中小学教师编制管理法制化研究

叶阳永

（中国人民大学教育学院，北京 100872）

一、引言

中小学教师编制涉及一定区域范围内（如省市县校）中小学教师数量与结构的核定与配置问题①。中小学教师编制管理的制度供给有效性不足。一方面，编制成为制约县域中小学校发展的重要因素，城镇大班额下的缺编缺人与农村小规模学校超编缺人并存；寄宿、营养餐项目等学校新增事务人力投入不足；因培训或病假产假等产生的临时性用人需求得不到满足；还存在“在编不在岗”和“有编不补”等问题[1-2]。另一方面，我国先后发布了四份与中小学教师编制相关的文件②，这些文件在确定常规中小学教师编制标准的基础上，都明确提出对规模较小或者教学点较多地区、寄宿制学校、存在病产假等情形下可适当增加编制，对在编不在岗和有编不补等违规行为都做了严厉的禁止性规定，2009年和2014年的文件还提出了编制的动态调整机制。因此，中小学编制管理的制度规定与现实之间存在偏差。为什么地方政府没有考虑中央规定的适当增编要素？为什么在编不在岗和有编不补的现象依然存在？为什么编制动态调整得不到落实？本文认为，原因在于中小学教师编制管理存在制度性的障碍。编制在我国行政管理体制中承担多种功能，涉及不同层级政府及政府内部不同部门之间的复杂关系。由于缺乏对整体编制管理体制和编制功能的深入分析，已有研究未能剖析中小学教师编制制度改革难以落地的制度性障碍，导致编制制度设计的有效性不足。为回应这一问题，本文将首先介绍中小学教师编制管理体制的基本内容，而后对编制功能进行阐释。在此基础上，指出中小学教师编制问题迟迟不能解决的制度性障碍，进而提出实现中小学教师编制管理法制化的具体建议。

二、中小学教师编制管理体制的基本内容

中小学教师编制是事业编制的一种，编制管理制度与事业编制管理制度当然适用于中小学教师编制管理。系统把握编制管理的基本内容是理解中小学教师编制问题成因的重要基础。下文将从中小学编制管理的领导体制、基本手段和法制化建设历程三个方面进行介绍。

（一）中小学教师编制管理的领导体制

我国事业编制管理实行集中统一领导和分级管理的领导体制。集中统一领导是指编制工作由机构编制委员会及其办公室统一负责，由机构编制专项法规规章和文件规定，禁止其他部门擅自决定，禁止其他文件作出编制相关规定，禁止业务部门干预下级业务部门的编制管理。分级管理是指中央机构编制委员会及其办公室和地方各级机构编制委员会及其办公室在各自权限范围内负责编制的管理工作。2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》规定中央机构编制委员会作为党中央决策议事协调机构，统筹负责党和国家机构职能编制工作。中央机构编制委员会办公室作为中央机构编制委员会的办事机构，承担中央机构编制委员会日常工作，归口中央组织部管理。地方各级党委设立机构编制委员会，管理本地区机构编制工作。各级机构编制委员会下设办公室，承担日常工作，归口本级党委组织部门管理，根据授权和规定程序处理机构编制具体事宜。

（二）中小学教师编制管理的基本手段

我国事业单位编制管理在长期实践中形成了标准化管理、总量控制和动态调整等基本手段。编制标准管理是指国家根据单位工作任务和性质制定编制标准，并根据标准核定单位所需编制数的管理手段。中小学教师编制标准由中央编办、教育部和财政部共同制定，比如上文提到的国办发〔2001〕74 号文件、中央编办发〔2009〕6号文件和中央编办发〔2014〕72号文件均由这三部门共同制定。在地方，中小学教师编制标准及管理办法由省级编制部门会同财政部门与教育部门提出方案，报省级政府批准；区县市教育行政部门提出本区域的编制建议方案，编制部门会同财政部门研究，根据本省确定的编制标准，确定本县市编制总量，报省机构编制部门核批；辖区的市编制、教育、财政部门协助省编制、教育、财政部门做好逐县核定教师编制以及直属学校教职工编制核定工作；区县教育行政部门在下达的编制总额内，具体核定本级各中小学的人员编制，并报同级机构编制部门备案；各级财政部门依据编制部门核定的人员编制，核拨中小学人员经费。

总量控制是指下级编制管理部门在上级编制管理部门核定的事业编制总量和结构范围内对本区域的编制进行管理。这是我国事业单位编制管理的一项重要原则，比如1986 年《上海市政府机关和事业单位机构编制管理暂行规定》已经提到，区、县所属事业单位编制数的确定或调整，在市编制委员会确定的控制数内进行。1996 年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发<中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见>的通知》（中办发〔1996〕17 号）提出对事业单位编制实行“制度化的总量控制”。之后，总量控制原则成为各省关于事业编制管理的重要原则。

动态调整是指编制部门根据事业单位的职责变化适时调整其编制的规模与结构。1992 年《长春市事业单位机构编制管理规定》较早提到这一原则。2000年之后各省逐步将动态调整原则纳入事业编制管理文件，但多数省份仅是对动态调整的原则性表述，仅山东和安徽规定了编制调整的条件。比如山东省规定，事业单位职责任务发生变化的，事业单位编制标准调整的，或者事业单位合并、分设的，编制部门可以调整事业单位编制。在地方专门制定的关于中小学教师编制的文件中也有对动态调整原则的规定，涉及县域内各中小学校的编制调整和区县中小学教师编制总量的调整两个方面。比如，山东、安徽、湖北规定了学校层面编制调整的时间，山东规定“两年重新核定一次”，安徽规定“原则上每三年核定一次”，湖北规定“每三年调整一次”。关于区县中小学教师编制总量调整的问题，青海规定“原则上第3 至5 年调整一次”，重庆规定“原则上每两年核批1次”。

（三）中小学编制管理的法制化进程

编制管理法制化是指实现通过法律规定编制管理的各项内容。虽然1986年劳动人事部颁布的《关于加强事业单位编制管理的几项规定的通知》（劳人编〔1986〕273 号）已经提出实现编制管理法制化的目标，但我国事业编制管理相关的规定大多数是以政府规范性文件的形式发布的，且事业编制管理制度的制定权主要在地方，是以地方性法规、规章或者规范性文件的形式规定的，其中地方政府规章占多数，较早的如《安徽省事业单位机构编制管理暂行规定》（1989年）等。2007 年国务院颁布的行政法规《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》明确地方事业编制管理办法由省级政府机构编制管理机关拟定，报国务院机构编制管理机关审核后，由省级政府发布。在此授权之下，地方政府开始新一轮事业编制管理规定的制定工作，比如属于地方性法规的《海南省各级国家机关、事业单位机构设置和编制管理条例》（2010 年）、属于地方政府规章的《宁夏回族自治区事业单位机构编制管理规定》（2008 年）。2019 年中共中央颁布了《中国共产党机构编制工作条例》，规定了机构编制领导体制和机构编制审核调整程序，事业单位编制管理适用该条例。之后部分省委开始制定省委机构编制管理规定，比如《中共河北省委机构编制管理规定》（2020 年）等。总之，我国编制管理法制化进程一直比较缓慢，在法律位阶和相关内容的完善程度上还面临很多问题，迄今尚未制定与之相关的法律。尽管如此，编制管理法制化一直是编制管理制度改革的重要方向，2018 年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》亦提出“推进机构编制法定化”。

三、中小学教师编制的功能分析

中小学教师编制在我国是一种独特的制度设计，在学校教学工作安排、教师人事管理、层级政府财政责任分担和权力运行等方面发挥重要作用。只有理解编制在不同系统中承担的各种功能，才能系统分析中小学编制管理存在问题的原因，进而寻找解决问题的方案。

（一）作为一种教育教学任务分解单位的编制

基础教育是一项重人力资源投入的事业，举办者需要根据基础教育需求量确定所需的教师数量。学生数是基础教育需求量最主要的决定变量。现行中小学教职工编制标准的主要决定因素是学生数量：高中教职工与学生比为1：12.5，初中为1：13.5，小学为1：19。除学生数量外，确定编制标准还可能考虑班级大小、学校规模、地域特点等要素。虽然对各影响因素的重要性有不同考量，但在讨论编制标准时，对编制内涵的理解是一致的，即编制是作为一种教育教学任务分解的基本单位。编制标准设计是否科学合理决定着教育教学任务能否有效完成，关于中小学教师编制的研究很多是在这个层面进行的，通过评估学校教育教学需求，估算学校编制的余缺[2-4]。

（二）作为一种政府人事管理手段的编制

中小学教师作为事业单位工作人员，在聘用、工资、社保、关系解除等方面的权利与义务由一系列适用于事业单位工作人员的人事制度确定，适用这些规定的前提是中小学教师被纳入编制内管理。讨论一个教师是否有编制，即是指该教师是否被纳入编制内管理。纳入编制内管理的教师，其工资、社保和职业稳定性等由国家一系列人事制度提供保障。编制制度一般又与户口制度挂钩，纳入编制内管理的人员可获得工作地户口。户口又和其他权益挂钩，比如房屋买卖、汽车摇号、子女上学等。没有被纳入编制管理的则成为编外教师，不一定享有制度性的保障与福利。特岗教师制度恰好能说明这一差别：特岗教师工作前三年是不入编的，其权利义务及享有的待遇与正式在编的教师是不一样的；三年服务期之后，经考核合格的教师才正式被纳入编制管理。编制对于个体的意义，即是这种差别的权利义务配置[5]。存在编制内外不同身份的教师并不必然是一个问题，存在问题是因为编外教师管理制度不完善。

（三）作为一种政府财政拨款单位的编制

基础教育是政府必须依法提供的基本公共服务。人力成本是基础教育成本的重要组成部分。对于政府而言，编制意味着相应的经费投入保障。从这个意义上而言，中小学教师编制是政府确定基础教育财政拨款总额的基本单位。在工资待遇确定的情况下，编制数量越大，财政投入就越大；编制数量越小，财政投入就越小。因人力投入是基础教育成本最主要的部分，教师编制数量反映着政府基础教育投入水平。

（四）作为一种政府权力监督手段的编制

编制管理的一个重要原则是总量控制。就中小学教师编制而言，县级政府编制管理部门须在上级政府确定的事业编制总量范围内确定各中小学校的编制。实行总量控制主要是因为编制与财政投入挂钩，分配编制的权力即是分配财政资源的权力，没有强有力监督的话，极易被滥用。地方政府具有很强的扩编动机，中共中央和国务院于 1987 年、1990 年、1997 年、2001 年、2007 年和2011 年不断下发通知，强调严格控制机构编制，即说明了这一点③。因此，总量控制在我国实际上是一种权力监督的手段，是上级政府对下级政府人事权的控制与监督，旨在防止下级政府滥用权力。因编制与财政投入之间的关系，编制也是上级政府对下级政府预算监督的重要手段。

四、中小学教师编制管理中的制度性障碍

明晰中小学教师编制管理制度的基本内容和多重功能之后，重新审视中小学教师编制管理制度与现实的偏差问题可以发现：一方面，现行编制管理制度与中小学教师人事管理的要求不相符；另一方面，编制管理制度与其他人事管理制度不相配套。具体阐释如下：

（一）以校为单位的教师人事管理限制了编制跨校统筹

以校为单位的教师人事管理制度制约了教师的跨校流动，是校际结构性缺编的原因之一。体现在以下四个方面：其一，《教师法》第十七条规定“由学校和教师签订聘任合同”，这意味着与教师发生权利义务关系的对象是学校，跨校流动需要变更聘用合同，阻力较大；其二，编制是以学校为单位核定的，一旦分配至学校，具有很强的学校属性，从学校拿走编制面临较大阻力；其三，教师绩效工资核定、职称指标分配等也是以学校为单位进行的；其四，聘用合同签订、绩效工资核定和职称评审是人事综合管理部门的职权，教师跨校流动涉及教育部门与人事部门之间的衔接问题。因此，跨校流动的人事管理成本影响了编制在县域内的跨校统筹。

（二）总量控制原则限制了地方政府的积极性

事业编制管理的总量控制原则虽然解决了权力监督的问题，但却限制了地方政府根据地方实际需求变化调整编制总量的空间。由于事业单位编制总量控制和总量核定的周期较长且不确定，地方政府新增的教育需求得不到有效回应，尤其对人口流入地政府而言，这一矛盾尤为突出[2]。另外，因为编制总量与财政投入之间的关系，对财力不足的区县而言，总量控制恰成了其压缩教育财政投入的挡箭牌；具有财力且有意愿加大基础教育投入的区县，因为没有编制，不得不使用编外教师，又因编外教师相关制度不健全，产生“同工不同酬”等问题。

世界是多元的，自然是多元的，文化是多元的，社会的需求是多元的，人的个性和特征也是多元的，学校为社会提供的人才更应该是多元的，应试能力和分数高低并非评价人才的唯一标准。所以，好学校不应该只是那些因为聚集了优质教育资源，从而可以招录和荟萃在知识学习和掌握上表现优秀的生源的学校，好的教育也不能用一种标准来衡量，其质量更是不可量化评估。

（三）中小学教师编制管理的附属性忽略了教师职业的独特性

虽然中小学教师编制管理有专项规定，但其主要受事业编制管理制度的约束。我国事业单位种类繁多，涉及教育、卫生、文化、科技、出版、勘探、农林水利等领域，不同领域有不同特点，承担的功能与相应的管理制度也不相同。中小学教师编制管理附属于事业编制管理面临以下问题：第一，事业编制管理监督制度的设计主要是考虑行政编制管理的特点，但对地方政府而言，行政编制与中小学教师编制的差别在于，前者是一种重要的“政治资源和执政资源”，政府有很强的扩编冲动，而后者却是一种义务。基于减少财政支出的考虑，地方政府倾向于减少中小学教师的编制，这是中小学教师编制管理实践中存在有编不补现象的根本原因。第二，中小学教师编制具有很强的公共服务属性，并不像其他事业单位的人员扩充会给行政部门带来职能分担的利好，在上级政府核定的事业编制总量及其在不同部门的分配规则不确定的情况下，教育行政部门在与其他行政部门争取编制时处于劣势地位。第三，事业编制管理实行的是集中统一领导，事业编制管理制度必须由编制部门或者与编制相关的专门法规和规章来调整，需要等各类事业单位的条件都成熟才能启动改革，这也阻碍了中小学教师编制管理制度的及时有效调整。

（四）以县为主的财政保障机制制约了中小学教师编制的增加

编制作为一种核定财政拨款的基本单位，政府财力水平是制约其供给的重要因素。从2001年开始，我国实行以县为主的基础教育管理体制，中小学教师工资保障的责任主体是区县政府。而后建立了相应的转移支付制度，即中央政府或省级政府根据区县政府财力下拨一定数量的财政经费，多以一般性转移支付的形式下拨。一般性转移支付可用于政府的各项支出，很难知晓中小学教师工资中有多少来自上级政府的转移支付。2005 年的农村义务教育经费保障机制改革和2015 年的完善城乡义务教育经费保障机制改革，针对的是公用经费、学生资助经费的中央与地方分担比例问题，没有涉及教师工资保障机制。2016 年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》将义务教育列为中央与地方共同财政事权的事项，由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任。然而，2019 年《国务院办公厅关于印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》虽然提到了义务教育教师工资保障问题，但只是重申了以县为主的政策，并未明确在教师工资上中央和省市两级地方政府转移支付的责任和比例。基础教育支出是县级政府财政支出的重要组成部分。中小学教师编制管理中存在的有编不补，不增加额外编制，长期不调整编制，其核心原因在于县级政府控制用于基础教育的财政投入[6]。

（五）中小学教师编制制度的弹性空间降低了制度的刚性约束

中小学教师编制管理的问题亦与中小学编制管理制度自身存在很大弹性有关。其一，中小学教师编制管理规定的效力等级不高，国家与地方层面的都是规范性文件，强制效力不强。其二，中小学教师编制文件中多是鼓励性规定。比如，1984 年的239 号文件明确说明该编制标准“供各地研究制定编制标准时参考”；2001年的74号文件规定“中小学校的管理工作尽可能由教师兼职，后勤服务工作应逐步实行社会化”；2014 年的72 号文件规定“鼓励有条件的地方，探索将一般性教学辅助和工勤岗位不再纳入编制管理范围”。其三，规定不够具体明确，地方政府有很大的自由裁量空间。比如，74 号文件规定考虑寄宿、病产假等因素，“按照从严从紧的原则适当增加编制”；72 号文件中提到工勤和教学辅助岗位“纳入当地政府购买服务指导目录，所需资金要通过合理渠道和方式妥善解决”。再如，对动态调整问题，无论国家还是地方的文件都是原则性的强调，没有规定调整的条件和周期等内容。因此，即使有动态调整的原则规定，地方政府也很少调整。

五、法制化是解决中小学教师编制管理问题的重要手段

中小学教师编制问题不仅是根据多少学生确定多少教师的问题，也不仅是设定特定身份进而分配相关待遇资源的问题。更重要的是，它涉及不同层级政府之间在教育公共服务保障上的责任分配问题，也涉及不同层级政府之间和政府各部门之间的权力运行问题。一个合理有效的编制管理制度需要明确政府内部不同部门以及不同层级政府之间在编制管理上的职责与权力。编制法制化是实现这一目标的重要方式，即将编制管理相关主体之间的权力与职责以法律的形式确定下来。编制管理法制化也是解决中小学教师编制结构性缺编、有编不补和在编不在岗等问题的重要选择。本文无法从整体上探究编制法制化的问题，但认为推进中小学教师编制管理法制化是推进我国事业编制管理法制化的一个可行切入点。其一，政府有义务保障基础教育发展，这是基本共识，也是我国《宪法》《教育法》《义务教育法》所确定的政府必须提供的基本公共服务。不像其他一些事业单位，其是否应当由政府来举办，还存有争议。其二，鉴于中小学教师公开招聘制度的不断完善和中小学教师编制对于地方政府的义务属性，权力滥用的可能性较小，改革的风险也较小。其三，推行中小学编制管理法制化具有操作上的优势，即基础教育有特定的服务对象，有特定的工作内容，中小学教育教学所需的教师数量是可以科学估量的。其四，中小学教师编制是地方政府事业编制的重要组成部分，推进中小学教师编制管理法制化的试点经验有助于推进其他事业编制管理的法制化。事业单位编制法制化改革并不一定要等各类事业单位编制改革的条件都具备才可以推行，可以选择特定领域的事业单位为突破点，比如事业单位工作人员的绩效工资改革最初就是从义务教育阶段的教师开始的。

六、中小学教师编制管理法制化的具体建议

编制管理是规划管理的重要方面，是具有区域性差异和动态变化特征的事项，中小学教师编制数量与中小学校布局结构、学龄人口变化息息相关。法律作为一种稳定的制度规则，应当规定具有普遍性和稳定性的内容。因此，编制管理法制化主要解决的问题不是确定具体编制有多少的问题，而是确定不同主体在编制管理过程中的职责与权力配置问题。具体而言，中小学教师编制法制化应当解决以下问题：第一，谁来制定中小学教师编制标准和核定规则？第二，谁来核定中小学教师编制？第三，谁为中小学教师编制买单？第四，谁来监督中小学教师编制制度的实施？以上问题涉及三对关系：不同层级政府之间的权力分配问题，政府内部各部门之间的权力分配问题，政府与民众之间的关系问题。解决以上问题要把握一些基本的价值准则：保证政府提供均衡的基础教育公共服务，保证财政事权与支出责任相匹配，保证支出责任和支出能力相匹配。还要让掌握信息的人决策，让做事的人有决策权。基于以上要求，中小学教师编制管理法制化应当从以下方面着力：

（一）中小学教师编制标准及核定程序的制定权之分配

中小学教师编制标准及核定编制的规则应由中央政府通过法律法规确定。基础教育属于中央政府和地方政府的共同财政事权，且基础教育投入具有很强的外溢性和收益的滞后性，地方政府缺乏内生投入动力。中央政府确定编制标准并监督地方政府按标准核定编制是保障地方政府基础教育投入的重要手段。法律层面，应当明确编制标准制度，规定编制标准的制定主体与程序。关于编制标准制定主体，现有中小学教师编制标准由编制部门、教育部门和财政部门共同制定，法律层面应当确定由教育行政部门主导、由编制部门审核。在程序方面，应当确定编制标准定期调整制度，赋予教育行政部门在法定条件下提出调整编制标准的职权。在行政法规层面，需要明确中小学教师编制标准和地方政府核定编制的程序。国家中小学教师编制标准应当设定一定的区间，省级政府可以根据本省实际情况予以调整。省级政府应当以地方性法规的形式制定中小学教师编制标准。市县政府应当在中央与省级政府的规定下制定本市或本区县中小学教师编制标准的实施方案，并向社会公布。

（二）授权县级人民政府核定中小学教师编制总量

根据现行编制的分级管理原则，县域内中小学教师编制由县编制委员会核定，但因“总量控制”原则，该核定权并不是真正意义上的核定权，而是总量确定之后的分配权。中小学教师编制的核定权应当下放给中小学校的举办者——县级人民政府。原因如下：第一，县级政府作为基础教育的实施主体，对基础教育的人力资源需求最为了解；第二，中小学教师工资由县级财政保障，县级政府比较了解自身财力，可以量力而行；第三，随着中小学教师公开招聘制度的不断完善，基础教育领域盲目扩编的问题并不严重，总量控制反而限制了部分财力充足又愿意增加编制的县；第四，把核编权交给县级政府，并不是说县级政府可以完全自由地核定中小学教师编制，县级政府需在中央、省级政府制定的编制标准和规则下核定中小学教师编制，这使得对编制管理的监督由事前监督转向事中与事后监督；第五，由县级人民政府核定中小学教师编制总量有助于提高中小学教师编制核定的计划性。缺乏对未来教师需求结构的远景预测是中小学教师在学科、年龄、职称、性别等方面面临结构性缺编的根本原因。中小学教师职业具有较强的稳定性，这是教师职业成长的需要，也是教师职业具有吸引力的重要原因。在保障教师职业稳定性的前提下，又要保障教师队伍结构的合理性，就必须提高政府对于未来教师需求结构预测的准确性。

（三）改革中小学教师人事聘用关系的学校属性

（四）中小学教师编制单列管理

中小学教师编制应当单列管理。单列管理是指中小学教师编制标准、核准程序单独规定，独立于其他事业单位，且中小学教师编制总量单列，不与其他事业编制加总核定。中小学教师编制需要单列的原因在于：第一，能够使中小学教师编制管理制度根据教育事业改革发展的实际得到及时有效的调整，不被其他事业单位工作人员编制制度掣肘；第二，能够确保中小学教师的编制用在教育教学岗位上，防止被其他事业单位挪用；第三，最为关键的是，中小学教师编制数量单列核定并公布有利于民众监督。

（五）构建责任明晰的中小学教师工资保障体系

建立健全中小学教师工资保障体系是解决编制短缺的治本之策。编制问题本身是财政问题，只有建立保障有力的中小学教师工资保障体系，县级政府有经费时才有能力扩充编制。现行的特岗教师政策则说明了这一点：特岗教师前三年工资中的大部分由中央财政专项拨付，所以地方政府有很强的动力去招聘特岗教师。虽然中央政府或者省级政府对财力薄弱的县有一般性转移支付，但县级政府对一般性转移支付有很大的自主使用权，无法保障其将一般性转移支付用于增加教师编制。为了促进县级政府增加编制，可以将中央政府一般性转移支付的一部分设定为教师工资专项补助，与教师数量挂钩，中央政府承担地方政府新增中小学教师工资的一部分，根据地方财力确定中央政府承担的比例。

（六）建立有效的中小学教师编制管理监督体系

编制管理监督体系不健全是当前中小学教师编制管理存在诸多问题的原因之一。对于学校存在的违反编制管理规定的行为，可由教育行政部门和编制管理部门检查监督。而对于教育行政部门或者其他行政部门等挪用教师编制的行为，县级政府本身存在的有编不补的行为，或者上级政府不随情况变化重新核定编制的行为，因各级编委的高规格组成，同级内部监督的作用甚微，需要建立另外的监督机制。第一，建立编制信息公开制度，加强公众监督。在法律层面规定编制管理规则和核定结果的公示公开制度。现行中小学教师编制核定规则、程序与结果是不公开的，再加上中小学教师编制管理是在行政系统内部进行的，不涉及具体的行政相对人，不公开不利于公众监督。第二，加强编制管理的人大监督。法律规定各级政府预算需经人大审议通过，编制意味着政府的财政拨款，由人大对编制管理进行监督是落实预算制度的本质要求。地方政府向人大提交的预算报告中需要明确说明每年由财政支付工资的编制人数，其中包括中小学教师编制数，由人大监督地方政府按照规定标准和程序核定中小学教师编制。第三，授权上级教育行政部门和编制管理部门对下级教育行政部门和编制管理部门执行编制标准及相关规定的情况进行检查和监督。第四，明确有编不补、不及时核编、挪用编制等违规行为的法律责任。虽然国家对挪用教师编制的行为三令五申地禁止，却始终没有解决编制挪用问题，其中的重要原因在于违反规定并不承担责任。因此，必须通过法律的形式明确违反编制管理规定所应承担的法律责任，提高禁止性规定的强制性效力。

注释

①广义而言，编制涉及人员数额与领导职数，比如《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（2007 年）第二十八条规定“本条例所称编制，是指机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员数额和领导职数”。人员数额又涉及编制数额与编制结构，比如《江苏省事业单位机构编制管理办法》（2010 年）第二十条规定“事业单位编制管理事项，包括编制员额、编制结构和领导职数的核定、调整”。因此，中小学教师编制涉及中小学教师数量与结构以及中小学校领导职数的问题。中小学校领导职数涉及中小学管理制度问题。为保证研究的针对性，本文只关注中小学教师编制问题中的教师数量与结构问题。本文所称中小学教师是指公立中小学教职工，包括教师、职员、教学辅助人员和工勤人员。

②文件包括《教育部关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》（〔84〕教计字239号）、《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》（国办发〔2001〕74 号）、《中央编办、教育部、财政部关于进一步落实〈国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知〉有关问题的通知》（中央编办发〔2009〕6号）和《中央编办、教育部、财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》（中央编办发〔2014〕72号）。

③文件包括《中共中央、国务院关于制止机构、编制和干部队伍膨胀的通知》（中发〔1987〕12号）、《国务院关于进一步加强机构编制管理的通知》（国发〔1990〕14 号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强管理防止机构编制再度膨胀的通知》（中办发〔1997〕7号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于严格控制机构编制的通知》（厅字〔2001〕40 号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字〔2007〕2号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于严格控制机构编制的通知》（厅字〔2011〕22号）。