乡村有效治理语境下农民利益诉求的价值呈现、阻滞因素及实现路径

杨青青， 郑兴明， 张 琳， 季雨亭

（福建农林大学 马克思主义学院, 福建 福州 350002）

在我国全面建成小康社会以及脱贫攻坚取得全面胜利的背景下，中央对乡村振兴战略提出了新要求和新部署，明确提出要全面推进乡村振兴[1]。至此，乡村振兴战略被提到了一个新的历史高度，顺应了广大农民群众的新期盼。然而，全面推进乡村振兴离不开“治理有效”这一总要求。“治理有效”作为乡村振兴战略的总要求以及内涵之一，其不仅是全面推进乡村振兴的重要保障，亦是广大农民基本利益诉求得以实现的重要前提。回看过往党对农村的管理，往往首先从农民最为关注的问题入手，不断根据农村的实际情况以及农民的诉求作出政策调整，促进了农村社会发展，广大农民团结一致，从而创造一个又一个伟大历史奇迹。实践充分证明，只有农民利益诉求得到尊重和满足，才会激发农民潜在的内生活力和创造力，从而得以在乡村治理中呈现自身价值发挥主体性作用，进而改善干群关系，稳定党在农村的执政基础，提升乡村治理效能。将视角拉回当代，随着社会的发展与进步，广大农民群众的基本利益诉求也发生了深刻变化，在土地、人才、基础设施、创收增收等方面有了新的诉求，这些新诉求的出现要求基层组织加强和创新乡村治理，以此适应乡村社会的发展变化，顺应广大农民群众对美好生活的向往与追求。同时也要清醒看到，农民合理诉求的实现仍受到历史与现实、内部与外部双重叠加作用，极大影响农民在乡村治理中主体作用的发挥以及价值呈现。本文从农民利益诉求的角度去分析乡村有效治理，窥探乡村治理真正存在的问题，从而为探索契合新时代的乡村治理模式提供一定的理论启示。

一、 利益诉求：农民群众对美好生活的向往与追求

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾发生了转变，为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的转变意味着人民群众对美好生活向往的强烈愿望，尤其是农民对美好生活的向往。当前，广大农民群众的民主意识、法律意识、维权意识正在不断增强，农村分工分业、分层分化程度也不断加深，而农民的利益诉求各不相同[2]，涉及衣食住行方方面面，但总的来说，广大农民的诉求都是为了过上自己想过的日子。综合来看，农民的利益诉求主要包括以下几个方面。

（一）农村土地诉求

土地可以说是农民的“命根子”，从古至今，土地都是农民赖以生存的物质基础。因此，在革命、建设和改革年代，党和国家在解决“三农”问题时，都是从农民最为看重的土地问题入手，只有把土地问题解决了，才能把农民的磅礴力量凝聚起来。如解放战争时期实行的“耕者有其田”、建国初期实行的农民土地所有制、改革开放时期实行的家庭联产承包责任制、再到现在的“三权”分置，可以说都在不同程度上破除了时代背景下因土地问题带来的现实困境，切实保障了农民的土地利益，调动了农民的积极性和主动性，解放了农村生产力，不断推动农业农村的发展。

随着时代的变迁，城乡融合发展的加快，大量农民涌入城市就业创业，传统的乡村格局遭到了冲击。即使有大量的农民进城务工，他们还是基于乡土情结，对农村有着深厚的情感需求。在这样的背景下，农民对土地的需求也在发生着变化，且诉求各不相同、复杂多变。如在农地功能诉求方面，随着农民收入水平的提高，农民对土地非经济功能的诉求呈不断上升的趋势，如有过饥荒经历的老农户对于农地功能的诉求则偏向于情感寄托功能，而对土地财产享益功能的诉求较弱[3]；一些学者通过实地调研发现，土地确权后反而强化了农民对土地的福利意识，新时期农户的土地利益诉求主要集中在保留土地生产收益诉求和追求集体收益分配诉求这两方面[4]，可以看到，农民主体意识不断增强，其土地诉求也会随着政策的变动及其发展的状态作出相应改变，这就势必要求基层组织在深化推进土地改革时要综合考虑农民对于土地的诉求，尽量避免群体性事件的发生，以便国家意志得以在基层顺利渗入。

（二）治理人才诉求

乡村振兴，关键在人才。实现乡村有效治理，亦是需要打造一支专业的“领头羊”队伍，带领乡村实现各项事业稳定发展。在《关于加快推进乡村人才振兴的意见》中提到，要加快培养乡村治理人才。其主要涉及乡镇党政人才、党组织带头人、大学生村官、农村社会工作人才、农村经营管理人才以及农村法律人才六个方面[5]，这也意味着农村发展在这六方面的现有人才是不足以支撑乡村实现有效治理的，甚至在有的方面，人才是稀缺的。

就乡镇党政人才和党组织带头人来说，这是与农民打交道最多的队伍，也是乡村的“主心骨”。因为农民有困难、矛盾纠纷需要解决和协调时，第一时间想到的就是找村支书、村干部解决协调，所以农民也特别依赖这支队伍。然而现实是，当农民大量的诉求亟须回应与基层干部能力有限无法及时回应时，便极易给基层组织带来巨大压力。导致基层组织会想办法去“排解”这份压力，从而出现了一种积极行政、消极治理的方式来应对无法承担、排解的压力，即表面上一些村干部会采用策略性选择，以达到上级政府的要求，以此来表现出积极行政；实际上，他们会对村民重要而真实的需求置之不理，采用敷衍、模糊处理的方式来应对，并没有维护村民合法而正当的利益[6]，切实解决农民的问题。所以，面对基层干部的消极对待行为，村民渴求有一支真正亲民爱民的治理队伍，以此来解决自身的合理诉求及其困难。此外，为了自身与所生活的空间得到长足有效的发展，村民也期望有能人、匠人能带领其走上致富的道路。

（三）基础设施诉求

改革开放以来，国家对农业农村发展越发重视，从新农村建设到美丽中国再到全面推进乡村振兴，政策、资金等资源也在逐步向基层倾斜、下沉，给乡村的发展带来了巨大机遇。改革开放40多年来，农村面貌发生了巨大改变，农民生活水平也得到了显著提高。截至2018年，全国农村地区有99.47%的建制村通硬化路，96.5%的建制村通客车；全国共有农家书屋58.7万个，配送图书超11亿册；截至2019年上半年，全国农村生活垃圾得到处理的行政村占80%以上，农户生活污水处理比例近30%[7]。即使农村变化巨大，但伴随着生活水平的提高，农民对基础设施的建设与完善也有了新的需求。比如，对于农村硬化路的后期养护与管理、生活垃圾的及时处理、农家书屋书籍的及时更新和补充等。换言之，也就是集中表现在对于基础设施后续跟进工作的落实上，希望能提升基础设施的续航能力。调查显示，农村下一步最迫切需要解决的问题主要集中于垃圾收集和修路 (＜30% )，其次是饮水设施建设和污水处理设施建设(20%～30%)[8]。

基础设施对于农村发展具有重要意义，其后续跟进完善工作更是提升农民生活质量的重要因素。它不仅作为农村发展的刚需，为农村发展提供物质保障，也与乡村治理息息相关，对乡村治理水平的提升具有重要促进作用。因为，乡村建设本身不单单是物质环境的建设，更应该是一个治理过程，通过公共资源的投入来实现基层社会的动员和治理能力的建设[9]。所以，基层政府要进一步提升治理能力，重视农民对基础设施的诉求已成为不可或缺的一部分。

（四）创收增收诉求

新中国成立以来，我国从一穷二白到现在全面建成小康社会，这其中的巨大变化离不开农民群众的蓬勃力量，为国家的发展作出重大贡献。改革开放以来，我国社会得到快速发展，不断释放改革红利，农村发展也遇到了机遇期，农民生活水平明显提高。到2018年，农村居民人均可支配收入为14 617元，较1978年增长108.4倍；农村居民人均消费支出达12 124元，较1978年增长103.5倍；且1978—2018年间农村居民人均收入和消费支出的年均增速均超过12%[7]。值得注意的是，农民生活水平有所提高，但与城市居民相比差距依旧有待缩小。加之历史和地理因素，农民生活水平一直都比较落后，收入来源少，不足以满足其对美好生活的向往，所以广大农民对不断改善生活水平一直有着强烈愿望和诉求。因此，国家也由之前向农村资源汲取到向农村下放资源转变，全力支持农村的发展，从而现实乡村的全面振兴。

随着国家政策在农村的进一步倾斜、各类资源也在进一步向基层下沉，农村发展前景大好，吸引了各类人员到农村发展创业。据农业农村部、国家统计局数据显示，2018年，各类返乡入乡创新创业人员达到780万人，比2015年增加330万人，比2017年增长5.4%，其中农民工占70%[7]。“双创”的蓬勃发展，无疑给农民提供了非常好的机会与平台，而如何引导农民抓住难得的机遇，实现创收增收、改善生活水平、过上向往的美好生活，这也是反映基层组织治理能力水平高低至关重要的一方面。

二、 价值呈现：满足农民利益诉求，提升乡村治理效能

新时代的乡村治理，是有效治理，而评价乡村治理成效的主体之一便是世代生活在农村的农民。从农民的角度去评判乡村治理成效如何，其实质取决于乡村治理是否尊重和满足农民的利益诉求。乡村有效治理与满足农民诉求二者之间是相辅相成的关系，一个乡村治理水平的高低，与其满足农民诉求的程度息息相关。满足农民诉求的乡村，其乡村治理的水平也会提高，因为农民的诉求得到满足，便会提高其参与乡村治理的积极性和主动性，也会激发其内在的创造力，发挥创造精神。反之亦然，农民诉求得不到关注、回应与满足，长久下去，便会挫伤农民参与乡村治理的积极性与主动性，也会损害基层政府的公信力，造成干群关系紧张、甚至恶化，给乡村有效治理带来严重影响。因此，理解和把握农民诉求对乡村有效治理的价值，尊重农民的利益诉求，是乡村治理朝着良性循环方向发展、提升乡村治理效能的关键因素，也是新时代以人民为中心发展思想在乡村治理中的生动体现。

（一）激发农民主动性

习近平总书记强调要充分尊重广大农民意愿，调动广大农民积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴内生动力[10]。广大农民的意愿在某种程度上也可以说是农民的诉求，两者都能体现广大农民对农村事务管理有着自己的想法和看法，并力图想要实现这些想法。正如包产到户作为农民的伟大创造之一，一开始也是在当时集体经济的背景下，农民长期生活困难，生活水平无法得到有效提高，农民为了满足自身生存和发展的需要开始摸索改善生活水平的路子，开始自发包产到户。实践证明，农民的创造力是无穷的。安徽省滁县地区（1982年改设滁州市）的定远县是安徽省最穷的县之一，1979年搞包产到组，形势开始发生变化；1980年搞包产到户，粮食总产量超过历史最高水平，比1979年增长了18.8%[11]。可以看到，广大农民在实现自身诉求的过程中激活了其内在的创造力，迸发出惊人的力量，不仅改善了自身的生活水平，也深刻改变了中国，为自身与农村的发展都作出了伟大贡献。进入新发展阶段的农村是尤为需要这股创造力的，农村改革的深入推进也紧紧依靠着这股创造力，同时不断回应农民自我发展提出的诉求，赋予农民更多的权利，正是农业农村改革的方向所在[12]。

（二）构建良好干群关系

良好的干群关系是党和政府融入乡村的关键一环，只有贴近农民群众、了解农民群众的真正想法以及诉求，并且及时回应广大农民的心声，才能让广大农民信任党和政府，从而凝聚农民力量。有学者研究发现，近20年来在乡村治理过程中，党组织薄弱和干群矛盾激化是最迫切需要正视的问题，这也是乡村治理主要问题的表现[13]。事实上，农民自己心中都装有明镜，干部队伍好不好，农民心中都门儿清。其中，有的基层干部不及时关注、回应农民的合理诉求，甚至是漠视农民的合理诉求，对农民群众的合理诉求置之不理，还损害广大农民群众根本利益，严重影响党群干群关系。这也直接导致广大农民对党和政府产生厌恶心理、甚至是排斥心理，极度不利于党和政府在基层开展工作。著名的“乌坎事件”便是由于政府盗卖村民土地，给村民的补助款非常少，干部自己私吞土地财产，导致了严重的群体性事件。由此可见，良好的干群关系深刻影响着乡村治理有效以及农民对党和国家认同程度。新时期，我国农村迈入了新发展阶段，党提出的乡村振兴战略也已变成全面推进乡村振兴，这意味着农村迫切需要更多的人才去带动乡村的发展，基层干部作为乡村治理人才之一则重任在肩。因此为了适应农村的发展，要求加强基层党组织和基层干部队伍建设，以便及时回应广大农民的合理诉求，从而得以构建良好的干群关系，顺利推进各项治理工作，进而降低乡村治理的成本。

（三）提升乡村治理效能

实现乡村有效治理的出发点和落脚点都是为了更好地维护广大农民的根本利益，这也是党始终坚持以人民为中心的发展思想在农村的具体实践。在快速发展的现代社会，广大农民表达意愿更加强烈，渠道也在不断增多，内在地要求基层政府不断提高对群众利益诉求的回应能力和解决能力。浙江省建德市“走村不漏户、户户见干部”乡村治理案例是全国第二批乡村治理典型案例之一，而率先开展这项工作的寿昌镇党委书记则表示“这完全是被‘逼出来’的”。在此之前，寿昌镇逐步疏远的干群关系遇上难得的大发展时期，导致寿昌镇矛盾问题日益集中，不仅阻碍了发展，当地群众也是诸多不满、怨声载道，给寿昌镇的治理带来了极大地挑战。基于此，寿昌镇的干部开始探索破解困境的路子，决定主动出击，与其“等群众找上门，不如上门找群众”。活动开展两年来，全镇累计收集问题和意见建议1 006条，解决859条，落实帮扶资金120余万元，治理效能得到了显著提升[14]。实践充分证明，建德市寿昌镇探索的主动了解农民所需所想，解农民的“燃眉之急”的路子是完全正确的。因此，为了全面推进乡村振兴，实现乡村有效治理，加快补齐国家现代化的短板，需要全心全意为农民着想，满足广大农民对美好生活向往的诉求，进而积极主动创新治理方式，把压力化为动力，提升乡村治理效能。

三、阻滞因素：诉求的实现囿于历史、外部与内部的三重因素

作为乡村振兴主体的农民，终会在利益诉求的驱动下以不同的程度和方式参与到乡村发展和建设中。实践也充分证明，农民的主动参与会凝聚起无穷的力量，可以助推社会各项事业的蓬勃发展。尤其是农村正处于新发展的历史阶段，迎来了新的发展机遇期，亟须广大农民群众齐心协力、共同建设自己美好的家园。然而，囿于历史、外部与内部等各方面因素，农民利益诉求的实现受到了阻滞，致使农民这股“劲”并没有往乡村治理上使。

（一）历史因素

广大农民诉求长期无法得到重视和有效满足，主要是来自乡土社会内在本质的深刻影响以及国家政策演进的影响。一方面，即使随着乡土社会的进一步发展，“熟人社会”逐步解构为“半熟人社会”，但仍旧有不合现代理念的陈规陋习存在，且大部分中老年农民仍旧是拥护和支持的态度，而青年农民则受困于这些不良风气，长久以往导致家庭矛盾增多，“清官难断家务事”的村级组织也无从下手解决。除此之外，“小农意识”也早已刻进这些中老年农民的骨子里，对他们诉求的形成也产生了深刻影响。另一方面，从革命时期到改革时期有相当长一段时间，国家都是从农村汲取资源，支持革命还有工业的发展，使得广大农村发展较为落后，无法支撑起广大农民的需求。即使现在国家全面支持乡村振兴，但乡村全面振兴是一个巨大的工程，需要很长一段时间才能实现，因此农民诉求的有效解决与满足同样需要时间。

（二）外部因素

随着农民的民主意识不断增强，越来越多的农民参与到基层政治活动中，广大农民诉求的真正满足和参与的积极性有效性，也受到了一定外部影响。一是来自官僚体系内部行政要求的影响，在付诸行动中会与乡村社会的治理需求存在一定的偏差，同时上级施加的行政压力越大，村级组织对村民诉求的回应方式越倾向前文提到的“积极行政、消极治理”，主动规避实质的治理需求，致使村民的真实诉求无法得到有效解决[6]。二是现代社会与传统社会发生碰撞，社会思潮深刻影响着农民。由于农民为了生计大量外出打工，而受到个体化和理性化思想影响的农民在村民选举中会做出弃选、贿选的选择，使得民主选举变样[15]，从而导致被选出来的村干部在处理不同诉求时，会有差别对待。

（三）内部因素

一是国家政策及资源逐步向农村下沉，激发了村民各类需求的觉醒，但面对农民的大量诉求，村级组织队伍建设却没有跟上农民诉求增长的步伐，村干部回应诉求能力明显存在不足，导致大量诉求无法得到及时有效处理。二是由于大多数村民的诉求是基于自身利益或者宗族利益基础上提出的，而只有极少数村民会考虑到全村利益诉求，故村民的诉求既有合理的也有不合理的，且利益诉求分化严重，致使在讨论村里公共事务时难以有一致性认识，影响村级组织对村民诉求的回应及其解决。三是自治机制有待完善，责任边界尤其是回应诉求边界没有明确。村民面对村里纠纷、矛盾时会寄希望于村委会改变现状，但由于民主管理、民主决策以及民主监督等方面的机制不够完善，民主选举也难以有效解决问题[16]，且诉求边界也没有明确划分，导致村民诉求难以有效解决。

四、 实现路径：回归农民利益诉求主体身份推进乡村有效治理

影响乡村有效治理的因素众多，但是最不能忽略的便是广大农民诉求这一因素。农民的现实诉求是否得到满足，不仅关系着乡村社会秩序的稳定，也关系着农民积极性、主动性和创造性的充分发挥。为此，在全面推进乡村振兴的背景下，需要基层组织认真倾听农民的诉求，尊重农民意愿，遵循乡村发展规律，积极探索和创新社会治理方式，提高对诉求的回应能力和解决能力，从而使农民的主体价值在乡村治理中有更好的呈现与发挥。

（一）坚持党的全面领导，加强基层党组织建设

有一个能攻坚克难、发挥坚强堡垒作用的基层党组织，便起到了“领头羊”的带领作用，确保乡村治理的发展方向始终是正确的。正如前农业农村部部长韩长赋在回答记者提问时指出：70年农业农村发展有很多宝贵经验，最根本的有两条，其一便是始终坚持党对“三农”工作的全面领导，保证“三农”改革发展始终沿着正确方向前进[17]。因此，基层党组织要进一步加强组织建设，尤其加强干部队伍对诉求的回应与解决能力建设以及作风建设，不做“两面人”，想人民群众所想，真切回应农民群众的真实需求。除此之外，还要构建良好的党群干群关系。基层党组织要主动通过多种方式和途径与农民进行互动，进一步拉近与农民群众的距离，了解农民的困难以及真实诉求，及时解决农民最为关注的问题与诉求，进而提升农民对基层党组织的信任，从而得以使党和国家的政策在基层实施取得良好效果，降低乡村治理成本。

（二）加快城乡融合发展，推动资源要素双向流动

面对城乡结构互动调适的历史性转型期，乡村的人员结构、产业结构，甚至其土地制度、住房制度都带有极大的可变性和不稳定性，给农民的切身利益诉求也带来深刻影响[18]。为此，加快城乡融合发展，推动城市和乡村的人、地、钱要素自由流动显得尤为必要且紧迫。其一，在城乡融合发展进程中，势必会有农民进城落户，其对于住房等方面的诉求也会相应发生改变，村级组织要及时了解和处理这部分农民的利益诉求；此外，基层政府也要出台相关人才政策，引进优秀的人才到乡村来落地创业发展；其二，土地是农民重要的生产资料，有关土地的相关工作都要稳妥、审慎推进，切实尊重农民的意愿，不得出现强制、违背农民意愿的行为方式，在此基础上做好农村土地有序流转等相关工作；其三，要积极引进资金，因地制宜发展适合本村的产业，为在本地务农的农民提供就业岗位，提高收入，改善生活水准，真正实现由“输血”向“造血”的转变，推动乡村的可持续发展。

（三）跟进基础设施后续工作，提升基础设施续航能力

基础设施对于乡村的发展有着重大意义，不仅是农民提高生产能力的必需品，也是农民丰富自身精神文化生活的“调味品”。党的十九届五中全会提出要实施“乡村建设行动”，乡村基础设施建设迎来大发展时期。一方面，乡村必须紧紧抓住这难得的机遇，以“乡村建设行动”为契机，切实根据农村实际情况以及农民诉求，做好方案设计，进一步加强生产和生活服务设施建设，不断满足农民生产和生活文化需要，进一步提升农民的获得感和幸福感。另一方面，乡村也要重视基础设施的后续跟进工作，不能只建不修，让农民的幸福感如“昙花一现”。鉴于此，乡村要定期对这些基础设施进行跟进与维护，切实把每一项工作都落实到位，保证基础设施的平稳运行，使其得以长久发挥功能，为乡村社会的各项发展提供坚强的物质保障。

（四）完善体制机制建设，明确诉求回应责任边界

机制体制建设与完善程度的高低对农民诉求的表达与诉求的回应与解决有着密切联系。在此基础上，为进一步提升村级组织对农民诉求的回应效率，需要健全与完善村民自治机制、村民（代表）会议制度、村级议事协商制度以及乡村矛盾纠纷调处化解机制等各类有利于农民诉求得到及时关注与解决的体制机制。与此同时，一方面要拓展创新农民利益诉求渠道以及协商议事形式，使农民可以通过不同途径方式表达利益诉求，提高农民主动参与村里公共事务的积极性与主动性，农民的事让农民商量着办，发挥农民在乡村治理中的作用。另一方面，对于农民商量不了的、解决不了的诉求，村级组织也要划分好农民诉求的“责任田”，以便更好处理农民各种不同类型的诉求，切实把责任落到实处。

总而言之，农民的利益诉求在一定程度上可以折射出乡村治理在哪些环节存在着哪些问题。农民的合理诉求如果解决不好，极易导致群体性事件的发生，如果解决得好，不仅满足了农民的诉求，增强农民的幸福感和获得感，激发农民的主动性和创造性，发挥农民群众的首创精神，同时也提升了基层干部队伍的治理水平，为实现乡村有效治理和全面推进乡村振兴打下良好的群众基础，为全面推进乡村振兴注入强大力量。