生产经营类事业单位改企面临的主要问题和对策研究

文/陆思宇（广西大学）

一、事业单位改革背景

（一）事业单位的产生及定义

我国的事业单位是一类很独特的组织，是基于特定的历史背景和政治结构下的特殊产物。在新中国建立之初，对于事业单位的定义是为适应计划经济的发展，基于为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要而产生的社会组织，其经费由国家事业费开支。现行对事业单位定义的诠释是指国家为了公益目的，由国家机关举办或由其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位是在计划经济时期建立发展起来的，其组织与管理模式都具有典型的计划特征，管理体制行政化、经费来源的国产化、人员编制干部化等。

（二）事业单位发展存在的问题

从事业单位定义的变迁，可以看出，随着市场化经济与社会主义制度的有机结合，事业单位的作用不再重点倾向于经济生产支撑，而是提供公益服务的主要载体。但是面对经济的发展，群众需求不断提高的新形势和新要求，我国社会事业发展相对滞后，事业单位在自身运行、作用发挥上的问题愈发显现。一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过推进事业单位改革加以解决。

二、生产经营类事业单位改企现状及问题分析

（一）我国生产经营类事业单位现状分析

我国的事业单位是仅次于企业的第二大法人组织。据统计表明，我国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，教育、卫生和农技服务从业人员三项相加，占总人数的四分之三，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。按照经费来源分类，财政补助事业单位，即国家负担全部开支的事业单位，占总数80%左右，自收自支型只占20%。

生产经营类事业单位是我国事业单位的一大组织类型，其主要是从事经营和服务业务的，依靠自身的技术优势在为社会提供服务的同时获取经济利益的事业单位，它是事业单位向企业改制过程中的过渡形态。经营性事业单位改企，是为了适应市场经济的需求。生产经营类事业单位企业改革的内容大致可以分为以下三种类型:一是改变公共机构到企业和公众法人企业法人,以应对变化的市场经济体制,积极参与市场竞争,并独立承担相关的行为和责任的企业法人;第二，多元化投资主体和产权。事业单位过去是由国家和政府部门设立和投资的，产权与所依附的政府机构之间的关系复杂，产权不明确。改制的目的是明确产权，促进投资多元化。三是改革就业分配制度。原实行的人事编制治理成为劳动合同治理。

2011年中央发布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确了经营类事业单位改革要在2020年基本完成。目前，我国生产经营类事业单位改企已经颇见成效，已基本完成生产经营类单位改制转企工作，相应地政策支持推动着生产经营类事业单位改制进程，比如，2019年3月，财政部、税务总局、中央宣传部联合发布《关于继续实施文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业若干税收政策的通知》，指出经营性文化事业单位转制为企业，可以享受税收优惠政策，转制单位注销事业单位法人，核销事业编制，在职职工也会转为签订劳动合同，而不再是原有的事业单位聘用合同。当前，各地的改革实践还在持续推进中，生产及经营事业单位改企后的发展也在持续探索中。

（二）我国生产经营类事业单位改企面临的问题

第一，事业单位身份认识落差问题。受传统计划经济体制的影响，人们对事业单位有较高的认同感。认为事业单位职工身份是与公务员一样，是“铁饭碗”，因此，即使事业单位待遇不如一些企业，依然不愿意离开事业单位，这是受社会固有观念的影响。随着市场经济发展，资源市场配置使得企业的竞争日益激烈，而生产经营类事业单位由于依靠的是政府某种行政权力的延伸，并不是自身优质服务而带来的效益，故其工作稳定性大于企业，转企改革，意味着要面临与企业同样的竞争压力。此外，由于大多数生产经营类事业单位不以效益论薪酬，从而给职工在待遇上以安全感和优越感。所以，生产经营类事业单位员工担心转企后，离开“体制”，对前景充满担忧，担心收入水平下降，担心工作的稳定性，故许多事业单位对改企存在心理上的抵制。

第二，市场竞争的各类风险问题。生产经营类事业单位改企后必然要参与市场竞争，就会面临市场竞争的风险。一是融资的问题。市场经济具有逐利的一面，而生产经营类事业单位承担有一定公益性的任务，生产经营类事业单位自身单一的经营模式，会给企业带来融资的困难；二是经营风险。生产经营类事业单位改企其中一种模式就是兼并重组，兼并重组后，整个企业没有因为重组达到生产经营协同效应，相反还被重组单位拖累，这就要求经营性事业单位在改企过程中充分认识自身和重组单位各项条件状况；三是市场风险。参与市场竞争就要面临市场风险，市场行情的变化，经济的波动，竞争对手的策略等都会影响到经营活动的开展。缺乏竞争力、对市场研究不足等都会导致生产经营类事业单位难以抵御市场风险，改革受阻。

第三，管理体制不够完善问题。长期以来，事业单位长期保持着行政管理体制，没有完善的成本考核和效益考核，薪酬不与效益挂钩，人事制度也不具备激励性质，人员工作积极性、创造性缺乏。同时，大多事业单位成立之初，都承担着某个公共领域或地区的公共事务，这对于生产经营类事业单位来说，经营服务范围比较单一，经营复杂程度、管理难度较低，因此没有形成能够较为现代、完善的内部治理机构，致使事业单位改企所面临的体制机制改革挑战比较根深蒂固。

第四，人事安排及职工保障问题。生产经营类事业单位改企最终实现单位和职工身份的双双转变，而职工身份的转换不仅仅是简单的核销事业编制，签订企业劳动合同，更重要的是面临复杂的人员分流安置及职工保障延续问题。从事业单位到企业的人事制度转变，首先要解决的问题就是人员流向的问题，事业单位的组成人员不是单一的构成，既有国家财政供给的人员，也有劳务派遣形式企业化管理的人员；从岗位类型来看，既有管理人员，也有技术人员，还有工勤人员；从在职情况来看，有改企后入职的“新人”，有已经退休的“老人”，还有一种情况比较复杂的在改制前参加工作的，改企后即将迎来退休的“中人”，不同类别的人的安置方式方法不能“一刀切”，都需要做出妥善的过渡安排，因此人员分流工作具有高度的复杂性。此外，改企后，职工的工资将不再是“大锅饭”，需要与效益及工作量、工作能力挂钩，同时在社会保险等其他福利保障享受上的变化，职工心理不安难以避免，这就需要在改企过程中设计完善的具有衔接性过渡性的措施手段。

三、针对我国生产经营类事业单位改企提出的对策建议

（一）注重解放思想，充分认识市场

生产经营类事业单位人员要树立改革的观念，打破固守事业单位的观念，放下“事业单位”身份的优越感，转换身份为“社会人”“企业人”，正确认识市场经济带来的冲击，树立创新意识，以创新思维推动事业单位改革，使事业单位能够适应市场变化的要求，在市场上逐渐成长。比如:正确面对市场竞争的各项风险，合理分析所在行业的特征，剖析行业标杆，分析优秀企业的经验，为己所用，管理层加强学习，提高管理能力；树立正确的经营理念，在转型后兼顾社会效益和经济效益。

（二）完善落实配套措施，妥善处理“人”的问题

一是要妥善处理分流职工。事业单位改企首先要考虑保障职工利益不受侵害，在职工去留问题上，要具体问题具体分析，针对不同类型的职工提供不同的安置方案，采取多元化的解决方式，在给予就业机会的前提下，年纪较大的可以按原有待遇转岗安置或给予一定的内退修养政策，年纪较轻的，可以鼓励重新择业。对于职工进行适岗分析，可以采取竞聘的形式，将合适的人员安排到合适的岗位，建立人才激励机制，尽量留住核心人才；二是着力解决养老保险和职工身份置换问题。根据实际情况制定养老保险支付补偿标准，解决离退休人员待遇问题。实现了企业单位的改革,制定政策以确保退休人员的待遇不变,早退休人员可以授予一定的生活费用,已达到法定退休条件的人员可以参考企业改革前的待遇政策，此外还有劳务派遣人员、伤残人员等类别人员的安置政策。

（三）平衡公益效益与经营效益的关系

生产经营类事业单位虽以经营活动为主，但也是旨在为社会提供公共服务，而企业是追求利益最大化的，融合好两种不同的价值取向对生产经营类事业单位转企十分重要，若产生价值偏差，会使生产经营类事业单位背离本身的价值取向。故生产经营类事业单位在转企的过程中要树立正确的价值观念，不能抛弃公益服务的功能，偏激的追求利益最大化，而是通过市场经济的竞争完善自身，更好地为人民群众提供公共服务，投身公益事业，推动社会进步。

（四）拓宽渠道，充分利用资源

生产经营类事业单位产品、经营模式单一，可能面临重组兼并或转型，在这个过程中可以拓宽渠道，不局限于原有模式，充分利用资源，利用优势产品或技术与同行企业合作，通过优势互补做大做强，同时可以招商引资，通过自身具有竞争力的资源吸引投资实现企业转型升级。比如广西A集团，前身是歌舞、木偶、杂技剧团，改制后若只保持原有的演出经营模式，必将被市场淘汰，可以利用整合后的资源，推出文化衍生产品、打造精品演出品牌团队，发展多元化业务，吸引融资完善自身产业链。

（五）创新机制，建立现代企业制度

面对激烈的市场竞争，生产经营类事业单位改企必须转变固有的落后的内部机制，创新完善机制，建立完善的现代企业制度以适应市场经济。首先要建立产权界定、产权配置、产权流转、产权保护等制度，明晰界定国有资产与民营资产、风险投资等。其次要完善组织结构，结合实际引入董事监事、职业经理人等现代化企业经营管理机制，全面修订完善制度体系，建立完善的管理层级、定岗定员、岗位职责，建立规范绩效考核制度、利润目标分解机制等。

（六）政府部门要加大扶持力度，协同助力

生产经营类事业单位改企是一项较复杂的系统性工作，涉及方方面面，不是仅凭改企单位或某一个上级部门就可以完成所有工作的。要有地方政府从顶层设计的层面去统筹协调，协调好各部门，考虑到各行业、各区域，更合理地进行资源配置，从政府的层面为经营性事业单位转企设计发展方向，向着补行业、地区的短板，发挥优势的方向设计，能更大限度地发挥资源作用。同时，相关指导、支持配套政策需要同步出台，让生产经营类事业单位转企有法可依、有规可循、有指导意见可参循，以减少生产经营类事业单位改企绕弯路。