新时代善治理念下的基层社会治理研究

邢 帆 ， 郭美斌

(乐山师范学院 经济管理学院，四川 乐山 614004)

一、引言

步入新时代以来，有关着力推进国家治理体系和治理能力现代化问题，被认为是实现“两个一百年”奋斗目标的重大任务和把改革开放推向前进的根本要求。回顾以往党的历次重大会议决定，早在2013年11月召开的十八届三中全会，就首次提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。在六年之后的党的十九届四中全会上，进一步提出了在推进国家治理体系和治理能力现代化方面应坚持“以人民为中心”的发展理念。当前我国正步入推进国家治理体系和治理能力现代化进程的攻坚阶段，对于理论和现实意义兼备的基层社会治理问题，日益成为政府行政管理和院校学者的研究热点。国家“新时代”战略下的城市基层治理格局变迁，集中体现在政府开展的社区治理实验的过程中[1]。但在像这样由政府所引导的、多中心参与的基层社会治理过程中，还存在着各种短板，距离新时代国家创新社会治理和善治目标也有一定的差距。考虑到新时期“善治”的基本内涵会伴随时代变迁而发生变化[2]，因此在正确认识新时期“善治”理念的前提下，本文从新时代社会治理体系核心价值观出发，聚焦基层治理创新的先进经验和社区实践，提出重点从党建引领下的基层治理法治化、治理主体多元化、治理过程智能化管理与智慧化服务等三个重要节点出发，为走出一条中国特色基层社会治理的善治之路提供理论与实践参考。

二、善治理论下的新时代社会治理体系核心价值观

(一)善治理论溯源

虽然善治理论被认为是当代政治国家治理领域中的较为新颖的理论，但追溯其理论渊源，可谓历久弥新。纵观古今中外可以发现，善治的思想和实践闪耀着超越历史时代的光芒。若以现代社会治理理论为参照系，可以看到《老子》一书已经形成了较为系统的社会善治思想。《老子》在批判“有为政治”学说的基础上，提出了社会善治概念，讨论了社会善治的本质，并多角度地阐述了社会善治的具体内容。孟子的善治思想是以他的“性善”论为基础而建立起来的有关社会政治活动所应遵循的价值思想。他通过论证人性本善来为善治思想提供哲学基础，并以追求“仁政”为最高行政目标的善治理想为统治者提供了善治的基本规范。作为儒家的“四书”之一，《大学》的思想博大精深，其“三纲八目”中含有的“治学、治身、治政、至善”内容，就是纵论治理之道的“善治之书”。柏拉图在其著作《理想国》中提出了“善治”理念，《法律篇》又对这一理念进行了补充与修正。马克思主义学说认为，善治理论从一定意义上来说，就是要求“还权于民”，充分重视民众一极在社会公共事务管理中的重要作用，也就是希望能够产生一种由国家和市民社会共同治理公共事务的良好政治秩序和社会氛围。

(二)坚持以人民为中心的核心价值观

善治意味着良好的治理，在新时代要求提高我国政府治理能力的背景要求下，“善治”与一般治理的最大差异就在于其更强调公众利益最大化的实现，即关注民众利益应成为基本的政治观点。从政治伦理的视角来看，社会治理首先要解决“为谁治理”的问题，这是推进社会治理现代化的逻辑起点和价值取向[3]。其次要认清“依靠谁治理”的问题，也就是以谁为社会治理主体的问题。

我们党和政府始终坚持“以人民为中心”的核心价值观，其内在逻辑就是在基层社会治理的同时，要服务于人民，坚持以人民需求为导向，让广大人民获得更多的幸福感。社会治理现代化是以人民为中心的基层社会治理的时代主题[4]。要树立“一切为了人民、为了人民一切”的治理理念，努力打造共建共治共享的社会治理格局。创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，在设计社会治理制度、制定社会治理规划、实施社会治理政策时将人民的利益放在首要位置。在基层社会治理还要坚持以人民满意度为标准的初心，不断提升基层服务的能力和水平。例如，“一站式服务”“窗口服务最多跑一次”和智能手机App网上签转办结等举措，都是成功的经验。

群众路线和群众观点是我们的传家宝。在加强和创新基层社会治理的进程中，必须坚定不移地依靠广大人民群众。要充分尊重人民的主体地位和首创精神，突出人民的治理主体地位，最大限度地尊重人民意志并反映人民意愿和诉求。在基层社会治理时，要理顺全体人民共同参与的制度体系，明确政府、社会与公众的责权利关系，引领和推动更多的社会力量参与基层治理实践，以更加多元的方式推进共建共治共享，从而实现使广大人民群众以实践主体和价值主体的“双重身份”参与到基层治理实践中，顺应人民日益增长的美好生活新期待。

三、基层治理创新的先进经验和实践

(一)基层社会治理工作重心下沉

通常认为社区(Community)的概念最早由德国著名社会学家费迪南·滕尼斯(Ferdinand Tnnies)于1887年在《共同体与社会》一书中提出，国内则是最早由费孝通先生在1933年引入了“社区治理”概念。当今的基层社会治理就是要在党的领导下，根据公民制度化关系所代表的公共性权利原则，运用包括政府在内的多种力量向基层辖区居民提供民生保障、公共服务、利益协调、矛盾纠纷化解，创造舒适、平安、和谐的生活环境。抓基层，打基础，是长远之计和固本之策。要不断加强和创新基层社会治理，推动工作重心向基层下移。习近平总书记在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时就提到，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落到社区。

当今的基层社会治理就是要在党的领导下，根据公民制度化关系所代表的公共性权利原则，运用包括政府在内的多种力量向基层辖区居民提供民生保障、公共服务、利益协调、矛盾纠纷化解，以创造舒适、平安、和谐生活环境的活动。虽然各地区立足本地实际情况，在社区持续发展的实践中治理思路和侧重点不尽相同，但都表现出如下共性：即理念上由管理向治理转变；方法上由传统向智能转变；领域上由传统单一线下模式向线上线下融合转变。变化的是工作方法，不变的是坚持大原则和方向：即坚持贴近群众的作风不变；坚持依靠群众的方法不变；坚持服务群众的宗旨不变。在党的十九大报告中也指出，我们必须牢记，人的问题才是检验一个政党、一个政权性质的试金石。带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。因此，城市基层政府应遵循社会发展规律和治理总体趋势，结合地区社会、历史、文化等特点，从基层社会治理理念、体系等方面出发，社会治理重心下沉，对创新城市基层社会治理进行不断探索。

(二)先进经验和实践分享

诞生于20世纪60年代的“枫桥经验”，是党领导人民创造的一整套行之有效的社会治理方案。作为“枫桥经验”发源地，浙江绍兴诸暨市不断深化发展新时代“枫桥经验”，着力构建党组织统一领导、政府高效负责、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的基层治理体系。通过坚持“党建统领、人民主体、三治融合、四防并举、共建共享”为主要内容的新时代“枫桥经验”，健全新时代基层治理制度体系，加快推进基层社会治理体系和治理能力现代化[5]。新时代的“枫桥经验”完善了基层社会治理的体制机制，创新了基层社会治理方式方法，有效提升了人民群众的获得感和幸福感。

近年来，在推进首都治理体系完善，聚焦超大城市基层治理过程中，首善之区所推进的基层治理法治化要求更高，基层治理的创新探索更具典型意义。对于推进实施的“吹哨报到”机制，就是党建引领下的基层治理法治化重要的实践探索之一。不仅如此，北京打造的“小巷管家”“老街坊”“朝阳群众”和“西城大妈”等群众自治的民间品牌也被大众所津津乐道。北京样本[6]注重以符合群众需要，贴切实际的工作方法，注重以多种民主协商形式，如听证会、会商会、协商会等，聚焦公共事务，注重以协商解决问题为目标，拓宽群众诉求反映渠道，推动主动治理。

四川省积极适应经济和社会转型新要求，紧紧抓住社会治理创新的关键环节，推进社区自治组织建设，丰富完善居民自治制度。全省社区居民委员会或社区居务监督委员会已普遍建立，全面推行了“四议两公开一监督”工作机制。成都贯彻落实中央关于城市发展、城市治理和社区治理的重要精神和要求，将社区发展治理作为推进城市治理现代化的重要抓手和突破口，为超大城市发展治理贡献了众多“成都启示”[7]。

社区本意就是共同体。对于众多居民小区里乱停乱放的电瓶车堵塞通道及“飞线充电”现象却因住户利益诉求不同而导致邻里失和，甚至埋下严重的用电安全隐患。要妥善解决这样的问题，这就需要实现更好的基层“微治理”。为顺应群众对美好生活向往的新需求，四川乐山峨眉山市胜利街道和东胜社区把抓党建促小区治理工作作为一项重要的民生工程来抓，充分发挥基层党组织作用，集思广益、为民解忧，走出了一条“党建引领、居民参与共建”的小区治理新路子。在街道办事处、社区居委会、小区党支部、物业管理公司等部门和单位的努力下，困扰康桥水郡二期居民多年的问题得到了解决[8]。因此，要重视社区微治理，这不仅是社区治理模式的创新，也是提高社区治理质量和水平的有效途径。

此外，在众多的社区治理创新模式中，往往离不开“互联网+治理创新”的身影。利用网络技术改变政府单一主导的管理理念，能使更多主体参与到社会治理中，让居民归属感和认同感得到提升。同时，借助互联网技术，促进了多元主体参与的渠道畅通无阻，也实现多元治理主体的良性互动，从而使各个主体能够达成共识，最终实现多元主体共同展开社区治理的治理方式。例如，在2021年2月，广州市住房和城乡建设局修订印发了《广州市业主决策电子投票规则》，用于指导业主和业主大会采用业主决策电子投票系统对物业管理活动中依法应当由业主共同决定的事项进行投票表决，并给予相应的监督管理。贵州省近年来通过“云上贵州”系统，进行大数据的先行先试，使“融合”成为大数据发展的最大特征和价值所在，除了让社区居民在家门口就可以享受便捷的政务服务外，还深度挖掘大数据商用、政用和民用价值，有力推动了经济转型升级，提升了政府治理能力。

四、以法治、共治、智治促进善治

治大国若烹小鲜。通过前文提到的各地基层治理创新的先进经验和实践，不难发现：我们所追求的社会善治要比西方当代社会治理理念具有更强烈的人民性。实现善治之路不可能一蹴而就，基层社会治理需要法治提供制度性的保障，需要共治实现多中心良性互动，需要智治实现基层治理的提质增效，是一个深入探索和谐治理新格局的过程。

(一)依法治理之路

新时代全面推进依法治国，中央强调要推进基层治理法治化。如前所述，社会治理目标是建构一个善治社会，社会治理重心的下移离不开法治保障。善治社会必然是法治社会，需要坚持以人为本的理念和积极践行公平正义的政治伦理要求。

美国思想家艾默生曾说“以爱为基础的秩序是不牢靠的”。当面对公共议题、利益纠葛和冲突时，社区的温度还不足以从根本上使社区公共秩序完全确立并延续下去。因此，在打造有温度的社区时，也要重点宣传和培养对法律的敬畏、对社区公约的遵循、对社区公共规则的实践以及对个体局部利益的让渡。构建稳定的社会运行制度，需要社会公民有忍受“繁琐”和“不便”的气质与追求。需要加强基层普法教育，引导群众运用法治思维和法治方式主张权利和解决纷争。

秉承依法治国的基本方略，创新基层治理制度建设，应当坚持以法治作为基层治理的制度保障和基础性准绳。制度越完善，基层治理就越有效。运用何种思维方式进行治理，直接影响到人民群众的切身利益。在基层社会治理实践中，基层政府运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷、维护和谐稳定的能力是影响治理成效的关键性因素。

需要注重相关法律法规的更新和制定，为社区发展与现代化提供制度保障。目前，我国城市社区治理的法律依据主要有《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等，但是在时效性、适用性等方面难以适应不断变化的基层治理现实。要加强基层领域的立法执法工作，不断完善基层治理相关法律法规制度体系，增强基层法律法规的可操作性和执行性[9]。结合此次疫情防控中暴露出的如危害社区公共安全行为的法律适用问题，确实有必要及时完善相关法律建设，做到有法可依。加强制度建设，可以很好地解决基层治理中的法治难题。近年来，城市管理中属地责任不断强化，区(县)政府及各职能部门管理任务大量下移，导致街(乡)职责越来越重。只有立足制度建设，才能落实和解决街(乡)主体责任和执法部门依法履职问题。通过权力清单和责任清单建设，厘清基层治理主体的法定职责。

依法治理并非指简单地运用法律处理基层事务，约束公众行为，而是指在基层社会治理实践中积极能动地开展普法宣传和法治教育，运用法治思维和法治方式推进基层治理工作，提升基层治理能力和水平，更好地满足基层群众需求。对法治精神的培育重在平时的积累，可以通过凝聚社会共识来构建法治秩序，以不断创新的公共服务有效化解基层矛盾，从而铺平基层治理法治化道路。值得注意的是，依法治理社区所追求的是社区治理法治化这一目标，本意要强调坚持“法治”在社会治理中的刚性地位，避免“人治”带来的随意性弊端，但在注重“人情和面子”的熟人社会痕迹存留明显的中国式社区，却并不完全适用。尝试回归“熟人型社区”并在都市高楼中塑造街坊邻里情的行动，也属对善治之路的有益探索。当然，在创建熟人社区，重构守望相助的邻里文化同时，也将使得社区治理法治化不可避免地兼具“刚性法治”和“柔性法治”的二元属性特征。

所以，依法治理之路从社会治理法治化需求出发，我们需要健全社区管理和服务机制，在社区依法治理的实务中实现从法治精神培育到法治秩序构建的全过程。还需要健全相关法律法规，明确群众参与基层社会治理的权利和义务，明晰基层政府、社会组织、公民个人等治理主体的权责关系和权利边界，使群众参与基层社会治理有法可依、有章可循。

(二)多元共治之路

伴随社会经济的飞速发展，过去由国家主导的单中心权威治理结构已经落后，基层社会治理需要进行适应性转型，重构基层社会合法性秩序。不同于自上而下管控的社会管理，社会治理要求治理主体的多元化，通过多元主体之间的协商与合作实现对公共社会事务的有效治理。从根本上讲，基层权威治理需要完成一种面向公共组织性质的转变，使自己成为提供公共产品、管理公共财务、为公共社会服务的组织。例如，政府在制定与公众密切相关的公共政策时，就要听取公众的意见，召开听证会，使公众政策更加符合民意。

若是借鉴多中心治理理论来进一步对社区多中心治理的概念进行阐述，就是在社区地域范围内，多元的参与主体运用公共权力，经过平等的沟通、协商、谈判、合作等方式，自发地组织起来采取集体行动，以解决共同问题，实现社区利益最大化的过程和行为[10]。由此可见，多元主体共同参与社区公共事务的管理，在社会冲突中采用对话、谋求共识等民主性协商方式，实现了社区利益共享，达到了民主协商的效果，体现了“以人民为中心”的宗旨。

政府的简政放权为社会力量提供了生长空间，从而为实现政府治理高效化奠定基础。以需求引导社区治理主体转向，进行共建共治，可使政府在社区治理中职能的定位从管理向服务转变。通过功能转变和给社区居民与社会组织赋权，政府权力向社区治理的其他主体让渡，不仅可以实现治理主体的多元化目标，也能激发社区居民和社会组织参与社区治理的积极性。社区工作者通过需求发现与提供，来引导居民由参与社区建设而实现自我满足。比如，伴随中国城镇化和老龄化不断加速的现实情况，对老旧小区加装电梯的群众呼声很大，需要广泛征求民意和解决复杂权益纠纷。不仅如此，其他社会综合治理工作，如文明养犬、防止小区高空坠物和社区垃圾分类等问题，都需要从道德法律、民主议事、共治共享等多维角度出发，实现社区和谐治理。显而易见，对于拥有广泛而深入的群众参与度基础的社区，解决此类问题的治理成本将下降许多。

在更多服务性、自治性功能下放社区的同时，良好的多元共治局面必须坚持党建引领，从而更好地支持行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。要着力推动基层党建制度与基层社会治理机制的有机衔接，促进党组织引领基层社会治理常态长效，以“自治清单”厘清权责边界，建立完善基层群众自治制度，梳理依法自治事项、协助完成政府工作主要事项和可购买服务清单。通过建立健全社区党组织，并辅以社区治理智能化建设，可以进一步提升基层政府工作效率和扁平化、精准化管理水平，增强资源统筹能力，从而精准掌握群众需求，精准投放服务资源。

(三)智慧治理之路

要实现共建共治共享，创新社会治理，不仅要在理念与方法上与时俱进，在技术上也要与时代对接。在“互联网+”时代背景下，信息技术的使用与普及，使公民参与社会事务的深度与广度也与日俱增。党的十九大报告将“智能化”作为提高社会治理水平的“四化”目标之一，十九届四中全会更是明确提出要完善“科技支撑”的社会治理体系。智慧社会的现代化治理实质是通过改进治理体系推动城市中多元主体有序参与、协同互动[11]。在倡导多元主体协同治理与合作治理的趋势下，以数字化、信息化建设带动基层社区治理，可以实现政府治理的精准化和高效化。鉴于社区治理智能化是推进社会治理现代化的重要内容和必然选择[12]，信息技术已被公认为是助推社会管理模式创新、提升管理效能的有效手段，因此我们要更加注重科技与社会发展的深度融合。为顺应数字化发展潮流，越来越多的城市将“智慧城市”建设纳入地方经济社会发展规划。地级市特别是省会城市和副省级中心城市一般为资源配置相对较好的城市，在智慧城市建设方面也具备更为优越条件和资源。

社区治理智能化的实践路径需要强化支持保障体系，确保社区治理智能化建设持续有力推进。社区治理智能化建设是一项系统工程，涉及方方面面的资源力量配合与协作。通过权威高效的议事协调机构进行跨部门协作和统筹协调，将社区治理智能化建设从一家部门主推变成各部门共推，形成强大工作合力。要实现互联网技术对社区治理的提升，还有赖于对现有信息资源的整合，打通部门之间的界限，实现资源共享，为数据挖掘和云计算提供基础数据支持。因此，要进一步加强水、电、能源、交通、管网、网络技术等基础设施的智能化建设，使基层社会治理能够站上数据信息化的风口。比如，“雪亮工程”共享平台集视频监控、数据采集、人脸识别、智能分析等功能于一体，在优化交通出行、服务城市管理、促进社会治理和社区智能化安防等方面发挥了积极作用。

由于网络表达方式所带来的相对安全感，能够在一定程度上提升社区居民参与社区建设的积极性和主动性，从而推动社区治理主体朝向多元化迈进。基于云上互动平台的“移动业委会”和“掌上社区”，已经搭建起了基层政府部门、物业公司与业主之间良性互动的桥梁。移动互联网、智能终端、新型传感器已在社会生活的各个角落快速渗透，成为智慧硬件实现万物互联的物理基础。同时，围绕“公共安全、公共管理、公共服务”应用场景的智慧社区云平台在构建智慧安防、政务、物业、养老、医疗、教育、法律援助等多个民生领域发力，显著提升基层社区精细化管理水平和政府工作效能。

目前，基层社区的信息化程度与实现“好的治理”之间还有差距。面向未来的智慧社区建设，不能仅仅停留在工具性和技术性层面。在软硬件设计上，更需要体现出前瞻性的人文关怀和对扁平化治理思想的渗透，以及对多元参与和双向沟通反馈的重视。在城市智慧治理的时代背景下，应当更加善于把大数据、人工智能等现代科技手段与基层社会治理深度融合，依靠智治支撑提升基层社会治理效能。如果遇到了突发公共事件，大数据背景下的数字化智慧治理需求将变得更加迫切。

五、结语

实现基层社会善治，就是紧扣新时代中国特色社会主义发展主旋律，使我们能更加从容应对复杂社会治理实践问题。基层社会治理是社会治理的基础环节。在正确理解国家宏观治理体系的规律和演进方向的同时，应当努力提升微观社会治理成效，提升宏观社会治理机制的精细化实践质量。为更好地推动基层社会治理走向善治，走一条依法治理、共享治理、智慧治理之路是现代基层社会治理的必然选择，并且必须认识到依法治理是前提，共享治理是目标，智慧治理是保障。