审计助推农业供给侧改革构筑新发展格局*

文/刘莉娜（湖南涉外经济学院商学院）

2015年12月在北京召开的中央农村工作会议上指出，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。积极推进农业高质量发展对我国经济建设来说任重而道远，中央一号文件已连续18年聚焦“三农”问题。农业供给侧改革是当前有效解决“三农”问题的重要举措，是立足国家经济发展态势的重要探索和全新尝试。审计作为国家治理体系的重要基石，在推动农业供给侧改革中的作用不容忽视。

一、审计在农业供给侧改革中发挥的作用

（一）化解产能过剩

我国农业相对于发达国家农业的专业化、高度机械化以及经营集约化的程度而言，还存在着一定的差距。首先，目前我国农户平均经营规模（主要指耕地）偏小，仅为美国的百分之一，在规模上来说不占优势。其次，我国农产品进口放弃了贸易特殊保障机制，平均关税仅为百分之十五点二，远低于世界农产品进口关税百分之六十二的平均水平[1]。再次，我国的粮食补贴绝大部分投放在耕地上，投放在价格保护、生产投入、农资成本、出口等方面上的较少。过去很长一段的时间，我国农业产业经历了长期短缺、整体平衡到阶段性过剩的发展变迁，出现了较为明显的农产品供需不对称问题。产能过剩已严重降低了我国农业经济发展的速度。审计通过分析农业产业产品结构、农业绿色发展和产能利用率等非财务信息和财务数据之间的关系，着重研究农业产能过剩问题，优化农业产业结构，引导传统农业企业减少产能过剩，提高企业的获利能力，进而建立具有可操性的过剩产能退出机制[2]。

（二）降低成本

当前，投入到农产品生产中的各种成本较高，导致农产品的售价过高，大大降低了市场竞争力，导致农业产业盈利偏低。审计应充分发挥监督作用，有效控制农业基础设施和基础服务成本，提高涉农扶持资金的利用效率，助力农业产业降低成本。通过对涉农资金进行审计，揭露决策失误造成资金损失与浪费、管理不善、使用效率低下等问题，促使相关部门提高对涉农资金正确决策与科学管理，进而降低成本支出，逐步推动农业供给侧改革。

2020年，我国农业科技的迅速发展在农业生产总值增长的过程中起到了关键性的作用，主要农作物的七成耕种收已实现了全机械化，这些都极大地推动了农业农村经济社会的发展。现代种业“芯片”取得历史性的突破。我国自主研发的超级稻亩产已达到1000千克以上，水稻基因组学研究及应用已遥遥领先其他国家。我国粮食种植的种子90%以上都是自给的，且基本实现主要农作物良种全覆盖，总种植面积的九成以上来源于自主选育品种。此外，超过七成的优质畜种种源产自国内，一大批自主培育的蛋鸡品种已远超世界平均水平。种质资源收集与保护体系不断完善，且已初具规模，迄今为止，保存的农作物种质资源已超过50万份，超90万份的各类畜禽遗传材料已入国家级家畜基因库，即将建成的国家种质资源库长期保存能力在世界上跃居榜首。国内七成以上的农作物用种需求和畜禽养殖用种需求，都可以由国内的国家级育制种基地、制种大县、畜禽保种场、区域性基地等基地供应。

创新是农业迅速发展的助推力，其优化了农业供给侧外部环境，并完善了农业发展的保障机制，激发农业产业活力。审计通过分析农业领域专项资金投入使用状况，关注农业领域创新政策的制定、执行和实施效果，促进农业产业结构优化，实现现代种业不断创新突破，推动产权保护，建立激励机制，推动农业产业创新。

（三）扩大有效供给

我国在坚持长时间的精准扶贫、精准脱贫后，已取得了脱贫攻坚决战的巨大胜利。为进一步巩固扶贫效果，必须坚持培育发展农业新产业，并加大在优势农产品、绿色农业、农业科技等方面的创新力度。发掘农业基础设施建设的薄弱环节，提升农业资金投入的高效性。

通过对涉农资金的审计，保证农产品的供求平衡，同时保障口粮安全，推动农民收入的逐步提高，为农业现代化建设奠定坚实的基础。

（四）防范化解金融风险

《中国农村金融服务报告2018》（逢双年出版）指出，自2007年创立涉农贷款统计以来，全部金融机构涉农贷款余额累计增长534．4%，11年间平均年增速为16．5%。涉农贷款余额从2007年末的6．1万亿元增加至2018年末的32．7万亿元，占各项贷款的比重从22%提高至24%。各种直接融资方式如股票、债券等发展迅速，出现了农产品期货市场，其调节功能也逐渐显现出来。

充分发挥审计的免疫系统功能，杜绝各类涉农资金融资的违规行为，对于涉农专项资金进行整治，将非法集资扼杀在萌芽阶段，对涉农资金的相关风险进行检测预警，将风险案件谨慎处理。审计通过对涉农政策的落实情况进行监督，可在防范化解金融风险的同时，提高农业金融服务农业实体经济的质量和效率，督促金融监管部门和金融机构优化农业供给结构，揭示、化解和防范系统性金融风险。

二、农业供给侧改革中审计工作面临的挑战

（一）审计环境的变化

随着供给侧改革的全面推进，我国已经出台了一系列指导性文件和政策规范，尤其是关于农村、农业、农民等方面的文件出台，导致审计环境发生变化。2014年以来，多项与 PPP 模式相关的财政政策陆续推出，将乡村环境治理与农村基础设施建设中引入大量的民间力量，同时提出要做好PPP项目投资、建设及运营情况的审计工作，增加了审计项目的复杂性。此外，近年来在全国范围内推行的积极财政政策，旨在大规模的减税降费，优化财政支出结构，提高财政资金使用效益，这些都导致审计活动、审计对象等更为复杂，开展审计活动的难度不断加大[3]。

（二）审计风险的增加

随着现代信息技术的迅速发展，农业领域审计业务更为复杂，以往的审计程序与审计技术已无法获得客观、精确的结果。与此同时，新技术的运用也导致了审计主体舞弊空间、方法的多样化，加大了现代审计风险。

（三）审计内容的变化

随着农业供给侧结构改革向纵深发展，农业产业结构也在逐步优化，农业企业的业务构成也随之发生了变化，这将会使新时期的审计业务内容发生变化。农村一、二、三产业融合发展，资源要素整合，产业和区域间的优势互补，一些农业企业抓住机遇开展多元化的业务，使得审计业务变得更为复杂，审计的工作重心随之转到税收筹划、风险咨询服务、绩效评价等新兴审计业务上来。

（四）审计能力的挑战

农业供给侧结构性改革涉及农业产业链的方方面面，如实践创新、理念更新、制度优化等。随着一、二、三产业进一步融合，农业企业的经营更为复杂，审计人员不仅要深入了解农业生产问题，还要兼顾其他农林牧副渔等产业以及产业供销和流通环节的结构性问题，这就要求审计人员具备较高的综合素质。顺利推进涉农资金审计工作，审计人员必须全面分析农业供给侧领域的新变化和新内容，不断提高自身的工作能力。

三、提升审计工作效率的有效措施

习近平总书记2021年1月在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班上发表讲话，指出构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻。在我国发展现阶段，畅通经济循环最主要的任务是供给侧有效畅通，有效供给能力强可以穿透循环堵点、消除瓶颈制约，可以创造就业和提供收入，从而形成需求能力。因此，我们必须坚持深化供给侧结构性改革这条主线，继续完成“三去一降一补”的重要任务，全面优化升级产业结构，提升创新能力、竞争力和综合实力，增强供给体系的韧性，形成更高效率和更高质量的投入产出关系，实现经济在高水平上的动态平衡。审计机关认真贯彻落实好党中央的方针、路线，恪尽职守，踏踏实实做好本职工作，在推动党中央政令畅通、助力打好三大攻坚战、维护财经秩序、保障和改善民生、推进党风廉政建设等方面发挥了重要作用。

（一）创新审计理念，推动农业供给侧改革纵深发展

在供给侧结构性改革背景下，审计工作应顺应改革的战略与政策，以创新性的审计思路推动农业供给侧改革。审计目标应与改革目标保持一致，创新审计理念，突出审计服务意识。审计对象应适时随审计范围的扩大而扩大，全面覆盖农业产业链的相关部门。审计范围应充分考虑农业生产的季节性，合理调整审计周期，以提高审计工作的时效性。审计内容重点围绕农业绿色发展、农产品供给、农业科技投入、农业新产业新业态发展等方面进行审计，确保地方围绕这些方面的配套政策、资本跟进等的落实。围绕审计范围的扩大化和审计对象的复杂化，塑造“大审计”机制，确保审计结果的可靠性。始终把维护农民利益放在首要位置，对涉农资金的使用情况进行依法审计，确保党的惠民、富民政策和资金用在实处，达到预期效果。[4]

（二）落实重点项目审计，坚持审计工作与项目实施相结合

在农业供给侧改革进行的过程中，审计工作应重点关注重点项目的实施情况，通过跟踪重点项目实施过程中政策制定、措施落实和资金保障等贯彻落实情况，实时反馈项目实施过程中遇到各种各样的情况及问题，将这些情况及问题在发现之初妥善处理好。[5]针对农村重大项目投入资金大、周期长等现状，要重点审查项目资金的拨付流程，确保项目拨付和使用进度符合国家规定，充分发挥审计的监督职能，推动重大项目规范化管理，确保项目实施质量。

（三）明确审计的工作主线，确保涉农资金的高效使用

推进农业供给侧结构性改革向纵深发展，实现农产品的高质量供需平衡，都离不开资金的支持。因此审计应以涉农资金的流向为工作主线，实施全过程跟踪监督和重点领域监督相结合的工作方法，沿资金流动方向进行动态跟踪，审查农业产业各部门资金的到位及时性、预算要求符合性和管理规范性，充分发挥国家涉农资金的应用优势。对涉农专项资金、惠农补贴等资金进行全过程跟踪审计，确保涉农资金高效使用，充分发挥其在农业供给侧改革中的作用[6]。

（四）提高审计人员的综合素质，保证审计工作的顺利开展

随着农业供给侧改革的深入，审计工作面对的是更为复杂的审计对象，这对审计工作者的专业能力提出了更高的要求。审计工作人员不仅需要过硬的专业技能，熟悉法律、经济、金融等其他各领域的知识，还要有拥有良好的沟通能力和过硬的政治品质，以及灵活处理突发状况的掌控能力。因此，相关部门应建立完善的审计人员培训机制，加大审计人员在专业技能和综合素质能力方面的培训力度，并在实施不同类型审计项目时，考虑具有不同专业背景人才的合理搭配，以此提升审计工作的效率[7]。

四、结束语

农业是我国的立国之本，是支撑经济建设高速发展的基础产业，推进农业供给侧改革是推进农业产业结构优化的关键举措。审计作为一种监督机制，其“免疫”的功能，为现代化的国家治理保驾护航。因此，要创新审计理念，优化审计程序，履行其常态化的监督职能，促进农业经济管理水平和经济效益的提高，充分发挥审计在农业产业结构调整、农业科技创新和现代农业发展进程中的积极作用，助力乡村振兴。