社会治理法治化:生成逻辑、价值意蕴与中国方案

张炜达,郭朔宁

(1.西北大学 法学院，陕西 西安 710127;2.西北大学 马克思主义学院,陕西 西安 710127)

新时代以来,随着国内外环境的深刻变化与改革的深入,“怎样治理社会主义社会这样全新的社会”成为中国共产党面临的重大课题。党中央在吸收借鉴新中国成立以来治国理政正反两方面的经验教训基础上,将推进国家治理现代化作为党治国理政的总体目标,并通过两次全会的形式对这一目标进行顶层设计①。从法治的角度来看,治理本身就包含法治化含义。“法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”[1]6“依托”有载体之意,法治即国家治理体系的制度载体。当代国家治理的本质与核心是制度之治,现代法治是制度之治的最高形态。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”[2]547-548,法治化水平是衡量一个国家治理能力和治理水平的根本基准。

社会治理是国家治理的重要组成与根基所在,同样要以法治化这一重要基准衡量并推进社会治理现代化。从党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首提“社会治理法治化”,到出台《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》(以下简称《纲要》)引领法治社会建设实践,并对社会治理法治化作专门部署,再到党的十九届六中全会通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》充分肯定新时代以来的社会建设工作,强调“社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升”[3],一再表明,中国共产党已经充分认识到了“社会治理法治化”的重大理论与现实意义。立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,本文旨在从法治视阈探讨该命题的生成逻辑、价值意蕴与中国方案,从而为第二个百年奋斗目标乃至中华民族伟大复兴的实现提供一定智识。

一、社会治理法治化的生成逻辑

社会治理法治化是中国共产党针对当前社会格局变化而作出的具体因应。社会治理法治化作为治国理政的重要环节,既有强烈的现实关照,也有坚实的理论传承；既具备深厚的历史渊源,也受到当前执政思路的具体指引。

(一)理论逻辑:马克思主义社会治理思想的承续创新

社会治理思想是马克思主义学说科学社会主义的基础内容,散见于马克思恩格斯对资本主义社会的现实批判和巴黎公社革命的经验总结。首先,马克思恩格斯认为，社会治理关乎政治统治的维系,社会治理与政治统治互为前提、不可分割。“一切政治权力起先都是以某种经济的、社会的职能为基础的。”[4]190反过来,政治统治又保障社会治理。“需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量,这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在‘秩序’的范围以内;这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量,就是国家。”[5]189其次,在社会治理过程中应当关注民生领域,并充分发挥人民群众的作用。“凡是要把社会组织完全加以改造的地方,群众自己就一定要参加进去。”[5]549“当人们还不能使自己的吃喝住穿在质和量方面得到充分保证的时候,人们就根本不能获得解放。”[6]527在反思巴黎公社的经验教训时,马克思指出,巴黎公社“所采取的各项具体措施,只能显示出走向属于人民、由人民掌权的政府的趋势”[7]163。最后,社会治理旨在追求人类社会的公平正义,并最终达致人的自由全面发展。“一切人,或至少是一个国家的一切公民,或一个社会的一切成员,都应当有平等的政治地位和社会地位。”[4]109为此,马克思恩格斯从唯物史观出发，强调了物质基础和制度建设之于社会治理的重要性。“建立这样一种制度,使社会的每一成员不仅有可能参加社会财富的生产,而且有可能参加社会财富的分配和管理。”[7]460

列宁在领导苏维埃俄国从“夺取政权”到“国家建设”战略功能转变实践中继承并进一步发展了马克思恩格斯的社会治理思想。十月革命后,列宁敏锐地认识到对国家和社会治理工作是当前“最重要和最困难的”“首要的组织任务”[8]79-80。社会治理有助于协调社会关系,是巩固、维护和发展苏维埃政权的必然要求。国内社会形势好转之后,在具体治理主体方面,列宁提出仍需加强党的权威,实现党对社会治理的“总的领导”(1)列宁强调,为了实现党对社会治理的“总的领导”,需要通过制定并完善路线、方针和政策;处理好党组织和政府机构的职权关系;“加强党内检查与监督”等手段。参见沈杰、高赟:《列宁关于社会治理的核心见解》,《宁夏党校学报》，2021年第5期。。国家在社会治理中起着主导作用,其治理职能应该伴随国内外形势变化而不断调整(2)比如根据不同阶段分别制定的两种国家治理政策:战时共产主义政策和新经济政策。。国家和社会治理的主体是人民群众,必须在社会治理过程中体现四个“群众应当有权”(3)即:群众应当有权为自己选举负责的领导者;群众应当有权撤换他们;群众应当有权了解和检查他们活动的每一个细节;群众应当有权推举任何工人群众承担执行的职能。参见《列宁全集》第34卷,人民出版社,2017年版,第143-144页。。需要指出的是,列宁较早认识到要充分发挥社会组织在社会治理中的作用。因为无产阶级是一个由“若干齿轮组成的复杂体系”,在“发动机”和“机器”之间必须要有工会这一“传动装置”[9]203-204。在具体治理方法上,列宁强调必须要制定并且遵守法制,他带领革命政权建立了全新的社会主义法律体系(4)无产阶级革命在彼得堡夺取胜利的第一天,列宁就起草了《告工人、士兵和农民书》《成立工农政府的决定》等四个重要法令;苏维埃国家建设时期,先后在1918年和1924年制定了两部宪法,相继颁布了《苏俄民法典》《苏俄刑法典》等。参见高健、秦龙:《论列宁的社会治理思想及其时代价值》,载于《湖北行政学院学报》2021年第3期。,并告诫广大工农群众,尤其是共产党员,要做遵纪守法的典范,“消除任何利用执政党地位从轻判罪的可能性”[10]450,以践行严明执法。

全面治理一个社会主义国家的实践马克思恩格斯并未亲历,他们的治理理论也多为预测性。列宁在十月革命后的第七年去世,社会治理实践仍有待深入。习近平总书记关于在国家社会治理中发挥法治作用的重要论述及其生动实践,正是以马克思主义经典作家关于社会治理思想所蕴含的基本理念、治理原则为指导,同时结合中国基本国情,实现对马克思主义社会治理思想的中国化、本土化与时代化。

(二)历史逻辑:中国共产党社会治理实践的经验总结

中国共产党成立伊始,就将建设和发展一个更加美好的社会视为奋斗目标。在革命、建设与改革的不同历史时期,中国共产党在坚持马克思主义社会治理思想的基础上,紧密结合党的中心任务和国内外环境变化,适时调整并不断发展社会治理的原则思路、政策策略与制度安排。

新民主主义革命时期,中国共产党先后在中央苏区、陕甘宁边区、华北解放区的广大农村地区初步开展了社会管理探索。党并未完全照搬苏联的社会治理做法,而是结合复杂的国情,紧紧围绕党的中心工作，以分散的、相对落后的广大农村地区为重点开展社会管理实践。在实践中,中国共产党逐步认识到以法制保障管理实效的重要性,并初步制定了较为完善的法律体系。以陕甘宁边区为例,中国共产党为巩固边区并增进人民福利,先后领导并颁布了三部宪法性文件(5)即《陕甘宁特区政府施政纲领》(1937年)、《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》(1939年)和《陕甘宁边区施政纲领》(1941年)。,这些宪法性文件不仅是边区法制创建的根本依据,而且为边区政治、经济、教育、军事、卫生等工作提供了基本遵循。以此为准绳,边区相继公布施行《陕甘宁边区土地条例》《陕甘宁边区惩治贪污条例(草案)》《陕甘宁边区抗战时期惩治汉奸条例(草案)》《陕甘宁边区保障人权财权条例》《陕甘宁边区民事诉讼条例草案》《陕甘宁边区刑事诉讼条例草案》《陕甘宁边区抗属离婚处理办法》《陕甘宁边区民刑事件调解条例》《陕甘宁边区优待移民难民垦荒条例》等法律文件,为边区社会管理体制的形成奠定了制度基础。

社会主义革命和建设时期,我国形成了国家主导的管控型社会管理体制。新中国成立之初,毛泽东就呼吁全党:“我们不但善于破坏一个旧世界,我们还将善于建设一个新世界。”[11]1439建设国家与管理社会成为中国共产党的重要任务。为了与高度集中的经济体制和政治制度相适应,社会管理方式亟待改良。1954年12月通过的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》,标志着城市基层社会管理中以单位制为主、街居制为辅(6)单位制是在计划经济体制下,国家通过单位组织实现对“物质产品的计划生产,也是对人和人的生活的计划安排”的组织形式,实现了政治、经济、社会功能的三位一体。街居制则以居住场所为基点,将非单位人口纳入街道办事处和居民委员会管辖范围,实现对非单位人口的单位化管理。两种渠道相互结合,实现了对社会全体成员的控制和整合。参见费孝通:《对上海社区建设的一点思考——在“组织与体制:上海社区发展理论研讨会”上的讲话》,载于《社会学研究》2002年第4期;杨丽萍:《新中国成立初期城市基层社会管理研究——以上海为中心的考察》,上海人民出版社,2018年版第68-69页。模式的形成。与之对应,通过制定《关于在农村建立人民公社问题的决议》(1958年8月)等重要文件,广大农村地区建立了人民公社制度。该时期,国家主导的管控型管理体制以政社同构和城乡分治(7)社会分治主要依靠户籍管理制度得以实现。1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》和1964年12月出台的《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》将户口划分为农业和非农业户口,严格控制人口流动。通过严格的户籍管理,我国将城市居民和农村居民分而治之。参见李春根、罗家为:《从动员到统合:中国共产党百年基层治理的回顾与前瞻》,载于《管理世界》2021年第10期。为主要特征,实现了最大程度地将人民群众组织起来,促进了对旧社会的改造和社会主义建设。其中,20世纪60年代的“枫桥经验”一度成为基层社会治理的典范,影响至今。

改革开放和社会主义现代化建设新时期,我国由社会管控阶段迈入社会管理阶段。党的十一届三中全会召开后,党和国家的中心任务是恢复经济建设。“经济工作是当前最大的政治,经济问题是压倒一切的政治问题。不只是当前,恐怕今后长期的工作重点都要放在经济工作上面。”[12]194改革开放使社会结构产生了深刻变化,进一步激发了社会活力。1982年通过的《中华人民共和国宪法》规定,作为基层群众性组织的居民委员会和村民委员会具有自治性,单位制和人民公社制成为历史(8)之后,我国于1987年和1989年分别制定实施《村民委员会组织法(试行)》和《城市居民委员会组织法》,进一步明确了居民委员会或者村民委员会的相关职责,推动了基层群众自治制度的完善与发展。参见陈成文、黄利平:《中国共产党百年社会治理的嬗变:历史、逻辑与启示》,载于《贵州师范大学学报》(社会科学版)2022年第1期。。1993年,党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,“社会管理”概念首次为党中央正式使用。1997年,党的十五大首次将“依法治国”确定为基本方略。社会管理的制度化逐渐提上日程。2007年,党的十七大首次将“社会建设”纳入“四位一体”总体布局(9)“四位一体”是党中央提出的中国特色社会主义事业的总体布局,包括社会主义经济建设、政治建设、文化建设与社会建设。,提出完善基层社会管理体制,社会管理在党治国理政布局中的地位得到提高。

中国发展进入新时代,党中央站在中华民族伟大复兴的战略高度,深刻把握社会主要矛盾和国内外环境变化,谱写了社会治理新篇章。党的十八大报告提出:“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系……加快形成……法治保障的社会管理体制。”[13]34法治正式成为社会管理的重要实现方式。2013年,党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,在“六个紧紧围绕”中首次提出“社会治理”。中央全会首次运用社会治理表述,标志着我国社会事务的处理方式实现了从管理到治理的历史性跨越。党的十八届四中全会站在全面推进依法治国的高度首次提出“社会治理法治化”命题,明确了社会治理的法治化方向。党的十九大进而提出社会治理“四化”标准(10)即“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。，法治化成为衡量和开展社会治理的重要指标。在此标准下,党的十九届四中、五中全会进一步将法治要求渗入社会治理实践中(11)党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调:“必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》又提出:“加强和创新社会治理。完善社会治理体系,健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”。

(三)实践逻辑:国家治理现代化的内在要求

社会治理法治化是国家治理现代化的题中应有之义。一方面,国家治理现代化是新时代中国共产党执政兴国的顶层战略。随着社会物质发展水平的极大提高,人民的物质生活需求得到极大满足,中国特色社会主义的制度优势得到极大展现，与此同时，中国的改革也进入深水期与攻坚期,国家治理中的一些积存多年的体制与机制顽疾逐渐暴露,治理过程中的新问题新矛盾不断涌现,亟待深化改革。面对这一阶段性发展特征和现实要求,党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标——“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。通过改革经济、政治、社会、文化、生态领域的体制机制,实现了从党的十一届三中全会以来以经济领域改革为中心的传统治理布局向“五位一体”整体治理布局的战略转换。党的十九届四中全会专门对国家治理现代化的重大意义、总体要求、发展目标和制度保障进行顶层设计,开启了国家治理现代化的新纪元。

另一方面,社会治理是国家治理的重要一环,社会治理领域的改革本身就是国家治理现代化的一部分。“全面深化改革问题,不是推进一个领域改革,也不是推进几个领域改革,而是推进所有领域改革,就是从国家治理体系和治理能力的总体角度考虑的。”[14]90只有系统推进包含社会治理领域在内的各个领域的改革,才能实现全面深化改革的任务。新时代以来,中国共产党深刻认识到要统筹“改革—发展—治理”三者之间的关系,立足“国家—社会—政府”现代治理结构,通过优化政府机构设置、放管服改革、简政放权等系列举措理顺政府与市场的关系,着力构建现代化社会治理新格局。同时,制度建设包含国家制度与法律制度两个部分,社会治理也是推动二者集中建设的过程。推进社会治理法治化,就是适应当代社会环境的变化,不仅要对不符合社会治理实践发展要求的体制机制和法律制度进行改革,而且还要建构社会领域新的体制机制和法律制度,以此实现社会治理的制度化、规范化与程序化。同时,在此基础上充分发挥各社会主体的主观能动性和行动自觉,形成以人民为中心的共建共治共享的治理共同体。

(四)时代逻辑:中国式法治现代化的道路指向

中国式法治现代化道路为社会治理法治化指明了前进方向。在庆祝中国共产党成立100周年大会上,习近平总书记提出了“中国式现代化新道路”重大命题。中国式现代化新道路是对近代以来中华文明与中国社会实现文明转型与现代化过程一系列理论与实践的高度总结。其中,中国共产党以马克思主义法学为基本指引,结合中国实际,开辟了中国式法治现代化道路,成为中国式现代化在法学领域的具体表现。首先,中国式法治现代化道路具有鲜明的政治底色。作为马克思主义指导下的政党,中国共产党开辟并引领的中国式法治现代化,坚持走中国特色社会主义法治道路,决不照搬西方所谓“宪政”“司法独立”“多党轮流执政”“三权鼎立”的政治体制和法治模式,决不全面移植他国的法治体系[15]。其次,中国式法治现代化立足中国国情,具有鲜明的中国本色。习近平总书记强调：“走自己的路,是党的全部理论和实践立足点,更是党百年奋斗得出的历史结论。”[16]13党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》将“坚持中国道路”列为中国共产党百年奋斗的十条宝贵经验之一。中国的法治建设始终围绕特定时期的历史方位和社会条件,始终注重从中华法制文明中汲取有益成分,始终坚持胸怀天下在世界格局中思考法治建设命题。最后,中国式法治现代化是人类法治文明的新形态与新样本。西方发达国家几百年才走完的法治道路,中国用七十多年的时间便走完了,成为现代世界法治发展的一大样本,对人类法治文明产生着深刻影响。

另一方面,社会治理法治化是中国式法治现代化在社会领域的投影,需要以中国式法治现代化为根本立足点。中国式法治现代化新道路既是中国特色社会主义法治道路的理论表达,也是新时代法治建设理论与实践的出发点。因此,要坚持全面依法治国战略,坚持“共同推进,一体建设”(12)即“依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。为贯彻“共同推进,一体建设”,党中央制定并出台了《法治中国建设规划(2020—2025年)》《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》。。法治社会建设是全面推进依法治国的重要组成部分, 在全面推进依法治国的工作布局中处于基础性地位[17],需要立足中国式法治现代化新道路这一现实根基予以推进,着重处理好以下几对关系:一是平衡法治文化、国家法律与治理制度之间的关系;二是要协调治理主体与治理客体、治理方式之间的关系;三是要统筹政党、政府、社会与市场在社会治理法治化中的关系。这些关系的正确处理需充分体现中国式法治现代化的战略定位、基本原则与发展目标。

二、社会治理法治化的价值意蕴

理论只有彻底,才能说服人。社会治理法治化是实现社会治理现代化的实践方式,同时也是马克思主义国家与社会治理学说中国化的最新理论成果,必须要运用马克思主义法学和辩证唯物主义的基本方法、基本思路,深入探究社会治理法治化的价值意蕴,夯实社会治理法治化的理论基础。

(一)价值起点:良法善治

通过将良法融入社会治理制度体系,筑牢社会治理体系现代化的制度基础,同时以追求善治为旨归,充分发挥社会治理制度的权威性与执行力,从而达致制度与治理的辩证统一,此即社会治理法治化的逻辑起点。首先,法治是社会治理法治化的基本实现方式。法治是“法的统治”(Rule of Law)，而“与法律永相伴随的基本价值,便是社会秩序。”[18]45法律是规则的一部分[19]41,通过法律规则至上的法治这一治理方式，有助于将社会主体的集体活动与行为控制在合理稳定的范围之内,从而构建良好的社会秩序。其次,社会治理中的法治是指依据“良法”之治。法律是规范与事实的统一。诚如亚里士多德所言:“法治应当包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[20]202此处“制订得良好的法律”即强调法律的内在正当性,社会治理所依之法必须是能够保障社会公平正义之实现,属于一种价值的判断[21]177。最后,社会治理法治化以追求善治为旨归。良法是善治的基础和前提,但并非善治的充分必要条件。社会“善治”之实现仍需依赖两个条件：一是良法能够受到社会成员的普遍认可与遵循。“如果包含在法律规则部分中的‘应然’内容仍停留在纸上,而不对人的行为产生影响,那么法律只是一种神话,而非现实。”[22]255二是丰富并改善社会治理的方式,治理方式不仅要与时俱进,还要做到相互之间的补益平衡。

(二)价值追求:公平正义

公平正义是人类社会始终的价值追求,社会治理法治化有利于推动社会公平正义的实现。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)将“坚持全面依法治国,建设社会主义法治国家,切实保障社会公平正义和人民权利”列为中国特色国家治理的一大优势。在《决定》“坚持和完善中国特色社会主义法治体系,提高党依法治国、依法执政能力”部分,首次提出并部署“健全社会公平正义法治保障制度”的重大任务[23]13-14。由此可以看出,作为法治价值追求和核心要义的“公平正义”已成为党中央推进国家治理现代化的根本基准。马克思主义法学认为,良法的基本内涵是理性和正义的统一[24]231。此处的“正义”是从“合目的性”角度强调法律必须能够体现人类追求正义的价值目标[25]。法治是规则之治,现代意义上的法治具有稳定性、中立性与权威性特点,保障了相关主体地位的平等。社会治理法治化意味着主动适应现代社会中道德与权威碎片化状况,破除现有社会领域各方面存在的体制机制弊端,借助“良法”之治及治理制度体系,将社会治理引入法治化轨道,以充分彰显公平正义的价值追求。

(三)价值取向:人民至上

以人民为中心是中国社会治理法治化的本质特征。马克思主义经典作家认为,法属于上层建筑,必须反映并体现统治阶级的意志。因为在马克思恩格斯所处的时代,资产阶级是占统治地位的,不得不将法的本质局限于“一个阶级”即资产阶级的意志[26]190。在中国特色社会主义政治实践中,党的领导、人民当家作主、依法治国是有机统一的,其体现出的社会主义法治阶级性与人民性相一致的特征,能够也必然反映人民意志。社会治理法治化与体现人民利益、坚持人民至上是一体两面的关系。首先,社会治理法治化旨在最大程度地服务人民利益。“让老百姓过上好日子”是中国共产党创新社会治理、推进社会治理法治化现代化水平的目标,无论是遵循良法善治,还是追求社会公平正义,都以保障人民利益为落脚点。其次,人民群众是社会治理法治化的参与主体。相对社会管理,社会治理概念本身就强调以公民为本位的多主体的共同参与合作。随着市场经济的蓬勃生机和网络科技、自媒体平台的快速发展,社会群体对于社会事务的关注度愈发强烈,呼吁能够参与到社会治理当中,并拥有通过制度化、规范化的形式参与社会治理的能力。人民群众在推进社会治理法治化中所发挥的主动性、积极性和创造性，为共治共享、和谐有序而又充满活力的社会治理奠定了坚实的社会基础[27]。最后,人民是衡量与评判社会治理法治化建设水平的发言人。社会治理法治建设成效的评价是一个复杂的系统过程,但是人民的获得感、幸福感和安全感与支持度、认同度和满意度是其中最为重要的一个方面。

(四)价值依托:制度之治

通过制度规范助推社会治理现代化是社会治理法治化的应有之义。社会治理法治化与社会治理体制创新是密切相关的,因为“加强和创新社会治理,关键在体制创新”[28]95。新时代以来,我国根据社会发展的实际情况建立并不断优化社会治理体系制度。从党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”,并强调“坚持依法治理,加强法治保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”,到党的十九大首次提出“加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”,再到党的十九届四中全会强调“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”,再到党的十九届五中全会提出“完善社会治理体系,健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，我国社会治理理论不断发展创新,社会治理体系的内涵要素不断丰富完善。同时必须认识到,制度之治是完善社会治理体系和推进社会治理法治化的基础。一方面,社会治理法治化意味着通过法治保障治理体系的良性运转。社会治理法治化有助于落实党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与的治理体系。另一方面,社会治理法治化要求以法律制度规范党委、政府及社会各方主体。在中国社会治理场域中,治理主体与治理对象相交融,治理手段与治理目标相耦合,这些特点决定了社会治理过程离不开法律制度[29]。

三、社会治理法治化的中国方案

社会治理法治化具有强烈的现实关照,必须面向现实、落脚现实。以习近平法治思想为根本遵循,坚持从中国国情出发,不断探索中国特色社会治理法治化道路,推动“中国之制”迈向“中国之治”。

(一)确保党在社会治理中的领导地位

办好中国的事情,关键在党。坚持党的领导是实现社会治理法治化的根本保证。“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。党是最高政治领导力量,党的领导是我们的最大制度优势。加强党对一切工作的领导,这一要求不是空洞的、抽象的,要在各方面各环节落实和体现。”[30]具体而言,应从以下几个方面着手:

首先,建立和完善坚强有力的社会治理领导体系。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,进行社会治理必须先解决领导体系的问题。在《纲要》中,将建立党委领导的社会治理体系确立为构筑共建共治共享社会治理格局的必要前提,并强调“健全地方党委在本地区发挥总揽全局、协调各方领导作用的机制”[31]。党的领导需要在社会治理法治化全过程、各方面予以体现,需要具体落实到党“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”各个环节。同时,始终在法治轨道上坚持党的领导,通过领导行为与法治思维、法治方式的契合确立并强化党领导社会治理建构的权威性[32]。

其次,以党内法规制度建设强化党对社会治理的领导。2016年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅制定并印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,确立了社会治理法治化的党内法规依据。此外,《中国共产党政法工作条例》《中国共产党党支部工作条例(试行)》《中国共产党农村基层组织工作条例》(13)《中国共产党政法工作条例》第三章第10条“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”的规定是地方党委领导政法工作的基本要求;《中国共产党党支部工作条例(试行)》第三章第10条规定了村、社区、社会组织中的党支部需承担领导对应领域社会治理的重要任务;《中国共产党农村基层组织工作条例》第三章“职责任务”规定领导基层治理是农村基层党组织的主要职责,并在第六章“乡村治理”中就乡村治理格局、体系、重点任务专门部署。等党内法规均从不同角度对中国共产党领导社会(乡村)治理、推进社会治理法治化作出具体规定。今后,要对现有社会治理方面的党内法规及规范性文件依照工作计划和安排进行适时清理修订,将党的政策优势转化成推动社会治理法治化的制度优势,以达至党领导社会治理工作的法治化[33]。

最后,要充分发挥党组织在城乡基层治理中的重要作用。中国特殊的人口分布与发展模式决定了基层是社会治理的根基与支撑。《决定》提出“构建基层社会治理新格局”,“十四五”规划进一步要求“推动社会治理重心向基层下移,向基层放权赋能,加强城乡社区治理和服务体系建设”。习近平总书记在长春基层考察时着重指出：“要加强党的领导,推动党组织向最基层延伸,健全基层党组织工作体系,为城乡社区治理提供坚强保证。”[34]基层治理中,要充分发挥党在基层治理中的领导权和主导权。同时,发挥党员参与基层治理的主动性和积极性,将党的声音和意志贯穿基层治理实践,彰显社会治理下共建共治共享的根本遵循。

(二)依法完善社会治理机制

将法律导入社会治理的若干领域,依法构建并完善社会治理机制体制,是社会治理法治化得以实现的重要一环。首先,完善调处机制,加快形成“大调解”格局。人民调解是传统中国基层纠纷解决方式与社会主义政法新传统结合的产物,是典型的“东方经验”。坚持共建共治共享原则,在总结新时代“枫桥经验”的基础上,加快形成“以人民调解为主,行政调解、司法调解和行业性专业性调解为补充,各种调解机制相互协调”的大调解格局,充分发挥多元社会主体在矛盾纠纷解决中发挥的作用,努力做到“家庭琐事不出户、邻里纠纷不出组、小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”[35]。

其次,依法推进社会信用体系建设。随着后工业时代的到来,传统中国乡土社会格局逐渐破解,大规模或超大规模陌生人社会已经成为常态,建设以“制度信用”为本质的社会信用体系有利于“提高全社会的诚信意识和信用水平”(14)《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》强调,社会信用体系建设是加强和创新社会治理的重要手段,目的是提高全社会的诚信意识和信用水平。。但也要看到,依法治国背景下,信用体系中的失信惩戒机制一定程度上违反了比例原则、依法行政原则、不当联结禁止原则、尊重保障人权原则等法治原则。为此,亟待法学工作者加强理论研究,解决社会信用体系建设的合法性危机,使其具体规定符合法的一般原则,并在此基础上实现其适度功效[36]。

最后,围绕地方重点工作优化社会治理机制。社会治理机制受到特定地方的经济发展程度、技术进步水平、人口综合素质等因素的叠加影响,没有放之四海而皆准的治理机制,必须做到因地制宜。同时,机制从确立到成熟是动态的,治理实践也是一个反映治理内部深层次矛盾与障碍的过程。例如,疫情联防联控治理机制充分彰显了中国特色社会主义治理体系和治理能力,但一些地方在运用该机制的同时,也暴露出基层干部形式主义严重、基层应急和储备管理体系不足、政府—社会权界模糊等短板。因此,必须在坚持问题导向基础上,通过机制体制变革提升社会治理效能。

(三)健全和完善社会治理规范体系

社会治理法治化的核心支点是“法治化”[37]。坚持法治、德治、自治相结合是习近平总书记有关社会治理法治化论述的重要内容,也是社会治理规范体系建设的基本原则。社会治理法治化中所依之“法”,应是广义的规范体系,不仅包含法律、行政法规、行政规章、地方性法规等法律规范,还应包括党内法规、乡规民约、自制规章等其他规范。

一方面,建立完备的法律规范体系。社会治理法律规范需求与法律规定供给不足已经成为社会治理法治化进程中面临的突出矛盾，因此,要坚持科学立法这一基本原则。要结合地方实际,重点在疫情防控、未成年人权益保障和校园安全、治安综合治理、网络社会治理等领域有针对性地做好立法工作。以社会治安为例,当前我国还没有针对社会治安综合治理的专门性顶层立法,地方关于社会治安综合治理的地方性法规和规章的质量亦是参差不齐，因此,亟待研究和制定国家层面的《社会治安综合治理法》。同时,加快社会治安综合治理配套法制建设[38]42,通过“破”和“立”两个方面,及时制定相应法律,清理过时地方性法规和规章,确保地方性法规和规章不与上位法相抵触,体现出地方的具体实际,实现社会综合治理的法治化和效益最大化。

另一方面,优化并重塑社会规范体系。一是社会规范必须要符合法治的基本原则。无论是内部章程还是自治规约,都不能与宪法和法律相违背,这是法治社会建设过程中必须遵循的大原则。二是社会规范必须体现社群个性。社会规范不可抵触国家法律,也不能简单重复国家法律体系的规范性内容。必须要在法律基本原则前提下,针对“地方性问题”,实现法律的一般要求与“地方性知识”(15)与由国家强制力支持的立法采取自上而下的路径不同,社会规范依循的是自下而上的路线。按照知识的分布状态,无论是关于具体治理程序、操作的技术知识,还是关于利益、情感、心理的价值知识,都是以离散化形态存在的,都是吉尔兹意义上的“地方性知识”。参见[美]克利福德·吉尔兹:《地方性知识:事实与法律的比较透视》,载梁治平编:《法律的文化解释》,生活·读书·新知三联书店,1994年版第73-94页。的相互融贯。反过来,法律亦需吸收社会规范中的有益成分,畅通法律规范与社会规范间的协调进路(16)2022年1月1日起施行的《中华人民共和国家庭教育促进法》即是给予非正式行为规则以法律保障的典型实践。家庭是社会的微观组成部分,该法案有利于树立家庭教育权威,推动社会治理法治化。,以此构筑法律规范与社会规范的良性互动格局,实现法治与德治、自治的协同共治。

(四)发挥社会组织在社会治理中的应有作用

社会组织是社会治理共同体的主体之一,同时也是公众依法参与社会治理的重要载体。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“激发社会组织活力”列为“创新社会治理体制”的重要内容。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》将由社会组织参与的社会治理体制的构建提升到国家治理能力和治理水平的高度,并就发挥社会组织的应有作用提出了若干要求。党的十九届五中全会通过的“十四五”规划强调“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用”。《纲要》中将“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的作用”作为“推进社会治理法治化”的重要组成。

一方面,加强社会组织立法,完善社会组织法律法规体系。社会组织依法参与社会治理的前提是有法可依。当前,我国已经制定了《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》《事业单位登记管理暂行条例》《市场主体登记管理条例》等法律法规。诸多省区市也出台了规范社会组织建立和发展的地方政府规章或地方性法规。为更好地发挥社会组织的作用,并为各类社会组织提供法律保障,还需考量出台一部能够规制和指导整个社会组织发展的纲领性基本法。这一基本法应紧密结合我国社会治理与社会组织的发展特点,审慎制定社会组织基本法的原则、目标与内容,助推法治社会建设。

另一方面,构建社会组织依法治理机制,促进社会组织依法参与社会治理。必须明确社会组织的功能和角色定位,因为能否准确定位社会组织和其他社会治理主体之间的关系,决定了新发展阶段社会治理的效能和水平。社会治理法治化、现代化的实现既不能完全依靠政党组织的强制力量,也不能完全依靠社会组织的自治力量。因此,需在避免政社不分的基础上,充分发挥社会治理中社会组织的作用,实现与政府和其他治理主体的优势互补。另外,必须要强化社会组织监管，在夯实内部监管制度机制的同时,合理运用网络、新闻媒体等新兴社会监管形式,营造社会组织主动接受批评、敢于接受批评的良好社会舆论环境。

四、余 论

社会治理法治化是中国传统农耕文明向后工业文明转型的缩影。文明转型与国家现代化的实现是客观规律,不以人的意志为转移。诚如马克思恩格斯所言:“一切划时代的体系的真正的内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的。”[39]544社会治理法治化是一个系统工程,涉及各领域、各层级的法治变革。现代中国,法治型政党、法治型国家与法治型社会是一个整体。必须坚持大历史观、大文明观的宏大视野和系统论思维方法,将社会治理法治化置身改革发展全局和法治中国建设战略高度加以统筹部署。从根本上讲,社会治理法治化是制度问题,也是文化的问题。打破西方的“现代化范式”,在法治实践中实现对传统法律文化的创造性转化与创新性发展,挖掘并弘扬中国法治的“本土资源”,使之服务于当代社会治理与中国特色社会主义法治体系建设,引导社会主体实现认识和运用社会主义法治的自在、自为与自觉,使崇尚法治、厉行法治真正深入人心、外化于行,助力建设社会主义现代化法治强国。