解决日常生活中遇到的食品安全问题，健全的体制是保障监管工作落实的基础所在。在食品监管工作开展进程中，往往存在监管职能谁承担、监管手段如何落实等问题，这些问题与民众生活紧密关联，且亟待解决，只有健全的市场监管机制才能为人们提供更多的保障。

二、食品市场监管风险隐患存在的成因

（一）经营者及生产者主体责任未落实

现阶段，从事食品生产、销售等职业的人员较为复杂，既有专业食品生产技术人员，也有不懂食品健康的普通劳作者，尤其是大量食品小作坊、小摊贩从业者，在实际的经营生产过程中，不了解食品安全的真正含义，也不清楚合规的卫生标准，其在生产、制造食品时存在诸多安全隐患。虽然现阶段为有效解决食品安全问题，出台了一系列政策法规，食品抽检力度也在逐渐提升，抽检范围不止涵盖大型餐饮店及超市，也包括乡镇村部的小餐饮店、小杂食店等。但实践中，执法效率和质量往往难有效提升，一方面是由于被监管的主体，尤其是村镇地方的食品从业人员，阳奉阴违，检查的时候会认真遵照食品安全要求，而在不检查的时候往往还是以如何多赚钱为主，食品安全质量得不到保障。甚至在部分地区，执法人员还面临着被检查人员不理解、不配合的状况。另外，还存在被检查人员对于食品安全防护重视程度不足，逃避主体责任，目光短浅，将自身关注重点放在眼前的短期利益之上，忽视了长期利益，在食品生产过程中，存在违法添加、制假售假等问题。对于执法人员工作开展不配合，甚至存在一定的抵触情绪，这些都导致执法人员工作开展难度较大，无法有效提升食品安全监管质量。

（二）监管能力有待提升

1．人才队伍建设不足

首先，随着社会经济形势的不断发展，尤其在机构改革后，食品、药品、消保维权等工作量大幅度上升，导致监管、执法力度难以满足现阶段食品安全监管工作开展要求，执法力量急需充实。

其次在于机构整合，部分员工存在观望心理，思想上产生波动，影响工作的开展。机构的整合难免会对个人利益产生影响，在此背景下，部分基层工作人员甚至领导干部产生消极心理，做与不做、做好与不做好成效相同，心态上的改变导致员工在实际的工作开展进程中效率低下。再次，员工综合素质难以满足食品监管需求，机构整合需要全方面高素质人才，而现有人才专业一般仅有原来所在部门的知识，比如原来在工商部门的工作人员，现在安排到餐饮上工作，就需要学习食药专业知识，监管人员专业性不足，综合素质尚待提升，无法实现市场领域的全面监管[3]。

最后，人员结构合理性不足，缺乏新鲜血液，对于现代化监管知识了解不够充分，一线监管人员专业能力及综合素质难以满足工作落实需求，在一定程度上阻碍了食品安全监管工作的全面落实。

2．信息共享水平尚待提升

现阶段，食品安全监管工作开展进程中资源整合不足，缺乏应有的分析能力及处理能力，虽然在实际的工作落实进程中引进现代化管理机制，但在信息分割及信息系统建设规范化及系统化方面依旧存在较大问题，例如地区与地区之间、部门与部门之间信息化建设水平不一致，数据传输口径不同，难以实现资源共享，对于数据背后蕴含的信息挖掘程度不足，无法对信息数据进行充分利用。

随着食品安全监管工作复杂化程度不断提升，与食品信息相关的资源规模也在不断扩大，同时食品安全监管对于数据处理质量也提出了更高的要求，不仅应当具备先进的处理模式，还应当具备高效的处理效率。但现阶段信息管理工作落实过程中存在较为明显的轻数据分析，重数据系统建设及数据统计的问题。

缺乏良好的数据分析及甄别能力，难以促进数据利用率全面提升。同时信息公开及发布渠道相对单一，并未充分实现监管过程的透明化，难以接受公众监督。所公开的信息内容相对简单，并未充分利用当前新媒体平台，且大部分信息滞后，导致公众获取信息及时性不足。

3．检验监测体系完善程度不足

当前部分地区检验机构相对较少，且实验环境差，设备仪器配置先进性不足，缺乏复合型人才储备，此外检验工作开展成本较高，周期较长，能够进行检验的项目较少，导致食品安全监管效率无法提升，社会参与监管工作的热情也随之下降。部分地区受自身检验设备先进性不足影响，部分监测项目需送至市外或省外检测，在一定程度上增加了政府的行政成本及时间成本，也导致企业经营成本及负担上升。检验成本高，检验设备落后，可检项目非常有限，无法满足对产品质量评判依据的需要，不利于良好营商环境的营造。

（三）食品安全监管机制还不够完善

完善的监管机制是食品安全监管工作落实成效满足预期的重要前提，现阶段，部分地区在开展监管工作时，存在监管机制不完善的问题，在一定程度上阻碍了食品安全监管质量的提升，主要表现在以下几方面：

1．随着机构的改革，新设立市场监督管理局在运营过程中，机构职能并未实现有效整合。在进入流通环节前，由农业部门负责检测工作；进入流通环节后，卫生部门主要负责对食品包装风险进行评估；流动摊贩由综合执法局进行管理；食品犯罪案件则由公安部门查办。就整体运营角度而言，各项工作的开展都有条不紊，但就具体内容而言，受食品流通环节特性不同影响，食品安全监督管理部门仍未实现统一[4]。

2．监管机构的整合导致食品监管主责有所弱化，在实际的工作开展进程中甚至产生重叠和交叉问题，综合协调机制健全程度不足，在执法环节中存在推诿扯皮现象。市场监督管理局食品监管执法与综合执法局执法之间的分界点与衔接点明确度与清晰程度不足，“一支队伍管执法”的实现仍有待深入研究。

3．食品安全预警机制健全程度不足，监测资料在获取过程中完善程度不足，全面、连续的监测数据缺乏，导致食品安全评价与预警工作无法有效开展。

（四）相关法律法规不健全，执行不力

当前部分地区所运行的政策法规体系完善程度不足，仅针对食品安全管理制度框架进行设置，并未具体要求食品生产环节，缺乏详细解释，且现阶段所运行的框架部分，板块与板块之间兼容度不足。

1．其一，在现行法规体系中原则性条款占大部分内容，并未对部分细节性内容做出合理的解释，导致执法人员具体的实践过程中，因无据可依无法开展工作。

其二，食品监督管理存在盲区，随着当前食品种类的增多，食品生产加工环节复杂程度也随之上升，政策法规方面针对此部分存在一定的监管盲区。

其三，现行惩罚力度相对较弱，无法对违规生产者起到很好的警示作用，通常面临的都是行政处罚。

其四，与该地区相适应的政策法规相对滞后，例如网络订餐平台食品安全监管缺乏应有的法律依据。

其五，在实际的工作开展中虽具备合格食品判断标准，但缺乏相关的处理规定。例如超出保质期产品，检查人员可以通过生产日期、保质期，确定其为超出保质期产品，但就该部分食品如何处理却缺乏应有的规定。

2．部分生产者及经营者对于食品安全监管认知程度不足，并未深入了解《食品安全法》，在现行的《食品安全法》中对刑法处置力度进行了强化，通过提升违法成本降低违法现象产生的可能。但部分生产者及经营者对法律法规认知不足，错误地认为监管人员故意针对自己，对执法人员的工作不够配合。

3．消费者缺乏应有的法制意识，大部分消费者对于食品安全监管了解程度不足，并未在日常生活中积极参与监管活动的开展，在法律方面的普及与宣传工作仍有待强化[5]。

三、食品市场监管风险防控对策

（一）落实生产经营者主体责任

1．明确经营主体责任

进一步强化食品企业主体责任，实现随机抽查为重点的监督管理机制的建立健全，在实际的工作推进过程中，以“双随机一公开”的检查方式为重点开展检查，有效约束食品生产者及经营者行为，避免违法行为的产生。实现全市场主体名录以及执法检查人员名录库的建立健全，通过随机抽样，从执法检查人员名录库中随机派遣执法人员开展工作。充分利用信息技术手段，实现检查过程全程留痕，确保责任可追溯。

进一步强化监管信息之间的互联互通，借助全国企业信用信息公示系统，实现市场监管信息平台的有效整合，对监管信息及时公开，逐步形成监管合力。完善责任追究制度，进一步强化食品生产经营者的主体责任意识，推动其实现企业岗位设置合理性提升，为食品安全管理工作设置独立岗位，确保企业内部安全监督工作落实到位。充分借助信息化手段，提升全员食品安全意识。强化企业内部诚信体系，主动接受社会监督。

2．完善企业信用监管体系

诚信是企业维持长久运行的根本所在，丧失诚信的企业将面临淘汰的风险，信用披露制度及诚信经营体系的建设，充分发挥市场优胜劣汰原则。首先应当建立完善的信用体系，包含信息征集及共享评估，保障各监管部门之间的信息共享，建立企业信息库，统一管理企业生产者、经营者负责人，详细记录其违法违规行为。其次，严格遵循公正、公开、透明原则，实现信息的有效公开，接受社会大众监督。从规范经营行为着手，建立完善的信用记录制度，以细化诚信标准、健全问题披露及守信激励制度为保障。

3．加强安全教育力度

提升教育培训力度，强化经营者生产者道德意识，采用多种培训方式相结合，定期开展教育活动，组织企业学习相关政策法规，提升企业法律意识、诚信意识、履约意识等，强化企业自我约束、管理能力等，优化员工守法意识及综合素质，推动食品安全监管质量全面提升。

（二）提高安全监管效能，提高监管人员执法能力

对于食品安全监管工作落实而言，基层监管至关重要，同时基层监管也是食品安全风险高发区，因此监管部门在实际的工作推进过程中，应当将中心逐渐转移至基层，进一步加大基层地区资源投入力度，补充基层力量，解决基层地区食品安全监管过程中存在的配套实施落后、人员编制较少问题。实现食品安全监管责任制度的全面落实，强化基层地区食品安全突发事件应对能力。强化干部队伍培训力度，切实提升其履职能力，以提升执法人员政治理念素养、岗位实践能力为目的，采用科学合理的培训方式，强化执法人员综合素质[6]。

（三）引入社会监督，推动食品安全社会共治

强化监督机制检查，摒弃传统监督模式，逐渐由单一性政府监管模式转变为企业、社会组织、新闻媒体等多元化监督模式。提升监管制度建设水平，完善教育培训机制以及日常监督管理制度，规范日常巡查、案件查办等工作流程。建立举报奖励制度，鼓励民众积极参与到食品安全监督活动之中，推动食品安全社会共治。推动食品安全协管员、信息员、监督员“三员”制度的建设，基于不同岗位职责，形成网格化的监督，保障信息采集的及时性及日常巡查、安全宣传工作的完整性。

（四）健全食品安全管理法规，构建长效监管机制

建立健全食品安全管理法规，对部分细节内容进一步解释说明，对原则性规定做出进一步强化，保障相关管理人员及执法人员在食品安全监管工作开展进程中有据可依、有章可循。对现行制度进行不断的优化与完善，有针对性地健全食品供应链环境法规，实现全过程监督，不给任何违法犯罪行为留下法律空白与空隙。尽快制定流动摊贩食品监督管理制度及条例，推动本地区食品监督管理体系的不断完善，积极响应国家号召，配合国家食品安全监管工作的开展。借助信息化手段，落实食品追溯制度。通过信息披露的发展，强化食品安全问题法规建设，构建长效监管机制。

四、结语

现阶段，我国食品安全监管工作的推进，仍有较大的提升空间，无论是政府层面、企业层面还是群众层面，都应当树立正确的食品安全监管意识，实现各项制度的完善，保障工作流程的规范性，积极参与到监管活动之中，切实提升食品安全监管质量，维护社会稳定发展。