“三变”改革推进乡村振兴的制度价值——基于贵州省六盘水市“三变”改革经验的分析

杨学明， 李如海

（1. 中共六盘水市钟山区委党校，贵州 六盘水 553000；2. 中共六盘水市委党校，贵州 六盘水 553040）

2021年2月25日，习近平总书记向全世界庄严宣告，“我国脱贫攻坚战取得全面胜利”，意味着全面建成小康社会的底线任务得以完成，“三农”工作重心也随之发生历史性转移，逐步由集中资源支持脱贫攻坚平稳过渡到全面推进乡村振兴[1]。结合贵州省六盘水市的区域资源禀赋和发展经验来看，“资源变资产、资金变股金、农民变股东”（以下简称“三变”）改革具有实现“乡村振兴战略”“五个总要求”和“五个振兴”的制度价值。经过多年发展，“三变”改革推进乡村振兴的制度价值逐渐明晰，连续三年写入“中央一号”文件，八次写入国家重要文件，是“十四五”时期，全面落实农民主体地位，更多分享产业增值收益的有效方式①“十三五”以来，发端于贵州省六盘水的“三变”改革，已先后八次写入中央文件：2017—2019年的“中央一号文件”，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。。本文力图详解“三变”改革全面推进乡村振兴的制度价值，发现并规避其中凸显的问题，以期于“三变”改革为乡村振兴提供更有效的助力。

一、关注“三变”改革推进乡村振兴的缘起

“三农”问题是关乎新发展格局构建的重要因素，党和政府为满足公众的政策诉求，维稳农村社会的运行与发展，适时推行“乡村振兴战略”，并以“三变”改革作为制度支持。两种政策具有相似的制度价值，聚焦解决以农业、农村、农民为基点衍生的系统性“三农”问题，致力于推动农村社会的全面振兴。

（一）政策推行的社会背景

“三变”改革要求在不改变资源性质、资金用途的前提下，确权、核实农村社会分散、闲置的自然资源性资产、可经营性资产、财政支农资金以及村集体、农民自持资金，再经村集体全体成员同意，以合同或协议的方式将资源、资金的使用权、经营权折价入股新型农业经营主体，参与主体按股权比例进行收益分红，以此转变农民身份，构建利益联结机制，激发资源、资金的规模效益[2]。

推行“三变”改革是为了破解农村社会面临的三大困境：第一，六盘水能源资源锐减导致相关产业的经济效益下行，第二产业吸纳农村剩余劳动的能力不足，务工农民被迫返乡或远离家乡，经济性贫困问题变得更为严峻；第二，农民增收渠道单一，过度依赖传统农作物，特色农业经营收入少、规模小、集约化水平不高，致使“唤醒沉睡资源”、拓宽农民收入路径成为解决农村发展性贫困必须面对的难题；第三，农村家庭联产承包责任制的统分矛盾凸显，致使处于分散状态的农村资源、资金，难以适应规模化、组织化、市场化的发展需求[3]。这就需要创新农村经营制度，以“农地股份合作制”的方式激活和释放农村生产力，化解农村发展的制度性贫困问题。

从时间之轴、空间维度和整体视角看，我国的乡村振兴始于20世纪初民间知识分子自发开展的乡村建设运动，兴于国家进场后的土地制度改革，盛于“给予式”新农村建设，成于新时代“乡村振兴战略”[4]。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，而农村社会是不平衡、不充分、不同步发展问题最为尖锐的区域。中国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，农村发展滞后于城市，需要通过推动城乡公共服务一体化，建立健全城乡融合的体制机制和政策体系，实现城乡互惠、共同发展的战略愿景。农村社会对美好生活的需要最为强烈，但其发展又最不充分，乡村振兴要打破“资源沉睡”状态，充分激发现有要素的活力支持农村发展。中国发展最大的不同步是“四化”不同步，构建“四化”同步的均衡发展机制，促使新型工业化、城镇化和信息化带动农业农村现代化是当前农村政策供给的主要方向。

（二）既往研究及存在的问题

“三变”改革研究主要论及制度动因、制度内涵、制度实施和制度价值四个方面。为解决农民增收、农业发展低效、农村发展缺乏动力以及城乡联动统筹脱节等问题带来的困境，部分地区推行“三变”改革，以产业为平台、股份为纽带，打造“股份农民”，做到“产业联体、股份连心”[5]。“三变”改革的制度安排是在经典的农地股份合作制中加入资产租赁的做法，并以“联村党委”和“村集体经济合作社”等经营主体为组织基础，建立农民与工商资本命运共同体，推动资产增值，增加农民的资产性、工资性以及家庭经营性收入水平，促使脱贫推动力由行政转向制度内涵[6]。“三变”改革还创造性变革扶贫资金和扶贫项目运行机制，推动扶贫模式由“输血式”向“造血式”转变，现已成为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要制度供给[7-8]。改革的经验和亮点是通过确权颁证、产权交易、融资担保、风险防控、支持保护和权益保障六大机制给农民“还权赋能”，改革风险的规避则需要把握关键环节，坚持依法推进，培育经营主体，建设交易平台，掌控融资风险，探索“三四五改革框架”，力求改革目标精准，用足用活国家脱贫政策，守住生态、发展和安全底线[9]。从长远看，“三变”改革借力于带头人、利益共享机制、产业体系以及国家、市场、第三部门等主体在内的宏观条件，唤醒农村“沉睡资源”，推动村庄整体发展[10]。“三变”改革的股权制度确定小农户与外部主体的财产结构和收益分配，为农民从产业发展中获取收益提供有效方式[11]。而不同利益主体在公平、效率和利益之间的相互博弈，会致使“三变”改革倒逼农村社会风险控制机制、利益分配机制、政策法规体系和社会保障体系的形成与完善[12]。最终这一治理经验，又将以省内效仿自主扩散和中央吸纳辐射扩散的方式传播到全国各地[13]。

综上所言，“乡村振兴战略”和“三变”改革是有利于推动农业、农村、农民高质量发展的制度设计。“乡村振兴战略”是党中央在深刻把握现代化建设规律、城乡关系新特征以及人民群众美好生活需要的基础上，着眼于国家事业发展全局作出的顶层总体设计；“三变”改革是为解决农村地区资源散、资金散、农民散的问题，“自下而上”和“自上而下”合力推行的发展新型农村集体经济的具体制度探索。“乡村振兴战略”“自上而下”统筹我国农村社会的全面振兴，而“三变”改革目前仅在部分农村地区推行，是全面推进乡村振兴若干制度安排的重要选择之一。既往研究围绕推行“三变”改革的社会背景、政策内涵、实施路径以及制度价值等维度，开展了极具创新性的学术探讨，为推动“三变”改革高质量发展提供坚实的理论基础和实用的路径支持。然而，以推进乡村振兴为视角，既往研究着重论及“三变”改革有利于建设产业兴旺、生活富裕的农村社会，未关注“三变”改革在人才振兴、文化振兴、生态振兴等方面的制度价值。所以，本文力求全面解析“三变”改革的制度价值，以便于进一步优化“三变”改革振兴农村社会的实践路径。

二、“三变”改革推进乡村振兴的制度价值

“创新、争先”的“三变”改革为“十四五”时期贯彻新发展理念，全面推进乡村振兴提供强有力的制度供给。“制度”是一个具有多样性含义的概念，依据美国社会学家理查德 · 斯科特对“制度”作出的综合界定，“三变”制度改革视作“为资源变资产、资金变股金、农民变股东”的有序推进，“提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动和资源”[14]。规制性、规范性和文化—认知性要素是“三变”改革内含的制度基础要素，以“相似制度运作逻辑的联合匹配”[15]，合力支持“三变”改革振兴农村产业、人才、文化、生态和基层组织。

（一）“三变”改革的规制性制度要素优化“三治融合”的乡村治理格局

制度的规制性要素是一种以强制方式制约或引导行动者社会行为的制度设置，政治精英设计的彰显国家权威的正式制度和覆盖不同领域并具有一定规制功效的协定、惯例、民德是其构成要件。政府推行的政策法规和村落中带有监督惩戒性质的生活惯例，是“三变”改革的规制性要素，也是“三变”改革优化“三治融合”乡村治理格局的实践路径。政策法规由政府部门制定，以刚性的制度结构给予“三变”参与主体规制性压力，行动者深知改革行为需要在政策、法律要求的制度空间内推进，违反强制性规则将遭受制度惩罚。规制性生活惯例是长期生活于农村社会的行动者，经时间累积所形成的行为倾向，内聚村落成员关系结构塑造的共同意愿，表明群体隔离或屈辱性非议是解决农村社会问题的常规路径。

“三变”改革有序推进并发挥制度实效，得到社会各界广泛认可的前提是参与主体遵循政策法规的制度要求。然而，农村社会远离政治中心，法治意识薄弱，这使得宣传“三变”改革相关的政策法规成为改革实践的必经阶段。“三变”改革参与主体需熟知三个层级的政策法规：国家宏观层面的制度设计将“三变”改革写入党中央的重要文件之中，发挥着激发农业农村内生动力、强化乡村振兴制度性供给、建立现代农业经营体系、增加农民财产性收入、促进城乡融合发展、有效分享产业增值收益等制度功效；中观地方政府层面的配套政策是指省、市、县各级政府出台有关“三变”改革的政策性文件，督促、指导各地区“三变”改革工作的有序推进①以贵州为例，中观地方政府层面的配套政策主要是指《贵州省全面推进农村资源变资产资金变股金农民变股东改革工作方案》《六盘水市资金变股金操作办法(试行)》《试验区建设目标考核管理办法》《试验区暨“三变”改革档案工作管理办法》《“三变”改革股权设置指导意见》《关于创新组建联村党委的实施意见(试行)》《六盘水市2020年打造村级集体经济示范村工作方案》等政策性文件。；微观行动层面的法律文本，如农村土地承包法、公司法、合伙企业法、村民委员会组织法、乡村集体所有制企业条例等法律法规，为“三变”改革行为的合法性奠定法律基础[16]。无形之中，“三变”改革成为国家“送法下乡”，增强村落成员规则意识，建设法治农村的制度举措。换而言之，可以借力于“三变”改革的推行，使其成为农村社会法律运作的方式之一。

规制性生活惯例是“三变”改革强化村落德治的有效路径，其以群体隔离或屈辱性非议的方式弱化农村社会业已存在的经济理性和懒汉思维，提升改革参与主体勤劳致富、维护集体利益的积极性和主动性。“三变”改革的德治功效主要表现在两个方面：一方面，“三变”改革已经带动部分农民走上先富的道路，而他们具备极强的榜样力量，有利于教化民众，形塑团结进取、自力更生、自我提高的思想意识；另一方面，“三变”改革对集体资源、资金的使用，需要经过全体村民同意、签字方可生效，但在实际操作过程中，时常会有部分村民为获取私利，持反对意见。鉴于“三变”改革的制度优势初步显现，持反对意见的村民将遭受强制性群体隔离或“唯利是图”的屈辱性非议。农村社会是一个好面子的社会，“顾面子成为一件和个人自尊密切关系的重要事情”[17]。改革参与主体不愿陷入群体隔离或屈辱性非议的窘境，顺从主流行为，积极参与“三变”改革将成为农村发展的必然趋势。

“三变”改革在提升农村法治、德治水平的同时，还兼顾着乡村自治的深化：第一，政府部门和“村两委”是农民参与“三变”改革的领导者、沟通者，“三变”改革项目由其牵头，再经民众多层次协商一致，方可实施。此过程完善了村民议事制度，逐渐形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局，充分发挥以村民为主体的决策程序，落实人民群众对“三变”项目的知情权和决策权[18]。加之，许多乡村能人因“三变”改革回归农村，参与到村落发展的决策之中，拥有发言权，一定程度上改变“村两委”大权独揽的局面，提高了村落发展决策的科学性。第二，因“三变”改革的推行，地界上挨着的区域构建以“联村党委治理”为基础的治理制度，替代原有以“血缘”“地缘”为纽带的“乡政村治”，在“乡”与“村”之间形成以“联村党委”为权利纽带的新一级农村治理权利组织主体，基层治理结构就此演变为“乡镇党委—联村党委—村两委”三级[19]。基层党组织是引领“三变”改革的核心力量，按照“六联工作法”②“六联工作法”：工作联抓、设施联建、产业联动、矛盾联调、利益联享、环境联治。的要求，六盘水市组建了104个联村党委，增强基层党组织的统筹服务能力，凝聚共识，塑造内生型自治力量，弥补外部嵌入型治理的不足，实现“联村共建、发展共赢”。第三，“三变”改革以“一村一社”为标准，在村（居）成立村级农民专业合作社（公司），整合村集体闲散的资源、资金、农民，使农民股东与村委、村集体紧密联系在一起，构建“联股联业、联股联责、联股联心”的产业共同体。村规民约纳入合作社章程，使其在推动农村经济发展的同时，增加农民群体与村委会、乡政府的沟通接触面，提高参与村集体事务的积极性，改变不良生活方式。除政治形式之外，乡村治理又有经济形式作为辅助治理。简言之，“三变”改革以监督惩戒的形式，优化乡村治理格局，提升群众自治、德治、法治意识，强化基层组织建设。

（二）“三变”改革的规范性制度要素建设“三生共赢”的农村社会

制度的规范性要素关注规约个体行为的价值观念、行为标准、行为目标以及目标追求方式等引导性内容，表明生活世界的制度形式存在说明、评价和义务的维度。价值观和规范是“三变”改革规范性要素的构成要件。价值观是指“三变”参与主体在改革推行过程中，内心偏好的观念或支持改革所需的价值取向，以及比较、评价改革成效的各种标准，而规范维度确定改革目标以及追求目标的恰当方式或手段，二者投射出“三变”改革实施的原因、措施、目标、效益以及参与主体的角色任务等制度内容[20]。

“三变”改革以各村落的资源禀赋和比较优势为基础，因地制宜地探索出“三变+N”的发展模式，力求实现生产、生活、生态，“三生共赢”的改革目标。而“三生共赢”中的“共赢”，说明“三变”改革推动农村社会的整体发展，着力建设“产业兴旺、生态宜居、生活富裕”的农村社会。“三变”改革凭借政策、资源要素的优势，吸引新乡贤、新兴企业回归农村，培育、壮大新型农业经营主体，便于为其提供发展所需的制度环境、技术、理念、资源及资金等要素。最终，新型农业经营主体又与农户形成互惠共赢的产业共同体，激发农村市场活力和内在潜力，构建现代化农业产业链，走出科技兴农、绿色兴农、质量兴农的产业振兴之路。概而言之，“三变”改革构建了两种农村产业振兴路径：一是转变传统农业的生产、经营和资源利用方式，推动农业发展特色化、品牌化和专业化，着力建设现代化农业产业园区和农业高新技术示范区，实现农业“提质导向”的发展目标；二是在集聚农村社会资源、资金的基础上，创新产业发展模式，优化升级农村产业结构，大力发展彰显地域特色和乡村价值的民族文化、休闲旅游、健康养老、生态种养等新兴产业，推动农业高质量发展。这些特色产业，最终又通过产业连接和产业融合，创造新供给、培育新业态，拓宽农业发展空间，并以加法和乘法效应完善农村产业的价值链、利益链，为生态宜居、生活富裕奠定物质基础。

产业兴旺是农村社会实现低层次生活富裕的前提条件。“三变”改革盘活农村集体资源、资金，推动经济发展方式多元化，促使农民直接成为农业产业链、供应链、资金链、价值链上的投资者和受益者[21]。具体而言，“三变”改革培育的龙头企业、合作社、家庭农场等利益联结的关键主体，以“保底收益+效益分红”“订单收购+分红”“土地流转+优先雇用+社会保障”的方式，充分利用农村剩余劳动力，拓宽就业渠道，增加农民经营性收入、资产性收入和工资性收入[22]。“三变”改革的脱贫致富功效极为显著，因其全面推广的助力，六盘水市农村贫困人口骤减，实现“输血式”向“造血式”扶贫模式转变。在2018年，六盘水市就已取得贫困发生率低于全省平均水平，农村居民人均可支配收入增速和一产增加值增速高于贵州省平均水平的成绩。截至2021年10月，已有55.8万户农户成为股东，入股受益农民达185.36万人。在农旅融合方面，六盘水市有娘娘山、野玉海等35个“三变+”旅游景区，覆盖99个行政村，2.4万户、8.2万人，入股群众参与分红0.57亿元，户均增收4 400元[23]。

更高层次的生活富裕是建设生态宜居的农村社会。这既是农村发展的“面子”，又是衡量农民生活质量的“里子”。“三变”改革的产业发展选择，立足农村生态增值，一直以绿色化、生态化的生产、生活和消费为价值追求。其中，乡村旅游、特色小镇、休闲农业、生态种养、易地扶贫搬迁等产业项目，融合经济、生态、社会、旅游价值为一体，引导农村第二、三产业集聚发展。其促进经济发展，转变生产、生活方式的同时，修复农民生存空间，推动人居环境、基础设施提档升级。因“三变”改革的推行，六盘水市全面推进生态扶贫、绿色减贫，成功创建生态原产地产品保护示范城市，获得农产品地理标志保护登记产品30个、有机产品认证28个、绿色食品认证18个，“三变”改革已将绿色变成人民群众的发展红利[23]。总而言之，“三变”改革以价值导向的形式，借用政策蕴含的价值理念以及具体改革措施，推动农村产业振兴、生态振兴以及脱贫致富的实现。

（三）“三变”改革的文化－认知性制度要素培育乡风文明的农村社会

制度的文化—认知性要素是 “由共同的信念、信仰以及外在认知框架组成的集合体，为生活场域的社会成员提供模式化的思想、感受和反应”[24]。“文化—认知”一词内含的文化，不仅指主观文化，同时还关注客观存在的符号系统，形塑行动者内在主观认知的过程。“三变”改革的文化—认知性要素有主、客观两个维度。主观的“三变”文化由教育制度传授的普适性知识和生活场域中以代际传承方式化育内含勤劳、节俭、和谐、环保等品质特征的中华农耕文明共同塑造，是改革参与主体在社会化过程中习得并内化于主观世界，利于推动“三变”改革高质量发展的文化认知。文化是社会互动的产物，“三变”改革的深入推广，又孕育出“三变”文化的客观形式。这种因“三变”改革行为而培育的客观文化成为外在于改革参与主体思维领域的符号系统，是一种潜在的生产力。其功能发挥的前提是，客观存在的“三变”文化通过传递内化机制转变为个人的主观认知。

以文化视角观之，“三变”改革同样是繁荣、发展乡土文化的制度支持。“三变”改革项目繁多，其中就有以文化要素为基础开发的产业规划。“凉都国学馆”集聚中国历史文化、国学文化、农耕文化和度假文化为一体，致力于实现经济、生态和文化效益共赢；蒙多彩民族工艺农民专业合作社，农民以绘画技艺入股占股97%，受益农民达80余人，人均年分红1万余元；兆美蜡染手工艺作坊是由十佳绣娘熊兆美牵头组建，11名绣娘以刺绣技艺入股，绣娘和微型企业分别占股30%和70%，打造民族特色旅游商品的同时，也保护了蜡染、蜡画、刺绣等民间手工艺的传承[25]。此类型的产业项目在保护传承优秀传统乡土文化的基础上，借用城市社会先进的企业文化，创造性地转化、发展地方性文化，促进传统文明与现代文明的有效衔接。“三变”改革赋予优秀传统乡土文化新内涵、新形式，以便于适应现代消费需求，为传统文化与其他产业的深度融合创造条件。实践证明，经济振兴和文化振兴是“三变”改革并行不悖的发展目标。

文化是人类“耕耘”的成果，“三变”改革又创新性地衍生出一系列的“三变”文化，如“三变”影视歌剧、书籍论文、宣传标语等。这些客观存在的文化现象，以潜移默化的方式，形塑改革参与主体创新、争先、勤劳致富的思想意识。电影《三变 山变》是以盘州普古乡娘娘山高原湿地生态旅游开发有限公司董事长的个人先进事迹和“三变”改革历程为素材而拍摄的文艺作品，充分反映“三变”改革影响下农村、农民的精神面貌；改革成效突出的普古乡娘娘山、淤泥乡岩博村以及水城区米箩镇，现已成为代表“三变”改革的文化符号；“三变”改革经验还入选“全国产业扶贫十大机制创新典型”“全国精准扶贫10佳典型经验”“中国三农创新榜”“四十年四十词——世界眼中的贵州”，成为展现贵州形象的关键词。这种因“三变”改革而培育的文化产物是一种潜在的生产力，最终又反作用于改革工作的有序推进。

为了发挥“三变”改革的文化功能，各培训基地的授课计划中设置“三变”改革专题或现场教学成为一种常态，也因此集聚了一批“三变”师资力量。在2018年，六盘水市委“三变”改革办就曾组织10名熟知“三变”改革的市、区教师，在六枝特区18个乡镇，盘州27个乡镇，对8 558名县乡村干部和经营主体负责人开展“三变”改革培训①数据来源：2019年4月1日六盘水市委“三变”改革办公室的会议报告——《2018年全市“三变”改革工作情况汇报暨2019年工作打算》。；2021年，又组织全市“三变”业务骨干，在浙江大学（西校区）举办为期10天的“‘三变’助力农业现代化专题培训班”。长期开展“三变”改革专题培训，一方面能够充分发挥“三变”文化高效反推改革工作，强化改革措施贯彻落实的软实力；另一方面又以参与改革、学习改革的方式将农村社会建设成为学习型村落，有利于提升改革参与主体的文化素养和职业技能。日积月累，“三变”改革培训优化农业从业者结构，利于培养知识型、技能型的新型职业农民和优秀的乡村企业经营管理人才，如陶正学、余留芬、陈大兴等。综而论之，“三变”改革是农村传统文化发展和保护并重的制度举措，有利于推动农村文化振兴、人才振兴的实现。

三、优化“三变”改革推进乡村振兴的实践路径

经过多年发展，“三变”改革凸显推进乡村振兴的制度价值，同时也暴露出政策体系不完善、产业发展机制不健全、市场经营主体不强等亟须解决的功能性和结构性问题。为了更好地发挥“三变”改革振兴乡村的制度价值，需要有针对性地化解实践路径融合的嵌入性问题，以此寻求破解“三变”发展瓶颈的新理念、新思路。

（一）立足“乡村振兴战略”总要求，因地制宜地建设五种类型的“三变”改革村庄共同体

科学研究以“问题意识”为起点，要将社会问题放入历史长河中思考。“三变”改革的推进与完善，同样需要把“问题意识”作为助力，着重分析改革参与主体如何参与、共谋改革行为，以便于彻底地分析和解决“三变”改革累积的问题。“三变”改革取得成绩的同时，也存在产业选择不合理、项目效益低、财政资金未折股量化、入股增速放缓、收益分红比例低、风险防控不到位等具体问题。为了更好地贯彻新发展理念，推动“三变”改革融入新发展格局，各级政府部门要以发现问题、正视问题、解决问题的决心和勇气，高质量推进“三变”改革。

全面推进乡村振兴是“十四五”时期农村建设与发展的首要任务。结合部分地区的发展经验看，“三变”改革是全面推进乡村振兴的制度支持。为了进一步推动“三变”改革取得突破性进展，需要以“乡村振兴战略”“五个总要求”为目标导向，依据改革助推产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的实际功效及其存在的客观问题，科学谋划、重点突破，因地制宜地建设五种类型的“三变”改革村庄共同体。“乡村振兴战略”总要求的一个维度，就是一种类型的“三变”改革示范村，以点带面，逐步实现“三变”改革和乡村振兴的高质量发展。

（二）健全“三变”改革的政策法规体系和职能联动机制，为高质量推进改革工作提供强制性制度支持

近些年，中央至县区的各级政府部门为了深入推进“三变”改革，聚合农村资源、资金，发挥规模效益，激活参与主体积极性，制定了许多有针对性的政策支持。但是，一直未对“三变”改革作出整体性发展规划，各项改革工作难以统筹兼顾，政策执行出现极大的“可操作空间”，以至于各地方的工作步调不协调，影响“三变”改革获益面，拉大农村、农民群体间的发展差距，不利于共同富裕的实现。政府部门应当制定区域性“三变”改革的中长期发展规划，阐明“三变”改革的社会背景、总体要求以及“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的操作化和改革成效等内容。其中，目标任务的制定极为关键，起着统领全局的作用。制度设计者要清晰地阐明“三变”改革的阶段性目标，细化政策措施，落实各方责任要求。

加之，“三变”改革借用零散的政策文件和类属于其他领域的法律条文，评估改革行为的合法性，相关的政策法规体系，难以解决参与主体间极易爆发的现实性冲突，法制不健全的隐患也会随之凸显。制度设计者要未雨绸缪，健全“三变”改革的基本类制度和支持类制度，以法律法规维护大众利益，确保改革成效受益于民，以此减少社会冲突，建设和谐农村。政府部门在完善“三变”改革政策法规的同时，法制宣传也要紧跟工作需要，发挥普法宣传的优势，依靠已经建立的“大普法”平台，提升改革参与主体的法治意识，使其在制度要求的范围内行事。

此外，“三变”改革的制度化建设与政策重要性也不相匹配，未健全相关的职能部门设置，存在将改革工作并入其他政府部门的客观事实。“三变”改革工作的重要性和推进效率，无形中被消减，甚至走向播撒“龙种”却收获“跳蚤”的悖论现象。制度理性、个人理性的不对称以及目标冲突构造的制度“自主性空间”，致使“三变”改革陷入制度困境。此问题的解决需要将“三变”改革纳入政府职能部门，针对具体改革工作的推进，设置由省、市、县、乡各级政府部门领导，“村两委”主抓的五级职能联动机制，以此压缩改革参与主体的“自主行为空间”，降低政策执行的变通性。

（三）拓展“三变”改革内涵，强化“三变”改革的文化、社会和生态价值

“三变”改革最显著的制度价值是筑牢中华民族伟大复兴的物质基础，相关宣传也侧重于报道农村资源、资金入股后获得的收益，以及农民群体因“三变”而脱贫致富的情况。新媒体频繁宣传“三变”改革的经济效益致使社会大众形成思维定式，认为改革功效仅局限于振兴农村产业、增加农民收入、摆脱经济贫困。此种思维意识，也极易将改革参与主体塑造成“经济人”，追求最大化的物质性补偿，忽视“三变”改革的文化、社会和生态效益。

“三变”是一项“三生共赢”的制度探索，相关宣传要转变经济功能显性，社会、生态功能隐性的局面，亟须凸显其振兴农村人才、文化、组织和生态的制度功效。在宣传“三变”改革成效的过程中，经济效益方面的指标性数据具有很强的说服力，能够让社会大众对改革成效产生直观感受，留下深刻印象。基于此，“三变”改革的宣传和培训，在保留用经济数据“说话”的基础上，添加一个中间环节，经阐明资源、资金聚集，农民角色转变对生活质量、乡风文明、基层治理和生态系统修复的影响，再过渡到经济效益的说明。“乡村振兴战略”的目的在于推动农村社会的全面振兴，而“三变”改革同样关注其“五位一体”的全面发展，相关宣传应当顾及各个方面，树立不同发展类型的村庄共同体作为“三变”改革的宣传样板。

（四）深入挖掘地方性文化的社会功能，振兴农村文化及相关产业

优秀的“地方性知识”是中华文化的重要组成部分，为农村社会文明乡风、良好家风、淳朴民风奠定文化底蕴，同时也为振兴农村文化产业，增加农民资产性收入提供潜在的可能性。但是，“三变”改革项目中，以地方性文化为基础发展起来的产业，仅占极小比例。这就使得“三变+旅游”模式，因缺少特色而处于低收益状态。所以，在推进“三变”改革过程中，地方性文化的经济价值、社会价值有待深入挖掘。

从地方文化传承与延续的角度看，地方性文化内嵌于农村经济发展是新时代乡村文化振兴的必然要求。综合多地全域旅游示范区的发展经验，“三变+旅游”要想打破低收益状态，获得持久的生命力，就必须要围绕地方性文化资源，发展极具民族地域特色的乡村旅游。特色乡村旅游将保护地方性文化内嵌于农村经济发展之中，深入挖掘农村文物古迹、民族村寨、传统习俗等地方文化的“闪光点”，推动文化价值向经济价值转变，充分发挥农村文化产业增收致富的效用。“三变+特色乡村旅游”是产业振兴和文化振兴并存的实践路径，不仅有利于发展农村经济，还维系着本地人群的文化记忆。

（五）加强智库建设，培育“三变”改革文化及其精神动力

“三变”改革因多次写入党中央重要文件，现已进入部分专家学者的研究视野，在制度规范、经济发展、基层治理、社会价值等微观层面取得一定的研究成果。但是，尚未建构相关的学科知识体系，研究也存在高级别的基金项目支持少、科研成果难以转化为生产力、宏观研究不足等诸多难题[26]。

研以致用，“三变”改革研究存在的问题，需要组建固定的、学科多元化的“三变”科研团队，设计整体性研究规划，制定阶段性科研维度及目标，全面谋划“三变”改革研究，为改革的高质量发展提供智库支持。“三变”改革研究还要有意识地争取国家级和省部级科研立项，便于产出更具学术推广价值的科研论文与著作。科研成果转化率的提高，则需要科研工作者深入实地考察，针对具体问题科学地设计和开展“三变”研究，进而培育和弘扬“三变”改革文化及其“创新、争先”精神，以此凝聚人心，统领工作，为改革参与主体形塑符合新时代社会主流意识的道德品格、生活态度和价值观念。基于更宏观的视角而言，“三变”改革文化及其精神动力，不仅有利于高质量推进“三变”改革和乡村振兴，同时还会成为构筑区域“精神高地”的重要文化支点。