地名失范的管理偏误与法治矫正

代水平

(西北大学 法学院，陕西 西安 710127)

一、问题的提出

现代化建设是近代以来中国人民的共同愿望和不变追求,其内涵随着时代的发展变化日渐丰富,现已拓展到“治理体系和治理能力”这一层面,表明我们对现代化建设有了更为清晰和深刻的认识。党的十九届四中全会就国家治理体系和治理能力现代化进行了全面部署,提出了“加快推进市域社会治理现代化”的要求。党的十九届五中全会进一步提出 “加强和创新市域社会治理,推进市域社会治理现代化”,特别强调要“提高城市治理水平”。实践发展呼唤理论创新,基于社会治理现代化的目标任务,相关研究已成为学界近年来关注的重点。从研究内容和视角来看,偏重于对社会治理目标、路径、理论渊源等宏大叙事式研究,较少聚焦到特定领域的具体问题。社会治理中的诸多细小问题往往都是牵一发而动全身,能够在一定程度上反衬社会治理的整体病灶,对其进行深入剖析,既能深化理论认知,又可提升社会治理的实践效果,助推国家治理体系和治理能力现代化。

反映社会治理体系和治理能力存在问题的事例枚不胜举,地名管理就是其中之一。随着我国城市化进程的加快,地名命名、更名失范现象屡禁不止,集中表现为“大、洋、怪、重”。从治理的角度来看,更多的是粗放式治理和运动式治理。“粗放式治理”表现为有关地名管理的法规规章内容较为粗疏、操作性不强，难以为依法管理地名提供法制保障,导致地名失范现象越来越严重。“运动式治理”表现为近十来年,从中央到地方，时不时地发起不规范地名清理整治工作,尤其是2018年12月,民政部等六部委联合印发《关于进一步清理整治不规范地名的通知》(民发〔2018〕146号),对清理整治不规范地名工作进行安排部署。根据近三年来的整治情况看,虽然取得了一定的成效,但是有些做法也受到了质疑和批评。为此,民政部专门强调不能随意扩大整治范围(1)参见《民政部：防止随意扩大不规范地名清理整治范围》，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1636918060240192081&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2022年1月8日。，把清理整治工作的基调调整为“稳妥推进”“适可而止”。相关部门在清理整治过程中也逐渐认识到了地名管理法治化的重要性,民政部连续几年把《地名管理条例》修订工作列入年度立法计划，终于在2021年完成了修订。该法规将从2022年5月1日起实施。与此同时，各地也在研究制定加强和改善地名管理的实施意见。实践表明,地名命名、更名失范在很大程度上是由于地名管理存在偏误,其矫正举措决不能停留在问题的表象,需要从长计议。在全面依法治国的背景下,只有对地名失范的管理偏误施以法治矫正,方可遏制并消除地名乱象。

二、地名失范的外在表现与内在成因

地名,简言之,就是地理空间的名称。人类为了认识自然、改造自然,需要赋予特定空间的地理实体以专有名称,大到大洲、大洋、山岭、海河,小到行政区划、道路、建筑等。随着城市化程度的提高,加之地名具有一定的人文意蕴和利益属性,地名命名、更名出现了诸多问题,于是有了管理之需要。国际组织把地名作为非物质文化遗产加以管理和保护(2)2007年举办的第九届联合国地名标准化大会将地名确定为非物质文化遗产。参见《地名也是文化遗产,不要随意更改废止》,http:∥news.sina.com.cn/o/2008-01-10/061213232327s.shtml,最后访问日期：2022年1月10日。，我国也认识到地名既是重要的地理信息和公共信息,也承载着历史文化和人文情怀[1],在经济发展、社会治理、文化传承等方面发挥着重要作用,遂逐步开始重视地名管理。观察近十多年来的地名命名、更名及其管理举措与成效,地名失范层出不穷,地名管理也较为混乱。究其原因,既受利益驱动、文化冲击的影响,也与法治不彰密切相关。

(一)地名失范的外在表现

近年来,各级地名管理部门高度重视不规范地名整治工作,主要集中在大中城市,各地梳理出来的问题大体上是相同的,主要表现为居民小区和大型建筑物的名称存在“大、洋、怪、重”等现象。对此问题,无论是管理部门,还是普通公众,人们的认知不尽统一,在某种程度上影响了相关法规规章的修改与施行。我们把地名本身存在的问题称为“地名失范”,概括总结如下:

首先,“大、洋、怪、重”现象层出不穷。根据《地名管理条例》所规定的地名类型和地名整治工作来看,问题主要集中在住宅区、楼宇等领域,在新开发的居民小区和大型建筑物尤为突出。许多开发商为了博取眼球、迎合购房者的心理,给楼群小区起了不切实际的名字。“大”主要体现为名不符实,区区几栋楼,动辄命名为“××新都”“××庄园”“××天下”等;绿化还不一定符合最起码的标准,就冠以“××溪湾”“××花园”“××自由岛”。“洋”集中表现为滥用外国人名、地名和英文字母,如 “曼哈顿洋房”“柏林春天”“小悉尼新都”“卡布基诺国际社区”“西雅图国际社区”等。“怪”体现为所命的名字拗口、有特殊符号导致认读不便等,如“隆基西城摩尔”“GAME&LIFE电竞酒店”“易舍·101精品酒店”“水晶卡芭拉小区”等。“重”指的是一个城区内的居民区、建筑物和道路、街巷的名称重名或同音,如某城市内多处存在“建设路”“人民路”“公园路”等重名道路现象,给人们的出行带来诸多不便。“大、洋、怪、重”的地名乱象既偏离了地名本身的标识功能,还助长了过度浮夸、华而不实等不良风气,更是与文化自信背道而驰,有必要进行规范整治。

其次,不同主体对地名管理缺乏共识。尽管地名命名、更名出现了上述诸多问题,但是对于要不要管理、如何加强管理以及如何提升管理效果等存在不同看法,有些甚至是截然对立的,可以说不同主体对地名管理缺乏共识,较为典型的就是“宜宾五粮液机场”冠名事件[2]。对于要不要管理这一问题,绝大部分人认为政府主管部门应该予以管理,地名绝不仅仅关涉私人利益,还与公共利益密切相关,涉及历史文化的传承和公众的情感认同,因此,不能任由私人主体随意命名、更名。少数人则认为对于小区和建筑物的命名、更名,应该由小区业主或者开发商自主决定,每个人的喜好和价值观念不同,没必要作整齐划一的要求。对于如何加强管理这一问题,从十多年来各地的实践情况看,并没有形成一套行之有效的办法。正如上文所述,常态化管理举措落实不力,运动式治理的效果也差强人意。在治理方式方面,主管部门倾向于采取行政措施,学者们呼吁用法治方式提升地名管理效果,也有部分人认为地名管理是一项复杂的工作,需要多措并举、综合治理。

再次,管理体制不顺畅,保障措施不得力。毋庸置疑的是地名命名、更名乱象与地名管理体制有直接关系。地名管理不仅涉及民政这一主管部门,还涉及规划、住建、公安、交通等多个部门,这自然就会遇到“九龙治水”的问题。虽然《地名管理条例》把地名管理的职责主要赋予了民政部门(3)参见《地名管理条例》第7条。，《地名管理条例实施细则》也作了相应的规定(4)参见《地名管理条例实施细则》第6条、第7条。，但是，依然存在职责不明的问题，尤其在地名失范现象最严重的住宅区、楼宇命名、更名中，把批准权限赋予了住房和城乡建设主管部门，但是须征求同级地名行政主管部门的意见，如此规定，容易在工作中造成诿责扯皮问题(5)参见《地名管理条例》第12条。。对于居住小区和大型建筑物的命名,从发展改革部门的立项、自然资源规划部门、住房和城建部门的审批,再到民政部门的登记、报备,各部门之间也没有顺畅的衔接机制。据一些区县民政部门的工作人员介绍,即便有些地名明显违法不适,单靠民政部门的工作人员很难予以纠正。虽然借着全国第二次地名普查的机会(6)国务院于2014年决定开展为期4年的第二次地名普查活动。,部分省区市成立了地名委员会,把它作为一个政府的议事协调机构。但是实践证明,地名委员会在地名管理的具体工作中很难发挥协调作用。总而言之,地名管理体制不太顺畅。此外,有关地名管理的保障措施在实践中落实不到位,最主要的是人员编制和工作经费得不到很好的保障。据调查,不少省份设区的市这一级的民政部门工作人员也就三到五名,区县一级的民政部门没有独立的科室,也没有专职工作人员,地名管理工作大部分由社会事务科进行辅助管理。在工作经费方面,也缺乏应有的保障。

(二)地名失范的内在成因

地名命名、更名出现的种种乱象以及在管理方面存在的诸多问题,有必要分析其背后的原因。纵观国内外地名管理的发展历史,结合我国近几十年来的地名管理实践,大体上可以从经济、文化及法治等层面展开分析。

第一,利益驱动是根本。利益分析方法是深入解读一系列社会现象的基本方法。正如马克思所言：“人们奋斗所争取的一切和他们的利益有关。”[3]82地名命名、更名中之所以大量存在“大、洋、怪、重”等现象,毋庸置疑的是相关主体受到了利益驱动。以居民小区为例,据调查,开发商之所以在建设、销售居民住宅小区时,有意识地使用一些故弄玄虚、夸大其词的名称,就在于迎合购房者的需要。往往就因为起了一个“高端大气上档次”的名称,商品房销售就会格外火爆且价格不菲,既能够给房产商带来实实在在的经济利益,也满足了购房者的心理需求,反倒形成了“双赢”的局面。再以商业办公楼为例,开发商坦言,一些“夸张”的地名的确能够博取公众眼球,吸引投资与销售,便于引进各类公司、企业入驻该办公楼。从经济收益的角度进行地名的命名、更名在政府层面也有过先例,青岛、南京、重庆等地曾开展过有偿命名活动,实现政府收“银子”、企业收“牌子”的双赢。当然也可能存在一定的风险,引发一些法律问题[4]。此外,利益驱动的现象也可以从部分“行政区划”“高校”的名称变更中得到印证。有些地方为了吸引游客,纷纷申请变更地名,如把徽州改为黄山,南坪改为九寨沟,大庸改为张家界,都在较大程度上提升了当地旅游景点的名气,促进了经济增长。部分高校争先恐后地改名,主要是为了争取政府的教育资源投放、改善学校的硬件建设以及扩大招生宣传的影响,其名称与学校的级别和待遇等切身利益直接相关(7)一种倾向是“追热门”，用工商、文理、科技等来命名，另一种倾向是“脱冷门”，去掉师范、农林、地矿等名字，归根结底是为了追求办学资源和满足学生的期许。正因为尝到了改名的利益“甜头”，才导致很多高校竞相改名。参见赖竞超、何超：《高校频频改名为哪般？》，《南方日报》,2013年1月23日第A14版。。基于此,地名管理务必认识到命名、更名中的利益因素,任何忽略这一点的管理举措都难以从根本上解决问题。

第二,文化冲击是基础。人类文明的发展离不开交往,无论是物质形态的商品交换、服务贸易,还是精神形态的思想传播、文化交流，都是不可阻挡的历史潮流。我国自改革开放以来,经济领域取得了飞速发展,在一定程度上得益于引进吸收了西方的先进技术、管理经验和外来投资。相应地,文化领域也受到了西方国家的影响,影响的领域很广、程度很深,既有有利的一面,值得大胆学习借鉴,也有不利的一面,需要尽力摒弃。当然,有些时候精华和糟粕并存,很难做到泾渭分明,或者说外来文化的冲击很难避免泥沙俱下。一般认为,外来文化的影响主要体现为个人主义至上、自由主义盛行、拜金主义严重、消费主义流行等等。审视地名管理中存在的诸多问题,与上述文化冲击有很大关系。根据对管理部门、开发商和普通公众的访谈中得知,之所以在居民小区和大型建筑物中出现不少“大、洋、怪、重”的地名,很大程度上与人们的观念改变有关。人们把住房不只是作为栖身之地,而且把它作为社会评价的标识,把日常的衣食住行消费看作是显示其地位、身份、财富的象征,似乎自己住在“××国际城”“××中央公园”就高人一等。调查中也发现,部分公众认为政府没必要对地名的命名、更名作过多的干预,这属于私人领域的事情,有明显的“个人主义”倾向。至于部分很洋气、怪异的地名,不仅不觉得有违文化自信,反而认为这是和国际接轨的体现,总有“国外的月亮比国内的圆”这种媚外心理。总而言之,外来文化的冲击对公众的心理产生了一定影响,在地名命名、更名中有直接的体现,可以说是地名失范的社会基础。

第三,法治不彰是关键。在全面依法治国的背景下,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托,正如习近平总书记指出:“人类社会发展的事实证明,依法治理是最可靠、最稳定的治理。”[5]424如此说来,对于社会治理中出现的某些问题,自然需要审视这个领域的法治状况。良法乃善治之前提,法治状况的评判首先要看相关法律体系是否健全。有关地名管理的法律法规最主要的依据是《地名管理条例》和《地名管理条例实施细则》。而后多年,地方立法也取得了很大的进展。截至2021年底,有省级地方性法规14部,设区的市地方性法规37部,经济特区法规1部,地方政府规章60部(8)据北大法宝网统计，统计时间：2021年12月31日。。地方所制定的法规、规章存在内容过于粗疏的问题，大都是一些原则性、宣誓性条款,导致可操作性不强,也缺乏监督条款和责任条款。至关重要的管理体制方面,地名行政主管部门和各专业主管部门之间的职责分工不甚明确,非但执法体制混乱,同时也缺乏相应的协调机制。由于立法的疏漏以及管理体制的缺陷,自然就会出现种种命名、更名乱象,导致司法和守法环节无所适从。例如司法实践中发生的几起案件在“原告资格认定以及是否存在利害关系”(9)如“河南郑州‘祭城路’改名案”，参见《祭城路更名之纷争》，http:∥www.hncourt.gov.cn/public/detail.php?id=175695，最后访问时间：2021年12月20日。“是否属于受案范围”(10)如“安阳道路未命名案”，参见欧阳灏、张平： 《公物命名争议司法审查探析》，载《深化司法改革与行政审判实践研究(下)——全国法院第28届学术讨论会获奖论文集》，2017年，第512-526页。等问题上都存在争议。至于守法层面,由于法律规定的模糊性以及违法责任处罚力度较轻,远不及所获取的收益,加之地名确定并使用一段时间后,当地居民对地名的认知态度也不尽一致,导致地名整治工作遇到较大阻力。

三、地名失范的管理偏误

社会事务治理千头万绪,要想取得较为理想的效果,一定要做到标本兼治、注重长远、力求实效。正如党的十九届四中全会在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中所指出,要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。上文所分析的地名命名、更名乱象以及治理举措不力、效果不佳的问题,深层次上属于地名管理存在偏误,有必要进一步挖掘其根源。概而言之,主要表现为理念较落后、路径不合理和方法欠妥当。

(一)理念较落后,低估了地名管理问题的复杂性

观察多年来的地名管理实践情况,从思想认识层面,不论是管理部门,还是普通公众,“简单化”思维占据主导地位,似乎只看到了问题的某一方面,未能全面分析地名的多维属性和地名管理的多重价值。作为一个地理标志,地名关涉经济、政治、文化等多个方面,尤其和经济利益密切相关。相应地,地名管理具有多重价值。正如有学者指出：“地名管理中蕴含着便民价值、政治价值、管理价值、文化传承价值、资源价值等多重价值诉求,而不同价值诉求又衍生出不同的管理原则。”[6]基于此,反观地名管理中的一些举措,就可以发现相关部门在管理理念方面存在不少误区,低估了地名管理问题的复杂性。

首先,地名管理中有关“问题地名”的确定不能过于主观,不能仅凭监管部门的工作人员或者少数专家的意见就来确定,是否属于“大、洋、怪、重”,要根据大多数人的看法来确定相对明确的标准,还要按照一定的程序征集意见。背后的逻辑理路是不同利益主体的判定肯定有别,不同年龄和文化层次的群体看法很难求同。例如开发商和一般公众肯定对类似“××中央公园”的提法不足为怪,居住在“××国际城”的居民一般不会觉得自己的小区名称存在问题,年轻人尤其是受外来文化熏染较深的群体对“洋地名”“怪地名”见怪不怪,认为无可厚非,相对保守的人士则很难接受。基于此，有学者认为，在整治过程中不能轻易对问题地名的认定下结论[7]。

其次,地名管理的举措不能仅仅停留在“门头”的拆除和更换。部分人简单地认为,地名的整改只需要把存在问题的小区门口或者建筑物上面的标志予以替换即可,殊不知地名的更改涉及多个方面,往往成本巨大。根据《房屋登记办法》规定,房屋坐落的街道、门牌号或房屋名称变更的,应当办理变更登记。由于身份证、户口簿登记的地址与小区名称密切相关,所以,当小区名称变更时,身份证、户口簿上的信息以及地图和导航软件上的信息也需要作相应变更,其费用承担是一个很大的问题。如果不能妥善处理,相关利益主体和公众自然就会产生抵触心理,导致地名整治工作难以顺利开展,谈不上取得好的效果。有报道称，一地名更改，必须修改各种地图、公章、证件、招牌等，这些都会产生成本,整个行政成本将至少达1亿元(11)参见《湖北襄樊更名为襄阳,一字之改成本被指过亿》,https:∥news.qq.com/a/20110108/000092-1.htm,最后访问日期：2022年1月10日。。

再次,地名管理措施的落实必须要有一定的人力、物力做保障,特定情况下还需要采取一定的行政强制措施。目前来看,民政部门缺少工作人员，也缺乏经费保障。据调查,在一些个案查处和纠正过程中,很难采取有威慑力的举措。如果有些地名事前经过了住建等部门的批准,只是没有到民政部门审核备案,程序方面存在一点瑕疵,在这种情况下,民政部门的整改就会比较困难。更有甚者,有些地名在申报手续方面不存在任何问题,突然在开展地名专项整治工作时要求整改,则会遇到很大阻力。总而言之,地名管理需要考虑多方面因素,务必深刻认识到其复杂性。

(二)路径不合理,轻视了“三治融合”的必要性

从某种意义上来说,国家与社会的分野、政府与市场的边界是一个国家治理体系和治理能力现代化的标志。较为复杂的社会事务治理,给治理主体的协同配合和治理方式的优化组合提出了较高的要求,不论是西方的“多中心”治理,还是我国的“综合治理”,本质上都是对社会事务复杂化和治理能力现代化的积极回应。正因为如此,党的十九届四中全会在论及市域社会治理现代化时,提出要建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体,要形成自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系,即所谓的“三治融合”。反思我国的地名管理实践,的确存在着路径不合理的情形,忽视了“三治融合”的必要性。

第一，从自治的角度来说,地名乱象主要发生在居民小区和大型建筑物领域,原本要求在地名命名、更名时要充分尊重当地的民意,但在实践中，做得远远不够,即便启动一些征集意见、座谈会等程序,也有“走过场”的嫌疑。正如有研究者指出：“在目前地名变更引发的争议中,官方所谓的‘已经征求民意’与社会普遍存在的‘民意被代表’之间往往形成强烈反差,暴露出地名变更活动中民意表达的严重不足。”[8]忽略自治造成的后果主要有两方面：一方面是公众对地名管理部门出台的相关整治措施不予理解和支持；另一方面也会在一定程度上挫伤公众参与集体事务的积极性。

第二，从法治的角度来看,虽然一直强调法治在地名管理中的重要性,但是相关立法未能及时修改,执法和司法中存在的问题也未能很好地解决,地名乱象自然就难以避免。仔细探究,法治不彰的原因有两方面：一是未能认识到地名管理的重要意义,似乎觉得即便有“大、洋、怪、重”问题也不大；二是想通过一时的政策或者单纯靠法律“简单化”处理,未能找到合理的路径。从《地名管理条例》等法规的制定与修改以及相关规范性文件出台情况和实施效果来看,虽然地名管理法治化是重要路径,但似乎仅靠法治难以解决问题,因此,需要多措并举。

第三，从德治的角度来看,地名管理中较少关注德治的作用。如上文所述,文化冲击是地名失范的社会基础,人们的自由主义、拜金主义、虚荣心理等社会意识越来越浓厚,地名乱象就有了滋生的土壤。解决的办法是要在全社会弘扬和谐、诚信等核心价值观,摒弃浮躁和崇洋媚外的心态。众所周知,德治作用的发挥是一个较为缓慢的过程,需要逐步培育,与地名管理中的“运动式治理”难以同频共振,忽视德治也就不足为怪了。

综上所述,在地名管理中,由于轻视了“三治融合”的必要性,实践中,也未能协同政府主管部门、社区组织等多方主体参与地名管理,未能推出自治、法治、德治相结合的综合治理举措,才导致地名管理存在较大偏误。

(三)方法欠妥当,忽略了“分类治理”的科学性

解决任何问题都需要寻求合适妥当的方法,方法得当才能收到事半功倍的效果。所解决的问题越复杂,就越需要讲究方法。众多方法中,最基本的一种方法就是分类,用唯物辩证法的原理来说,就是具体问题具体分析,要根据不同的问题因势利导。反观我国的地名管理实践,可以发现,之所以形成地名失范的局面,就在于未能区别对待不同类型的地名,忽略了“分类治理”的科学性,具体体现在以下几个方面:

第一,关于“公共利益与私人利益”的区分。地名往往和经济利益密切相关,地名管理有必要根据所涉利益的外延归属进行分类,大体可以分为公共利益、私人利益及兼具二者三种情形。一般来说,与公共利益相关的地名主要涉及城市、道路、公园、广场等,与私人利益相关的主要是居民小区和建筑物等。当然,从文化自信及价值观的层面来看,即便偏于私人利益的地名也有一定的公共属性。区分公私属性的重要意义在于,针对不同利益属性的地名,在事前审批、事后监管、整改举措等方面均应有所不同。目前存在问题较多的是私人领域的居民小区和建筑物,这类地名的命名者为了一己私利,以“大、洋、怪、重”为名的积极性就越高,一旦审批通过就难以更改,因为涉及的人数较多,更正的成本比较大,事后协调的难度也就很大。在规范整治过程中,就更要注重依法治理、系统治理,注重法律效果和社会效果的统一。

第二,关于“批准的地名与未批准的地名”的区分。政府治理社会事务有一个基本的原则,就是信赖保护原则。从近年来部分城市地名整治的情况来看,有一些地名属于地名管理机构批准的,或许是当时审核不严,或许是因为时过境迁,当时不认为存在问题,现在却有违法律规定之嫌疑，被列入问题清单之中。这种情形下,凡是经过政府批准的,除非所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予批准登记使用所依据的客观情况发生重大变化且为了公共利益的需要的情形,否则,原则上都不能强制性要求更名。如果属于未批准的地名,确实存在明显的问题,可以要求限期更正,因为在这种情况下,依法查处也有相关法律依据,同时也能在一定程度上警示后来者在地名命名、更名时要有所顾忌、谨慎行事，不能刻意追求“大、洋、怪、重”。

第三,关于“严重情形和一般情形”的区分。如上文所述,地名命名、更名中存在的问题,有些问题的确比较严重,有的则属于一般情况。如上文所述，由于人们的观念不同,加之地名命名、更名与评价者的利益攸关程度不同,有些时候很难取得共识,这就需要对严重情形和一般情形作区分。对于前者,如果未经批准,则可以在程序合法的情况下,采取一定的强制措施予以整治。对于后者,则不宜采取强制措施,即便开展整治活动,也要尽可能通过协商的方式来开展工作。对于经过协商依然不能取得共识的,则可以暂缓处理。随着人们观念的改变,或者业主发生更换,更名也就比较简单了。有些地方,一开始确定的“问题地名”比较多,经过公众反映,纳入整治范围的少了很多,也体现了根据不同情形分类处理的原则，得到了各方的赞许。

四、地名失范的法治矫正

随着人类政治文明的逐步成熟完善,各国在社会事务治理方面逐步形成了一些共识。譬如要处理好“政府之手”与“市场之手”的关系,甚至提出发挥“第三只手”的作用。近几十年以来,部分西方国家较为推崇“多中心治理”,强调多元治理和民主协商。我国在吸收借鉴和自主探索的基础上,也形成类似的社会治理方案,一般称之为“综合治理”,尤其在市域治理、基层治理中被广泛运用。地名管理本身就是社会事务治理的一个方面,实际上也可归结为基层治理问题。以地名失范及其管理偏误为基点,提出相应的法治矫正对策，将在很大程度上提升市域社会治理水平。

(一)树立法治思维,实现协同治理

正如自然人姓名的命名和更名一样,攸关个人与社会,属于公私法上的综合议题[9]。看似无妨大碍的地名命名、更名,牵扯的利益比较复杂,对其管理需要考虑多重因素。面对较为复杂的利益关系,在国家治理体系现代化的背景下,需要树立法治思维,通过明确相关主体的权利、义务与责任,依法管理地名。法治思维可以从保护权利、制约权力、规则治理、程序意识等多个角度来理解和运用。具体到地名管理,当下最为重要的是完善相关法规规章,着力解决现行法律规范的粗疏、操作性不强等问题。有了较为完善的法律规范体系之后,在执法环节,要谨慎行使权力,决不能漠视相关群体的权利;要严格依法办事,不能被开发商等利益团体俘获,为不规范地名“开绿灯”,从而为后续治理埋下隐患;要按照法定程序解决地名失范的问题,不能追求“短平快”。此外,基于公众对地名管理的法律规范较为陌生,法治意识不强,民政等主管部门要在平时重视法治宣传,为地名管理法治化奠定坚实的社会基础。

地名管理的复杂性决定了单个或者少数几个部门无法对其进行妥善管理,这就需要在管理体制层面实现协同治理。对此问题,实际上我们已经形成了一定的共识,那就是社会事务的治理需要坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。具体到地名管理,党委领导的核心是把好政治方向,明确地名命名、更名要服务社会主义现代化建设,要坚持以人民为中心,尊重人民群众的意愿。政府负责的重点是明确政府及其主管部门和相关责任部门的职责,这些职责力求细化且明确规定在法律法规中。社会协同主要是发挥相关组织的作用,比如居民委员会、业主委员会、地名学会等组织的作用,发挥他们在地名历史文化挖掘、地名整治专家建议等方面的作用。公众参与则强调在地名命名、更名中,要重视倾听民意,同时发挥公众在地名整治过程中的监督作用。只有贯彻落实好上述“十六字”方针,地名管理的诸多问题可能就迎刃而解了。比如地名管理的多维价值排序问题,地名管理中所出现的意见分歧是很自然的事情,有人以经济利益优先,有人以文化传承为重,还有的主张个体意志至上。如果上述主体既能协同配合,又能把管理与服务、乃至教育落实到日常工作中,尤其是遇到问题能够及时处理,地名管理就不会乱象丛生。再比如法律之间的协调问题,如果在立法过程中相关部门之间能够破除部门本位主义并认真听取民意,就能处理好地名管理法规与《中华人民共和国非物质文化遗产法》《中华人民共和国城市规划法》等相关法律之间的衔接关系,也能够就地名规划、地名申报、地名审批、地名服务等方面的规范构造作出科学安排。

(二)运用法治方式,推进“三治融合”

法治作为治国理政的重要方式,通常需要与自治、德治相结合,即“三治融合”。地名管理失范与法治不彰直接相关,但是和没有把它与自治、德治有机结合起来也有密切联系。需要说明的是,基于法治建设的理想图景和社会治理的现实需要,“三治融合”一定要建立在法治这一重要依托之上。之所以强调这一点,一方面是因为法治本身在社会治理中具有固根本、稳预期、利长远的独特作用;另一方面,三者之间具有内在关联。正如有学者指出,自治本身就具有重要的法治意义，或者说自治本身就是法治图景的构成部分[10]。而德治的核心意蕴与法治所强调的“良法善治”之间具有内在一致性,亚里士多德在阐释什么是“法治”时,就有经典概括。基于此,具体到地名管理中的“三治融合”,谈及自治与德治,其实与法治矫正的进路并无冲突。自治、法治和德治的融合可以体现在两个层面:一是在文本层面进行互相融合,既要在自治层面的社区公约、村规民约中融入法治、德治的要素,还要在法治层面的法规规章中体现自治组织的作用，把社会主义核心价值观作为地名命名、更名必须遵循的法律原则;二是在具体地名管理实践中的融合,譬如在执法、守法环节,注重自治组织的协同作用,注重日常的道德教育,采取“柔性化”执法方式,开展地名整治活动。

自治在我国既有科学理论的指引, 也有丰厚的实践成果。 社会治理中的自治既是以人民为中心的要求, 体现了发展为了人民、 依靠人民； 同时也是坚持“群众路线”的体现。 地名管理总是和特定区域人民群众的经济利益和情感寄托密切相关, 让他们自主管理、 参与到决策程序中来,往往能够从源头上控制地名乱象。 我国的基层群众自治制度正好能够为地名管理中的自治提供良好的实施基础, 可以在地名命名、 更名中充分发挥居民委员会和村民委员会的作用, 发挥其最贴近群众、 最易组织群众的优势。

当前,我国的地名管理法治化存在不少问题,最主要的是地名管理的法律规范体系有不少漏洞,亟需进一步健全和完善。刚刚修订的《地名管理条例》，相较于之前的规定，内容更加完善,规定更具有可操作性，其施行的效果有赖于实践检验、接下来，各地的地方性法规、规章需要作相应的修订。地名管理既是城乡建设与管理的重要组成部分,也和历史文化与环境保护有关,完全符合《中华人民共和国立法法》关于设区的市的立法权限范围。因此,设区的市的地方立法可以制定符合本地实际的地方性法规规章,为地名管理提供更有力的法制保障。

我国有近千万条地名,其中有不少蕴含着传统文化的精华,有教化人心、传承孝道等功用,自然体现了“德”的作用,能够印证德治在地名管理中的作用。如何把德治融入到地名管理中呢?一是要注重传统地名的宣传,近两年举办的“中国地名大会”(12)中国地名大会是中央广播电视总台和中华人民共和国民政部联合摄制的地名文化节目,节目以地名知识为载体,从地理、历史、语言、民俗、文学等各个角度全方位展现中华大地的万千风貌,目前已经进行到第4季。就是一个很好的例证,它激发了人们珍视地名文化的积极性。二是加强社会主义核心价值观的宣传教育,在全社会持续进行诚信教育,让更多的人们摒弃浮躁,回归本真。

(三)区分不同情形,依法分类治理

地名管理中存在的问题主要集中在居民小区和大型建筑物,问题的表象虽然都体现为“大、洋、怪、重”,但是在管理整治过程中不能“一刀切”,需要分类实施。前面已经在问题分析中就“公共利益与私人利益”“批准的地名与未批准的地名”“严重情形和一般情形”等进行了分析。在具体整治过程中,要精准实施分类治理,多个阶段逐步解决。首先,对于涉及私人利益较多的地名,一般要有更大的耐心,更要注重依法治理、系统治理。其次,要坚持信赖利益保护原则,对于政府批准的地名原则上不得强制有关命名主体更改,逐步引导予以更正。或者说先整治未经政府批准的地名,而后再逐步解决经过政府批准的地名。再次,先集中整治一些“严重情形”的地名,尽可能缩小范围,对“严重情形”的判断在实体上能有充分的依据,且在程序上要完整、合理，然后再逐步解决“一般情形的地名”。最后,要说明的是,在抓紧完善相关法律法规的基础上,遵循“严格控制增量、逐步减少存量”的原则,对于新建居住小区和建筑物的命名、更名,要严格依法管理,从源头上予以控制。相信随着人们法治意识、文化自信的增强,地名管理一定能够朝着法治化、现代化的方向迈进。

五、结 语

地名失范是特定历史阶段的产物,与城市化快速推进、外来文化的浸润等因素密切相关。地名管理能够在很大程度上彰显城市的现代化治理水平,反映公众在文化消费方面的心理倾向。当前的地名管理在思想认知、整治策略、方法运用等方面均存在一定的偏误,与社会治理的规范化、法治化要求尚有差距,直接导致地名整治的总体成效不佳。在全面依法治国的背景下,只有通过法治的方式来矫正地名管理的偏误,才能收到标本兼治的效果,方可实现法律效果和社会效果的统一,进而逐步累积起公众的文化自信、形成健康平和的社会心理结构。期待在新修订的《地名管理条例》指引下，各地能够结合本地实际情况，尽快修改相关地方性法规规章，地名管理执法、司法也能依法有序进行，有关部门所推出的相关整治举措能够科学合理,地名失范现象得以逐步消除,地名管理的偏误能够在法治框架下得以矫正，让地名回归其标示方位、传承文化的本真功用。