广州市重大科技专项管理实践与管理优化思考——以首批重点领域研发计划项目为例

王 丽，叶小廷，闫宇琪

（广州市科技项目评审中心，广东广州 510095）

1 研究背景

科技立则民族立，科技强则国家强。推动科技创新发展，实现高水平科技自立自强，必须充分发挥政府财政专项资金的引导扶持作用，而科技计划项目是政府支持科技创新活动的重要载体，因此做好科技计划项目的组织实施与管理对于推动科技创新发展至关重要。

2014 年开始，我国中央财政科技计划管理进行改革，将各部委实施的计划类别统一整合为5 类，分别为国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项。其中，国家重点研发计划由若干目标明确、边界清晰的重点专项组成，聚焦国家重大战略任务，以目标为导向，采取从基础前沿、重大共性关键技术到应用规范进行全链条创新设计、一体化组织实施方式［1］。国家重点研发计划从2016年实施以来，在社会发展、高新技术、农业科技、基础研究、基础配套领域均部署了不同的重点专项，截至2019 年9 月已启动65 个专项（不含国际科技合作专项）［2］；共立项3 881 项，中央财政经费投入达803.02 亿元［3］，项目牵头申报单位基本覆盖我国各省、自治区和直辖市。

国家重点研发计划项目的布局和发展方向备受社会各界关注，专家学者们从不同角度和层次进行了分析和研究，并结合多维度的数据分析和管理实践提出了许多值得参考借鉴的建议。在项目组织管理层面，如刘剑蕾［4］就如何有效加强重点研发计划项目统筹组织与管理、提升项目实施成效提出了相关建议；马行超［5］分析了“十三五”国家重点研发计划项目过程管理中存在的主要问题，提出了项目组织实施的建议和措施。在立项评审机制方面，如樊俊［6］从立项评审机制角度对法国国家科研署项目和国家重点研发计划项目进行比较研究；郑床木等［7］、刘蔚等［8］从专项领域分别对农业领域和纳米科技领域的立项情况进行分析。从项目承担单位层面，张江等［9］、吕鑫等［10］从承担单位性质分别对高校和科研院所承担和申报项目进行了研究。

广州市跟随国家科技计划体系改革步伐，于2019 年出台了《广州市重点领域研发计划实施方案》等文件，并于当年发布了重点领域研发计划项目申报指南。但目前还未发现针对广州市重点领域研发计划项目（以下简称“重点项目”）管理方面的研究成果。基于此，本研究对广州市首批立项的重点项目情况进行分析，根据关键节点考核情况讨论项目组织管理中存在的问题，并提出优化项目管理的对策建议。

2 广州市首批重点项目立项情况

2019 年3 月，广州市人民政府印发了《广州市重点领域研发计划实施方案》，明确将新一代信息技术、人工智能、生物医药与健康、新材料、新能源、海洋经济等重点产业领域的产业发展技术瓶颈和技术创新问题作为重点主攻方向。同年7 月，广州市科学技术局发布了《广州市重点领域研发计划 2020年度重点专项申报指南》（以下简称《指南》），部署了 5 个专项24 个方向的39 个项目，每个项目的资助金额为500 万元～4 000 万元不等，拟资助金额达37 300 万元。经遴选，最终立项36 个项目1），资助经费达35 300 万元。

2.1 立项数量和资助经费情况

首批广州市重点领域研发计划分为5 个专项：“智能网联汽车”“脑科学与类脑研究”“新材料”“人工智能”“重点专项”，各专项项目立项总体情况见表1。从财政经费投入分析，“脑科学与类脑研究”的财政科技资金投入力度最大、占财政科技资金总额的比例最高，其次为“新材料”，投入最少的是“重点专项”；按单项平均财政经费分析，“智能网联汽车”最高，“人工智能”和“重点专项”最低；从申报和立项项目数量分析，“人工智能”项目申报数量最多、竞争最激烈，平均竞争比为10 ∶1，而“脑科学与类脑研究”和“重点专项”的实际立项数量低于指南拟立项数量，其他部分专项的项目申报质量一般，未达到立项要求。

表1 广州市首批重点领域研发计划立项主要情况

2.2 牵头承担单位分布

习近平总书记指出，要优化和强化技术创新体系顶层设计，明确企业、高校、科研院所创新主体在创新链中不同环节的功能定位，激发各类主体的创新激情和活力［11］。因此，分析重点领域研发计划的机构竞争力有助于了解广州市科学研究的核心力量和生长点。按照机构属性划分，将首批重点项目的牵头承担单位分为高等院校、企业、医疗机构和科研院所4 类，各类单位承担项目数分别为18 项、11 项、5 项和2 项。其中，高等院校和企业为主力军，两者承担项目数和获资助经费分别占比为80.56%和81.58%，而科研院所所占比例较低（见表2）。

表2 广州市首批重点项目中不同类型牵头承担单位获立项情况

如图1 所示，“脑科学与类脑研究”的项目牵头单位主要为高等院校和医疗机构，“人工智能”的项目承担单位以企业为主，“新材料”的项目承担单位以高等院校为主，“智能网联汽车”和“重点专项”的项目承担单位主要为高等院校和企业。

图1 广州市首批重点项目中不同类型牵头承担单位分布

2.3 项目实施模式

首批立项的重点项目中，有31 个项目为合作申报，占比达86%，表明重点领域研发计划项目的研究开发方式以合作创新为主；涉及的合作单位共有60 家，其中广州市的本土单位有40 家，以市内合作为主，同时也吸引了一部分外地科研优势力量。从各项目承担单位与合作单位情况来看，以“高等院校+企业”“高等院校+科研院所+企业”合作申报为主（见表3），体现了产学研融合、形成创新合力，符合深化科技体制改革的发展要求。

表3 广州市首批重点项目中各类专项主要合作模式分布 单位：个

3 广州市首批重点项目组织实施和管理存在问题分析

广州市重点领域研发计划项目实施周期为3年，截至2021 年6 月，首批立项项目已实施1 年多，广州市科学技术局围绕项目合同计划进度执行情况、关键节点指标完成情况、取得的突出进展、经费到位与拨付、核算与使用情况等组织开展关键节点考核，5个专项36 个项目整体执行情况较好，部分项目已取得比较好的进展和成果；但也存在一些问题，如检查专家组认为项目研究内容完成难度较大、项目执行缺少统筹导致研究内容碎片化、项目实际进度比预期滞后、经费使用不规范等，反映了重点领域研发计划项目在组织实施及管理方面存在一定不足。

3.1 部分专项申报竞争力较低

在首批重点项目中，除“智能网联汽车”，其他4 个专项均采用自主申报、竞争性评审、择优立项的方式组织项目。其中，“脑科学与类脑研究”和“重点专项”部分方向的项目申报数不足3 项，竞争强度比较低；而脑脊髓损伤治疗和康复临床研究，脑修复与治疗大动物脑疾病模型和高灵敏度、高精度四极杆质谱仪器方向的项目申报因质量未达到《指南》研发内容和指标要求最终均未立项。科技创新需求是重点研发计划项目的重要来源之一，但《指南》主要采取自上而下的编制方式，可能无法精准识别出急需需求、真实需求，以需求为导向的项目形成机制有待进一步夯实。

3.2 专项间资助力度不平衡

在首批重点项目中，“脑科学与类脑研究”的资助金额占比达44.76%，比“人工智能”的资助金额高4倍多；从单个项目来看，“智能网联汽车”与“人工智能”的平均资助金额相差2 倍。2017 年广州市打造高端高质量新产业，率先提出重点实施新一代信息技术、人工智能、生物医药（IAB）和新能源、新材料（NEM）产业行动计划，从《指南》支持方向和支持额度情况分析来看，总体符合广州市重点实施产业布局，但从支持力度来看，不同专项和单个项目的支持金额相差较大，资源投入不平衡。

3.3 科研院所头雁作用引领不足

高校和科研院所是国家重点研发计划项目的主力单位。对首批重点项目相关信息统计可见，高等院校仍是项目主要牵头单位，获得立项数和资助金额占比分别为50%和51.84%，承担技术创新与技术研发任务的科研机构在立项竞争力上明显不足。根据广州市科技业务管理阳光政务平台注册信息统计，截至2021 年4 月，已在广州注册的科研院所达140多家，其中具有独立法人资质的有110 余家。由此看来，需要进一步挖掘科研院所的科技“火车头”助力科技创新的作用。

3.4 财政经费拨付时间相对较长

首批重点项目《指南》发布于2019 年的9 月，经过立项评审、行政决策、公开公示等程序后遴选出立项项目，直到2020 年4 月份才开始拨付第一笔财政经费，历时较长。重点领域研发计划项目瞄准行业关键技术难题，甚至是亟待突破的“卡脖子”技术攻关，是实现由跟跑转向并跑、领跑的关键，需与时间赛跑。这类项目一般从申报时就已经启动相关研究，特别是高校或科研院所承担的项目没有自筹经费来源，财政经费如不能及时到账，会大大影响项目实施进度。因此，应确保财政经费支持政策落实到位，加快重点项目资助款项拨付速度，为科研单位“雪中送炭”。

3.5 项目过程管理效果不及预期

首批重点项目各专项虽成立了重点领域研发计划战略咨询评审专家委员会和各领域专家组，提出重点主攻方向、专项工作方案以及参与项目指南编制等，但专家委员会仅参与前期立项工作，未长期跟踪项目实施，而第三方专业机构主要是在立项、实施、验收阶段组织专家完成评审，也未能系统性掌握或跟进项目执行。由此可见，广州市重点领域研发计划项目在管理环节上存在不连续性，未能及时发现项目存在的问题并提供指导，项目过程管理效果未达到预期目标。

参照文献[7], 它的耗散另行在ξh=π处设置r=10加以限定. 改进B最终的系数为al= {-0.032 803, 0.225 61, -0.885 98, 0.110 61, 0.720 07, -0.159 24, 0.021 742}, 如图1所示, 该改进关于色散获得相当大的改善并在整个波数范围满足r≤10. 通过以上改进, 可在较短的距离内从主波面中消除原始的7点6阶中心格式的伪波, 见图2.

3.6 项目承担单位组织管理水平参差不齐

在首批重点项目的实施过程中，各承担单位的项目组织管理水平参差不齐。在经费使用方面，高校、科研院所和医疗机构等事业单位一般会为项目配备科研财务助理，基本能按相关管理规定执行；而企业作为市场化运营主体，通常专注于技术开发结果，在项目经费核算和使用规范性等方面相对薄弱。在项目管理方面，部分合作单位之间缺乏有效沟通，牵头单位对项目的统筹和监督不够到位；部分单位对项目变更程序和分期拨款进度了解不清楚，影响了项目计划进度。

4 广州市重大科技专项组织实施与管理优化的思考

4.1 强化顶层设计，做好规划引领

4.1.1 完善申报指南编制与论证，精准识别科技需求

紧紧围绕《广州市科技创新“十四五”规划》提出的发展布局，坚持“四个面向”，在战略前沿与基础研究领域、前沿技术与重点产业领域、城市治理与民生科技领域，加强技术领域系统部署。进一步强化顶层设计，将项目申报指南形成机制从“提需求—评需求—立项”的方式转变成为“产业需求—战略研究—顶层设计立项”的专家论证前置制，通过建立产业关键技术项目征集平台，多渠道征集各重点领域最紧急、最急迫的技术需求。结合需求征集情况，可以由其他部委、专业机构共同编制指南初稿，同时应充分发挥咨评委和领域专家在指南编制中的专业支撑作用。对于初步形成的申报指南，在广泛征求有关部门、产业界、公众等多方意见的基础上，明确参与指南编制的专家不得参与申报和立项评审，确保申报指南具有公信力。可参考国家和广东省的做法，加强指南论证评估，可委托专业的第三方评估机构独立、客观地开展评估，确保项目指南中设定的指标可考核可评估、体量适中、合理可行，形成适度竞争机制，提高指南编制的科学有效性［12］。

4.1.2 合理配置财政科技资金，推进重点领域专项协同发展

科学调整财政科技资金的配置结构，既要突出重点、又要协调发展［13］。围绕广州市重点产业布局，结合重点主攻方向科学设计专项支持体量。通过完善项目组织机制和支持方式，合理配置财政资金，促进重点领域专项协同发展。结合项目研究内容和目标，适当平衡项目资助金额，可实行项目资金多元化投入，鼓励引导区级财政资金、单位自筹资金以及其他渠道获得的资金投入，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用。面向国家及省重大战略需求的，可通过部省市联动或省市联动等方式，由中央财政、广东省财政和广州市财政出资，共同组织实施。综合考虑广州本地科技发展的关键领域、重点任务和重大项目安排，加强统筹协调，充分发挥地方政府在推进区域科技创新中的主体作用，不断增强政府创新资源的有效供给能力［14］，最大化财政专项资金的投入效益。

4.1.3 补齐科研院所科研成果转化短板

科研院所作为科技创新主体之一，主要从事与技术创新和技术转移相关的工作，是科研成果从实验室走向生产线的关键“桥梁”［15］，因此深入挖掘科研院所作为牵头单位解决重大共性关键技术问题十分重要。广州市作为粤港澳大湾区发展核心引擎的4 个中心城市之一，近年来通过引进境内外知名高校院所的科研成果和高层次人才等优势资源设立本土的科研机构取得显著成效［16］，建立以广州实验室、粤港澳大湾区国家技术创新中心为引领的“2+2+N”科技创新平台体系，集聚了更多大科学装置和高水平研究机构，所以应深入挖掘这些科研院所的技术资源，强化应用基础研究，解决制约关键技术成果转移转化难题。在广州市重点研发计划项目的带动下，可通过共建研发中心、中试基地、孵化器等创新载体的形式促进科研院所与企业、高校建立攻关项目组，开展产学研合作。推动科研院所更加接近市场，提高技术创新成果应用性，使技术优势不断扩展成为产业转型升级的优势。此外，建立以人才交流与培养为纽带的产学研合作模式，打通高校和科研院所人才培育、企业技术团队培养之间的人才通道，实实在在建立协同攻关机制，促进在穗的科研院所将取得的科研成果实现产业化，实现规模效益型发展，在可持续发展的道路上越走越远。

4.2 完善立项评审机制，遴选优质项目

新时代下我国科技体制改革和科技治理现代化任重道远。目前科研评价大多采取同行评议方法，受限于专家在细分行业领域的学术水平高低、权威专家导向、利益冲突等因素影响，公平公正性无法得到充分保证［17］。可考虑引入定量评估方法，采取定量与定性评审相结合的方式开展重大科技项目评审。如利用知识产权分析评议对申报项目的相关技术进行专利态势分析、重点专利分析和侵权风险评估等，并形成分析报告，辅助评审专家进行判断；针对成果转化类项目，可以引入技术就绪度（technology readiness level,TRL）评价方法，在立项阶段设立研发的TRL 基准，明确项目开始、中期检查和结题验收时所处的技术就绪度水平，定量评价项目关键技术的现状和提升程度，为后期定量考核项目执行情况奠定标准。

4.2.2 优化评审专家遴选机制，提高评审质量

一是利用数据挖掘技术在评审系统中建立专家遴选应用模型，分析评审专家的研究领域和研究成果等信息，并通过与被评项目的项目名称、所属技术领域和研究内容等进行知识关联［18］，让最懂行的专家来评审项目。二是充分借助现代化技术手段提高专家遴选的科学性。如窦豆等［19］研究发现，国家自然科学基金委近年也在探索利用人工智能技术遴选专家，通过评审人和项目申请书的基本信息设定匹配算法，为被评项目自动匹配评审专家，提高评审工作效率和专家评审结果的公信力。此外，拓展评审专家资源，大力引入异地专家入库，加强与外地专家资源共享，由此既可以减少项目申报中的“本地人情”关系，也可解决因本地高水平专家回避导致“二流的专家评审一流项目”等局限性。

4.2.3 完善评审指标体系构建，坚持分类评价

科学规范的评审指标体系是专家开展评审工作的“指挥棒”，也是遴选优秀项目的前提，因此应根据不同项目的特点和国家政策要求选择适合的评价指标体系和权重值，确保对申报的科研项目进行科学客观地评价和筛选。目前广州市重点领域研发计划项目评审指标是通过自上而下的方式构建，科技管理部门依据评估活动特点和自身经验设计评估指标，经向专家咨询优化完善形成评估指标体系，其有效性和科学性有待论证。因此，可进一步验证和优化重点领域研发计划项目相关评审指标。另一方面，广州市重点领域研发计划项目评审指标基本都是定性指标，受专家评审标准和尺度影响容易造成评审结果差异大，因此建议引入一部分定量指标客观评价项目情况。此外，需要坚持分类评价原则，结合不同项目类型的研究特点建立分类评价指标体系，视情况灵活运用。

4.3 注重过程管理，提升实施成效

4.3.1 完善项目经费拨付制度，保证项目顺利实施

健全科技项目管理体系，压实项目承担单位的主体责任，加强项目动态管理与监督，合理确定经费拨付计划。根据项目研究进度紧急程度、资金需求等实际情况合理制定项目经费的拨付计划［20］。对于研究任务迫切、没有自筹资金或其他资金来源的项目，可以提前拨款；对于有配套自筹资金的项目，项目自筹资金支出认定可以追溯到申报之日。此外，应加快拨款进度，加强项目主管部门与财政部门的沟通协商，在项目主管部门预算得到批复前预拨科研经费，并在项目合同书签订后30 日内将资助经费拨付至项目承担单位。在项目实施过程中定期督查、跟踪、辅导项目经费支出情况，协助企业健全财务管理制度，严防出现“企业已关门，项目资金仍下达”等现象。

4.3.2 充分借助专业力量，建立长效跟踪机制

建立完备的项目管理团队，实施专业化管理。科技管理部门可组建一批思想品行好、专业水平高，并有一定时间和精力参与重大科技专项项目全流程管理的专家队伍，协助做好项目的申报实施与横向、纵向协调管理。根据项目发展的不同阶段，有针对性地进行精准化、精细化服务保障。借助专业力量长期跟踪项目实施进展，为提高专项项目的组织管理水平奠定坚实的基础。项目承担单位应组建项目管理团队，项目负责人、科研财务助理、咨询专家各司其职，并加强与科技部门的密切配合，切实从技术、财务、管理等方面做好项目过程管理。

4.3.3 把握科技评审新趋势，优化组织管理机制

随着广州市重点领域研发计划科技经费投入的不断增长，做深做实做细项目全流程管理尤为重要。一方面可借鉴国家重点研发计划做法，针对每个立项项目召开启动会，由相关主管部门在对项目组开展全面培训，讲解项目管理制度、管理流程、项目过程管理、经费拨付计划、财务管理、结题验收等内容［21］；同时，组织专家组围绕项目计划方案、考核指标及考核方法、组织管理等进行深入探讨，为项目顺利实施提供专业指导与意见。另一方面，在项目实施过程管理的关键节点，对项目负责人、科研管理人员、财务助理等有计划地开展科技政策、项目管理和经费使用等方面的培训，确保项目管理各方能及时了解最新的政策文件要求，保证项目顺利实施。

5 结论和展望

本研究以广州市重点领域研发计划首批立项项目为研究对象，分析了各专项的立项总体情况、财政经费资助额度、牵头承担单位分布及项目实施合作模式等，研究发现：（1）“人工智能”专项的项目申报数量最多，“脑科学与类脑研究”专项的财政资金投入最多，高等院校和企业是承担项目的主导力量，合作模式以“高等院校+企业”“高等院校+科研院所+企业”为主。（2）在项目组织管理过程中，存在一些可以进一步改进的问题，比如项目申报竞争力较低、未充分展现技术需求导向的项目形成机制，不同专项领域资助力度不平衡、科研院所引领力不足，财政经费落实历时长以及过程管理效果不及预期等。针对存在问题，并结合项目实施关键节点的检查情况，从抓好顶层设计、完善立项评审机制和强化实施期管理三方面提出相应的优化完善建议，以期为科技项目管理效能提升提供参考，包括优化申报指南编制、合理配置财政专项资金，探索多元化评审方法、完善评审专家遴选，完善项目经费拨付制度、优化项目组织管理机制以及充分发挥专业力量加强项目管理。

此外，研究发现，对广州市重大科技专项项目建立一套科学合理的立项评审指标体系有待进一步探讨。因此，未来可根据重点项目的不同项目类别特点构建分类评价指标体系，准确把握评价重点，为做好重大科技专项项目管理提供保障。

注释：

1）文中涉及到的有关数据，除非有特别说明，否则均为来源于笔者实际工作中积累。