国地税合并征管问题的思考

文/陈双飞 陈海云（贵州大学历史与民族文化学院）

改革国税地税征管体制，是以习近平同志为核心的党中央重点放眼全球做出的重大战略部署。2019年3月5－15日，国家税务总局局长王军在人大二次会议中强调：国税和地税征收管理制度的改革困难，远远比之前想象的难度要大。征管体制改革作为国务院机构改革的重要组成部分，税收征管体制改革是顺应新时代转变政府职能、优化机构设置、筑牢税收事业长远发展根基、提高税收征管效率，塑强为民便民利民的税务形象、构建职责明确、依法执行税收征管体制政策的税收治理体系要求而进行的重要变革[1]。所以，其在实际工作和具体操作中面临着不少挑战。自1949年以来，我国的财政和税收管理体制经历了四个主要历程。我国管理体系的改革，始终都是围绕当前的经济情况和制度进行改革的，并且一直在稳步推进。合并后的管理系统相结合，实行国家税务总局和省政府的双重领导，合并以来，其充分发挥了税收在国家治理中的作用；实现了大数据资源聚合和税收资源的整合；税收执法标准得到很大程度的完善。但是机构的队伍建设还需进一步改善，税收信息化管理和社会保障与非税收入的职能转变还需进一步完善。本文针对我国目前国地税合并后的运行情况，结合贵州省国地税合并以来存在的问题，分析出目前还存在的难题，针对不足分析原因并提出相关建议及改善措施。

一、我国税收征管体制的改革历程

2020年，是中华人民共和国成立71周年，从1949年到现在，我国税收征管经历了多次的改革，目前国家的繁荣昌盛，离不开这70多年来制度的不断改革优化，其中我国税制的发展更是经历了很多个艰难的时刻，总的来说，我国的税改最主要经历了以下四个阶段。1980年——财政包干制（税务一家，中央与地方三七分成）。十一届三中全会后，之前统一收支的体制制约了地方经济的发展。20世纪90年代初，中央政府曾多次出现向地方政府“借钱”的情况，所以为了能够适应我国当时的基本国情，为激励我国的社会经济发展，调动地方发展的积极性，我国于20世纪80年代末到90年代初实行了税务一家的财政包干制改革。包干制虽然提升了地方政府的积极性，却造成中央财政实力的大幅度下降。数据显示，中央财政收入占全国财政收入的比重，从1984年的40.5%一路下滑至1993年的22%，甚至中央财政的收支都需要依靠地方财政的收入上解才能平衡（数据来源：国家税务局）。

1993年11月——分税制（国税地税机构分开）。1980年-1993年的财政大包干体制中，我国GDP年增长率在9%之上，但是1993年的财政收入占GDP的比重与1980年相比，直接下降了13.11%。因此在1993年11月开启了与之前税制完全不同的改革，即分税制改革。“三分一返”，明确对中央和地方的利益进行边界的划分，规范政府间的财政资源分配社会关系，规定了两个政府的经济收入范围（将税收的种类划分为中央税、地方税及中央与地方共享税）。分税制使中央和地方的财政收入都相对有了很大程度的增长，GDP增长速度高于包干制时期。从1991-1996年全国财政收入来看，1991-1993年年平均增长率为11.9%，1994-1996年年平均增长率为14.1%。

2015年——深化财税体制改革（国税地税合作）。2015年12月，中国共产党中央委员会办公厅和中华人民共和国国务院办公厅一起印发了《深化国税、地税征管体制改革方案》，提出国税和地税只是合作而不是合并的改革思路。国税地税之间的税收征管工作要明确，对合作中两个机构的职责进行合理划分，明确规定中央税要由国税的管理部门来进行征收，地方的税收管理部门不能未经协调来征收中央的税。

2018年7月20日——国税地税机构合并。2015年至2018年上半年，国税地税合作效果显著，但是随着营改增和金税三期等一系列制度的实施，合作后不可避免的缺点也日益彰显。我国为了降低税收的征纳成本，2018年2月26-28日，十九届三中全会会议上，国家确定了要推进国税与地税的合并。之后近五个月的时间里，即2018年7月20日，全国所有县级和乡镇的国税地税机构开始正式合并，所有县和乡镇合并后的新税务机构统一进行了挂牌。可以说2015年国地税的合作为2018年的国地税机构合并做足了功课，为合并打下了坚定的基础，国地税的合并是发展的必然结果。

二、当前国地税合并运行的现状分析

（一）税收营商环境现状

目前，国家税务总局提出了要优化税收营商环境的各项措施，目前在优化企业相关税务的注销程序，也在积极地改进各种税收优惠的备案方式。而且总局还提出了促进民营企业减税降负的各项具体措施，取消了相关税务证明的20个事项，出台了52条方便人民群众办税服务的措施，解决了相关纳税人办税痛、办税流程复杂、办税人员多而导致办税非常拥堵和办税难的问题。这些举措很大程度上降低了办税成本，但是众多的条条框框并不是每个纳税人都能熟悉并且能毫无差别地运用的，所以这些看似便民的各项举措也未必能实现国家提高税收营商环境的心理预期。

（二）纳税服务现状

目前，大部分的电子税务局已经实现了一台设备两个系统的目标，电子税务局在技术上存在很大的优势，比如纳税人只需要登录一次，就可以迅速地处理与税务有关的全部业务。另外，数据的共享与2019年相比更加方便，速度也更快，纳税人只需要在电子税务局上报送一套资料即可实现这一套资料共享；另一方面，目前的税收执法尺度基本实现了统一。

（三）征管方式现状

建立现代税收征管结构（以数据为依托，以风控为基础，以企业为重点和以稽查为震慑）和新的税收管理体系（风险管理和信用管理两轮驱动）。从国地税合并后目前的运行情况来看，税收征管体系已经初步理顺。中央和地方协同治税能力和水平均有了明显的提升。在总体“减税降费”的宏观背景下，国地税合并后我国的税收总量保持稳定增长发展态势，同比增长幅度在短暂回落后又开始稳中回升，改革的直接影响效果不断得到彰显。

三、当前国税地税合并运行存在的问题

（一）纳税服务存在不足

以贵州省为例，国地税合并以来，国家税务总局贵州省税务局多次进行了网上各个税务系统的优化升级。因纳税人数的增加和纳税无纸化等原因，导致电子税务局系统相关数据库容量不足，带来多方面的不良影响。根据询问的方式，得知贵州省的基层税务工作人员曾经多次反映金税三期系统会经常出现卡顿，而且卡的时间有时候还比较长，有时候甚至出现系统直接崩溃的现象，这种卡顿和崩溃的现象显而易见会严重影响纳税人办税效率。对税务工作人员来说，这也造成了不良的影响，纳税人的满意度也会因为系统的不支持而降低。

（二）税收信息系统、社保和非税收入划转未准确对接

税务信息系统的运行方面：当前，国地税的行政资源管理控制系统还不完全统一，一部分税务机构的行政管理工作体系还未能实现国家层面的统一；原国税和地税，都有各自的税收征管软件，2019年初，原国税和原地税省级核心征管系统虽然已经初步完成这些数据的并库，但现阶段简单的合并使数据库存在一些数据丢失，查询不够准确，税收数据口径不一，应用的能力不足，不能得到有效的归集整理和实现互融互通，以及系统会运行缓慢等一系列的问题；软件产品开发与实际操作方法分别独立，导致软件的开发并不能满足人们日常业务处理的需要，也反映出懂税务和精通软件项目开发的专业性顶尖人才的缺乏；国地税的辅助征收系统、税源管理会计系统、数据安全管理网络系统、税收分析系统、征管支持系统和业务保障平台等还需进一步整合规范。

（三）各税务机构的职能转变不完全

以贵州省为例，2018年12月26日，贵州省税务局发布普通发票换版的通告；2019年9月27日，贵州省为了减少纳税人的纳税申报次数，为纳税人提供诸多便利，方便他们办税，所以贵州省税务局修改了城镇土地使用税的申报表单，对房产税的表单申报也进行了修改。如上的情况不止存在于贵州省，每一个政策的实施都影响着每个地方的税务工作，比如放管服政策的落实、金税三期系统和三定方案等，一时之间的职能转变在原定的工作上存在很大的难度。合并一年半以来，机构的缩减使领导岗位的职位数减少，目前，税务人员面对国地税繁重而又复杂的工作，在限定的机构数量之内，如何通过科学技术合理地发展完善内设机构的设置和职能的转变仍然是一大重要难题，平衡好合并进程中的市场稳定优势对税务行政机关管理者的能力也是一大考验。

四、我国的政策建议及改善措施

（一）加强纳税服务的完善

完善奖惩制度，首先，可以通过分类的方法，将税收业务的完成度按工作量是否超额完成来采取倒三角形的奖励方式。对于平日工作量比较大的工作人员来说，要适当地给他们增加薪水，或者适当地给他们放假。要使税务相关人员的工作付出和收获尽可能地合理。进一步加强合作机制，可扩大合作范围，与银行和工商局等部门多谈合作；其次，改善纳税的申报方式。再者，可通过市场机制的引入来进行发票的定点发售。最后，要加快完善纳税信用的等级评定，对违反规定的人员实施严厉的惩罚。

（二）提高职能转变意识

首先，应全面认识职能转变的重要性，打破以前破旧观念的束缚。政府机关的角色应该是“掌舵”而不是“划桨”，税务机关是供应商，而纳税人与缴费人就是客户，税务机关是提供纳税服务的主体，纳税人是接受纳税服务的对象[2]。在国家的统一安排和指导下，转变税务的系统职能、工作思维和工作方式。

其次，以目标管理为导向，确定目前的任务是什么。税务机关要充分做到放和管相结合，不该自己管的，要放给市场与社会，严格禁止将管理变为审批，将服务变成管理。该管的一定要管好，建立完善的管理机制，通过内设部门的制度来优化管理。在条件允许的情况下，尽可能地减轻纳税人办理税务的负担，要为纳税人提供公开透明的服务，以职能转变的实际效果来推进机构的改革。

（三）规范流程体系，加强队伍建设

队伍的设置要有大局意识，要服从科学的论证、效率与简洁明了相结合的原则，避免部门内部的种种矛盾。省、市和县局的内部机构设置要进行限制数量管理，在全面落实中央指示精神的同时，也要科学及严谨地考虑工作的实际。要放眼于未来的发展，坚持各机构简洁纯净、职能要清晰明了、机构要高效运转的思想。在中层干部的安排方面，确保他们个人的原级待遇不改变。为统一领导考虑，应增加干部的升职选择途径，选出一部分税务人员到基层锻炼。对储备的人才要加强培养，根据职位的综合情况，有限度地考虑提升职位和任用，并进一步建立健全上一级税务机关人员与下一级税务干部充分交流的培养制度，尽可能地为干部特别是年轻干部提供发展的道路，扩宽他们的成长范围和空间，同时加快职务与职级发展并行体制的速度。在稳定干部工作方面，需建立上下积极沟通和交流的信息体制。

五、总结

国地税合并目前还存在的难题，如纳税服务存在不足、税收信息系统及社保和非税收入划转暂未准确对接、各税务机构的职能转变不完全、税务队伍建设未完善问题，是由原国地税信息系统种类多，政策实践存在差异、部门之间协调机制不通畅，专业人才缺乏、原国地税管理模式和原工作人员影响、原工作的差异性和原职工数量影响所导致，因此应加强纳税服务的完善、按用户群体设置信息系统，开发特色软件、提高职能转变意识、规范流程体系，加强队伍建设的政策建议及改善措施。