科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率的影响

吴正平，朱桂龙

（1.华南理工大学工商管理学院，广东广州 510641；2.新疆农业大学公共管理学院，新疆乌鲁木齐 830052）

1 研究背景

新疆是我国边疆少数民族地区，社会稳定形势复杂、经济发展落后，但新疆的稳定和发展却与祖国统一、国家安全、民族团结密切相关。为了新疆的稳定和发展，国家在2010 年开始实施全国对口援疆政策，以破解边疆少数民族地区发展不平衡不充分的矛盾。科技援疆作为对口援疆工作的五大机制之一，目标是优化新疆创新环境，激发新疆创新潜力，促进新疆协同创新和科技合作，增强新疆自主创新能力，通过创新驱动新疆高质量发展，从而加快新疆的追赶步伐、缩小地区间发展差距。

按照中央的统一部署，科技部在2010 年统筹协调国家科研机构、各部委和各援疆省市科技部门共同推进科技援疆。科技援疆战略的实施，促进了国内先进技术、人才、资金、装备等创新资源快速向新疆聚集，推动了新疆工程技术研究中心、高新技术产业园区等创新平台建设和创新型企业的大发展，改善了新疆创新基础设施，优化了新疆创新环境，加快了新疆优势特色产业的创新发展，促进了新疆创新能力的提高。同时可见，科技援疆战略实施后新疆的创新能力一直在提升，但与国内其他省份的差距未曾缩小，甚至有进一步扩大的趋势。历年发布的《中国区域科技创新评价报告》数据显示，新疆综合科技创新水平指数在我国31 个省份排名中，2007、2008、2009 年分别为第16、17、20 位，而到2017、2018、2019 年则分别下降到了30、30、30 位。可见，科技援疆战略实施的效果与预期的目标有一定的差距。那么，科技援疆战略作为一项国家区域科技援助政策，其有效性到底如何呢？深入研究这一问题，无疑具有重要的理论价值和政策指导意义。

学者们已从不同视角对国家区域科技援助政策的有效性进行了研究。从援助政策决策视角，中央政府对援助区域信息掌握不充分会导致援助目标的偏差，地方利益主体之争等会导致援助的效率损失［1］。从援助政策实施视角，国家援助具有无偿性，对援助政策实施主体缺乏监管产生的寻租行为，以及国家的援助能力有时小于援助意愿时引起的援助数量不足会对政府的援助效果产生不利影响［2］。从援助政策效果视角，多是以研发资金投入量、创新项目实施量，以及如吴正平等［3］提出的创新基础设施建设量等方面进行总结和分析，以反映援助政策的有效性，如安建基［4］分析了欧盟对欠发达地区的研发投入、创新行动计划等情况之后，认为欧盟对落后地区的技术援助政策提升了落后地区研发能力和创新能力；而利用统计数据，以创新能力、创新产出、技术进步率等指标实证研究技术援助政策总体效果的研究非常匮乏，个别相关研究如Kersan-Škabić 等［5］采用创新产出数据实证研究后，认为国家援助基金和区域发展机构对企业的创新发展具有一定的促进作用，但Bell［6］认为欧盟结构基金在实施区域援助政策的过程中并没有充分发挥作用，没有减少援助地区与非援助地区的增长率和生产率的差距。从成本价格视角，国家区域援助政策中的机会成本、政治交易成本、受援地区生产要素价格信息失真等会影响援助政策的实施效率［7］。从援助制度机制建设视角，刘玲等［8］提出了建设以协调机制、动力机制、保障机制、监督机制、考评机制为主要内容的科技支疆工作长效机制；此外，邬晓霞［9］认为国家援助政策可以激发受援地区经济增长的内在动力，但也可能使受援助区域产生政策依赖和懒汉效应，滋长有效缓解受援地区问题的风险。对于国家区域科技援助政策的有效性如何提高，学者们提出了根据国家所处经济社会发展阶段和外部环境制定援助政策、在不同阶段采用不同援助政策工具形成最优激励组合、确保援助政策效应发生在目标区域内部、建立健全援助政策的制度保障体系等建议。

针对国家有关区域科技援助政策有效性的研究成果丰富，而且具有较强启发意义，但也有一些不足之处：一是多是理论探讨，深入、系统的实证研究相对匮乏；二是现有的实证研究多用单差法，即通过援助政策实施前后各项经济指标的比较来说明政策的实施效果，这忽略了援助政策实施期间经济形势变化、其他政策实施的影响，同时单差法并不能控制受援区域与非受援地区之间的差异性，从而难以科学判断区域援助政策的实施效果［10］；三是国家有关区域技术援助是指一国中央政府无偿向国内技术落后的地区在智力、技能、咨询、资料、工艺和培训等方面提供资助的各项活动［11］，其本质是各类创新资源在受援地区聚集的过程，但现有文献却鲜有从创新资源聚集效率视角研究国家有关区域技术援助政策的有效性。为了弥补上述研究的局限，本研究以我国的科技援疆战略为案例，从创新资源聚集效率视角，采用双重差分方法（倍差法）研究国家的区域技术援助政策有效性。

2 理论分析与研究假设

2.1 理论分析

创新资源是指在创新活动实施过程中一系列的人力、财力、物力、知识、技术、信息、基础设施等软硬件客体投入资源的总称［12］；创新资源利用效率是指创新资源综合效益的发挥程度，在数值上表现为某一时期创新资源所发挥的综合效益与最大可能的综合效益之比［13］。创新资源聚集是指创新资源自由流动和重组，在某一地区积累、优化、整合的动态过程［14］；创新资源聚集效率是指创新资源在某一地区动态集中，吸引地区内外部创新资源、整合地区内存量创新资源等所带来创新资源聚集经济性［15］。

李晓群等［16］认为资源的利用包括宏观上的资源配置和微观上的资源使用两个方面问题，而经济学认为资源的利用包括微观上的资源配置和宏观上的资源使用两个方面问题，两者在宏微观的归属上刚好相反，本研究采用前者的观点进行阐述。创新资源的宏观配置是指，一定的创新资源在地区、部门、产业、不同科学领域、不同机构等之间进行分配，以及人力、财力、信息等创新资源在宏观上进行协调组合［17］；创新资源的微观使用是指，当创新资源进行一定的配置后，在既定的配置状态下各种创新资源的投入产出效率和效益［18］。与创新资源利用的两方面问题相对应，创新资源利用效率包含配置效率与使用效率［16］，配置效率是指以投入要素的最佳组合来生产出“最优的”产品数量组合，通过整个社会的经济制度配置来实现［17］，创新资源配置的理想状态是帕累托最优；使用效率常用生产单位的生产效率来反映，以资源实际产出与最大产出之比表示，提高生产效率主要通过技术进步提高每一种资源的生产率［18］，促进创新资源使用最大化来实现，创新资源使用的理想状态是生产最优。鉴于此，对于如何提高创新资源利用效率，合理配置与有效使用创新资源是两个最根本的途径［16］。

科技援疆战略主要是引导国内多方创新资源向新疆聚集，并从援疆创新资源宏观配置和微观使用两方面进行政策设计来提高援疆创新资源在新疆的聚集效率，进而提高新疆创新能力。在援疆创新资源宏观配置方面，建立了政府行为和市场行为相互作用的援疆创新资源配置方式，在政府的指导、协调和支持下发挥市场机制的最大正面影响，尽可能缩小由利益关系所导致的若干负面影响［8］；同时明确了援疆创新资源配置的方向，在产业上主要是新疆特色农牧业、自然资源开发利用的传统优势产业、战略性新兴产业、现代服务业等，创新主体上主要是科研机构、创新型企业、高校、中介机构等，科学领域上主要是创新基础能力建设、科技成果转化能力建设、重点产业关键技术研究、支援方先进技术与成果的引进与吸收等。在援疆创新资源微观使用方面，从促进援疆创新资源与新疆本地创新资源相互交融、整合与优化角度［18］，通过资金投入、税收金融等政策工具支持新疆高校、科研机构建设和发展，激发企业技术创新活力，建设县市基层科技服务平台，建立各类科技成果转化基地和技术转移机构，提高科技成果转化能力，引导援疆省市的科研机构和企业面向新疆特色优势产业发展、扩散先进技术和成果，以激励新疆各创新主体开展技术创新，促进援疆创新资源高效使用。基于上述分析，提出如图1 所示的科技援疆战略、援疆创新资源配置机制与使用机制、新疆创新资源聚集效率之间关系的概念模型。

图1 科技援疆战略对新疆创新资源聚集影响的概念模型

2.2 研究假设

基于图1 所示概念模型分析科技援疆战略、援疆创新资源的配置机制与利用机制对新疆创新资源聚集效率的影响方式。具体如下：

创新资源聚集与创新产出紧密相关，创新资源高效聚集驱使各创新主体跨越自身边界形成协同创新网络，可以降低交易费用、节约创新成本，实现创新设施互补，提高协作效率、创新率和创新成功率，从而增加地区创新产出、提高地区创新能力。创新资源聚集效率高的地区往往表现出较强的创新能力［15］。科技援疆战略的抓手是引导国内多方创新资源向新疆聚集，增加新疆创新产出、提高新疆创新能力，因此，科技援疆战略实施会正向影响新疆创新资源聚集效率。一般来说，创新资源投入的数量差异影响创新产出，较高的创新资源投入意味着较高创新产出；但结构不合理的创新资源投入会引起创新产出的降低［19］，因此，如果援疆创新资源投入数量不足或结构不合理，以及新疆创新主体产生对援助资源依赖的“荷兰病”等，会导致科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率产生负向影响，使得新疆创新资源聚集陷入“低效率陷阱”。基于此，提出假设1：科技援疆战略引导国内多方创新资源向新疆聚集，并对新疆创新资源聚集效率产生影响。

创新资源有计划配置、市场配置、计划与市场相结合配置3 种方式，配置目标是促使创新资源从边际生产率低的地方流向边际生产率高的地方，使得创新资源的经济效益和社会效益达到最大、实现帕累托最优；但是帕累托最优并不一定能保证公平［20］。科技援疆战略是为了弥补市场机制缺陷、改善新疆发展失衡问题、实现社会公平，由政府和市场相结合配置援疆创新资源，政府和市场在资源配置中都发挥着各自的作用，但只有理清政府和市场在资源配置中的作用边界才能优化资源配置、提高资源效率［21］。因此，在科技援疆战略实施中，政府如果在作用边界范围内发挥作用，则可实现援疆创新资源的合理配置，从而正向影响新疆创新资源聚集效率；反之，如果政府越界选择，会干扰市场对援疆创新资源的配置，易产生资源错配、市场失灵、逆向选择、道德风险等问题［10］，导致援疆创新资源难以实现合理配置，从而负向影响新疆创新资源聚集效率。基于此，提出假设2：科技援疆战略中政府和市场共同发挥资源配置作用，通过援疆创新资源配置机制影响新疆创新资源聚集效率。

提高资源效率有很多途径，但技术创新才是最根本的途径［22］。技术创新通过提高生产要素边际生产力、不同品位资源转化率以及降低生产成本等提高生产效率，从而促进资源有效使用、提高资源效率。政府对创新活动的积极态度和采取优惠政策措施可以诱导企业技术创新，当政府给予补贴和财税优惠政策，企业会加大研发投入，在一定程度上能够提高企业创新资源使用效率［23］。科技援疆战略通过资金投入、税收金融等政策工具激励新疆各创新主体开展技术创新，以技术创新促进援疆创新资源有效使用，从而正向影响新疆创新资源聚集效率；此外，科技援疆战略制定和实施的扶持政策也可能会使得受援企业产生政策依赖而缺少自主技术创新愿望，以及受援地区有竞争力企业的创新资源投入被挤出［10］，从而对新疆创新资源聚集效率产生负向影响。基于此，提出假设3：科技援疆战略激励新疆创新主体开展技术创新，以技术创新促进援疆创新资源有效使用，通过援疆创新资源使用机制影响新疆创新资源聚集效率。

3 研究设计

3.1 模型设定

科技援疆战略在2010 年谋划启动，2011 年正式实施。本研究将科技援疆战略看作一次准自然实验，利用双重差分法（difference-in-differences，DID）从创新资源聚集效率视角评估科技援疆战略实施的有效性。根据DID 模型设立的基本步骤,以实施科技援疆战略的新疆为实验组、其他29 个省份（未含西藏和港澳台地区）为控制组构建两个虚拟变量：（1）政策时间虚拟变量，用Policyt 表示，2010 年及之前定义为0；之后定义为1。（2）实验组和控制组虚拟变量，用Groupi 表示，实验组为实施科技援疆战略省份，定义为1；控制组为未实施科技援疆战略省份，定义为0。设定基于DID 方法的回归模型如下：

式（1）中：Resources 为被解释变量，表示各省份的创新资源聚集效率，下标i表示省份，t表示时间；Zit为控制变量；ui、γt分别表示个体固定效应、时间固定效应；εit为扰动项；Group×Policy 为双重差分项，其系数α1表示科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率影响的净效应，α1＜0 时为负向效应，α1＞0 时为正向效应。

DID 方法能通过双重差分很好地解决内生性问题并得出政策处理效应，但实验组与控制组必须满足具有共同趋势才能使用，也就是需要实验组的各方面特征与控制组要尽可能相似。由于各省份发展的差异，选择与新疆各方面特征相似的未实施科技援疆战略的省份作为控制组时很难满足时间效应一致的条件，从而产生样本偏差问题；而双重差分倾向得分匹配法（PSM-DID）可以有效解决这一问题，使DID 方法满足共同趋势假设。基于此，采用PSMDID 方法从创新资源聚集效率视角更准确评估科技援疆战略实施的有效性，具体思路为先利用倾向值匹配（PSM）方法找到与实验组特征最接近的控制组，然后利用匹配后的实验组和控制组进行DID 回归。具体模型如下：

3.2 数据说明

（1）核心变量：创新资源聚集效率（resources）。鉴于创新资源聚集效率高的地区往往表现出较强的创新能力，因此采用创新资源聚集效率指标反映科技援疆政策的实施效果。借鉴江永真［24］的研究，各省份的创新资源聚集效率采用数据包络分析（DEA）法中的CCR 评价模型测算，测算出的具体指标是创新资源聚集的技术效率。其中，投入和产出指标分别参考中国科学技术发展战略研究院［25］的研究，选用科技活动投入指数、科技活动产出指数，数据均来源于2005—2021 年的《中国区域科技创新评价报告》。

（2）控制变量。根据陈菲琼［14］、冯南平［15］等的研究，一个地区的创新基础设施、信息化水平、企业创新能力、创新网络、市场环境、金融环境等是影响区域创新资源聚集的因素，因此选择这些变量作为控制变量。具体指标选择与数据来源情况见表1。

表1 控制变量的指标选择与数据来源

表1 （续）

核心变量与控制变量的描述性统计结果如表2所示。

表2 核心变量与控制变量的描述性统计

4 实证结果及分析

4.1 科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率影响的DID 检验

4.1.1 基本回归结果

作为一项重要的国家的区域科技援助政策，科技援疆战略提供了一个准自然实验，因此运用双重差分法评估科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率的净效应。如表3 所示，基于式（1），模型（1）中未加入控制变量、模型（2）中加入控制变量后分别进行DID 基本回归，结果显示无论是否加入控制变量，双重差分交叉项（Group×Policy）的回归系数均为负值且通过了1%显著性水平的检验，表明科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率产生了显著的负向影响，说明科技援疆战略并未促进新疆创新资源聚集效率的提高，反而明显降低了新疆创新资源聚集效率。对模型（1）和模型（2）的调整的R2进行比较，模型（2）因加入控制变量后拟合效果更好，说明所选择的控制变量对新疆创新资源聚集效率有重要影响。

表3 科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率影响的DID 检验结果

表3 （续）

4.1.2 动态效应分析

作为国家促进新疆创新发展的科技援疆战略，战略的实施对新疆创新资源聚集的作用往往受到后续配套措施、地方政府对战略执行经验的影响，科技援疆战略的逐步深入实施将促进政策体系将不断完善、政策执行的经验也会逐渐丰富，从而可能促使政策实施效果逐步显现。那么科技援疆战略的实施是否存在动态效应呢？表4 是有关动态效应检验的结果，其中模型（3）和模型（4）列示的分别是未纳入控制变量和纳入控制变量的动态效应检验结果，可以看出不论是否纳入控制变量，科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率的动态效应显著，并呈现负向效应。这表明科技援疆战略并未促进新疆创新资源聚集效率提高，反而降低了新疆创新资源聚集效率，意味着只有进一步深化科技援疆战略、针对存在的问题及时调整现行政策，才可能使科技援疆战略真正促进新疆创新资源聚集效率提高。

表4 科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率的动态效应检验结果

4.2 科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率影响的PSD-DID 检验

为了克服新疆与其他省份创新资源聚集的变动趋势存在的系统性差异，降低DID 方法估计的偏误，进一步采用PSD-DID 方法进行稳健性检验。但PSD-DID 方法检验的结果科学与否，还需要进行平衡性检验，检验在进行匹配后各变量在实验组和控制组的分布是否变得平衡、协变量的均值在实验组和控制组之间是否依然存在显著差异，若不存在显著差异，则说明PSD-DID 方法有效［26］。表5 报告了倾向得分匹配平衡性检验的结果，从中可以看出各协变量的均值在实验组与控制组之间的差异并不显著，说明选择PSM-DID 方法对科技援疆战略的实施效果进行评价科学合理。

表5 变量的倾向得分匹配平衡性检验结果

采用PSM-DID 评估科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率的影响，通过以核匹配方法确定权重、Logit 方法进行回归而实现。评估结果如表6所示，新疆创新资源聚集效率的双重差分估计量（Group×Policy）为负值，且通过了5%的显著性检验，表明科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率产生了显著负向影响。这一结果与以上DID 检验结果一致，假设1 得到了验证，说明科技援疆战略并未促进新疆创新资源聚集效率的提高，反而使得新疆创新资源聚集陷入了“低效率陷阱”。

表6 科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率影响的PSM-DID 检验结果

4.3 影响机制检验

那么，到底是什么机制导致了科技援疆战略的政策效应没有得到应有发挥?科技援疆战略是通过援疆创新资源的配置机制和使用机制（以下简称“两大机制”）对新疆创新资源聚集效率产生影响的，因此利用如下中介效应检验模型分析配置机制和使用机制的中介作用：

式（3）是一个基准DID 模型；式（4）中被解释变量为两大机制，ZYPZ 为援疆创新资源配置机制，ZYSY 为援疆创新资源使用机制；式（5）在式（3）基础上分别增加了两大机制。

根据中国科学技术发展战略研究院［25］的研究方法，援疆创新资源配置机制用技术成果市场化指标测度，反映科技援疆战略中市场配置创新资源的效果；援疆创新资源使用机制用科技活动产出水平指标测度，反映科技援疆战略中创新资源的使用效果。相关数据均来源于2005 至2021 年的《中国区域科技创新评价报告》。

按照Zhao 等［27］的中介效应检验和分析程序，参照Hayes［28］提出的Bootstrap 方法进行中介效应检验。表7 报告了利用式（4）（5）的回归结果；表8 报告了样本量选择5 000 个、置信区间选择95%的Bootstrap 法中介效应检验结果。首先，在用Bootstrap 法直接检验H0：β1、γ2=0 中，表8 显示两大机制的95%置信区间内均不包括0，说明两者的中介效应均成立，中介效应大小分别为-0.034 0和-0.024 6；其次，表7 显示两大机制的回归系数γ1均显著，且α1、β1、γ1＜0，说明两大机制均为竞争的中介。中介效应检验结果表明，两大机制在科技援疆对新疆创新资源聚集效率影响中发挥了中介作用，这也验证了假设2 和假设3。

表7 科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率影响的机制检验结果

表8 科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率影响的Bootstrap 法检验结果

从两大机制的中介作用效果视角，本研究认为科技援疆战略使新疆创新资源聚集陷入了“低效率陷阱”的原因为：首先，科技援疆战略对援疆创新资源市场配置机制的回归系数显著为负，说明援疆创新资源在政府和市场共同配置中政府仍然处于主导地位，市场发挥出的作用有限，市场失灵、资源错配、逆向选择、道德风险等问题的存在使得援疆创新资源未能实现合理配置，从而影响了新疆创新资源聚集效率。其次，科技援疆战略对援疆创新资源使用机制的回归系数显著为负，说明科技援疆战略对新疆技术创新的激励政策未能发挥出应有作用，反而会导致受扶持企业产生政策依赖而缺少自主技术创新愿望，以及有竞争力的受扶持企业的创新资源投入被挤出，以致援疆创新资源投入未能实现应有的创新产出，援疆创新资源的低效使用影响了新疆创新资源聚集的效率提升。

4.4 进一步检验

为了防止在科技援疆战略实施过程中可能有其他政策影响的干扰导致科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率的影响效应被高估或者低估，进一步采用替换变量、改变政策时间做进一步检验。

4.4.1 替换变量的检验

使用来源于《中国区域科技创新评价报告》的综合科技进步水平指数，替换创新资源聚集效率后，用式（1）进行回归的结果如表9 所示，可以发现替换前后模型（1）和模型（9）的交叉项（Group×Policy）的符号与和显著性完全一致，这说明本研究的结论相对稳健。

表9 替换因变量的科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率影响的检验结果

4.4.2 改变政策发生时间的检验

假设提前3 年即2008 年实施科技援疆战略，用式（1）进行回归。结果如表10 所示，模型（10）中交叉项（Group×Policy）并不显著，说明确实是科技援疆战略而不是其他政策对新疆创新资源聚集效率产生了影响，再次证明本研究的结论稳健。

表10 改变政策发生时间的科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率影响的检验结果

5 结论与政策建议

5.1 研究结论

科技援疆战略是国家引导国内多方创新资源向新疆聚集，促进新疆创新资源聚集效率提升、提高新疆自主创新和自我发展能力的一项重大区域科技援助政策，科技援疆战略实施十多年来，新疆自主创新和自我发展能力获得了一定程度上的提高，但同时也存在很多不足，对科技援疆战略实施的有效性进行准确科学地评估，既有利于科技援疆战略实施效果的提高，又可为后期科技援疆战略的政策优化提供理论依据。本研究构建了科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率影响的理论模型，利用2003 至2019 年中国30 个省份的面板数据，运用双重差分倾向得分匹配法（PSM-DID）从创新资源聚集效率视角对科技援疆战略实施的有效性进行了检验，得到以下结论：第一，科技援疆战略并未促进新疆创新资源聚集效率提高，反而使得新疆创新资源聚集陷入了“低效率陷阱”；第二，援疆创新资源配置机制和使用机制未发挥应有作用，致使援疆创新资源未能实现合理配置和有效利用，导致新疆创新资源聚集陷入了“低效率陷阱”，最终使得科技援疆战略对新疆创新资源聚集效率提升的促进作用难以显现。

5.2 政策建议

根据以上实证结论，找到促使新疆创新资源聚集跳出“低效率陷阱”的路径，对于提高科技援疆战略的有效性十分重要，对此，给出以下政策建议：第一，科技援疆战略要理清政府和市场在援疆创新资源配置中的作用边界，坚持市场在科技援疆资源配置中的决定性作用，逐步由政府主导配置向市场主导配置转变，政府主要是发挥组织协调、政策导向作用，科技援疆创新资源应由价格、竞争、供求等市场机制在各个行业、各个地州中进行配置。第二，科技援疆战略一要着眼长远，全疆统一宏观布局，避免项目重复建设；二要加强项目建成后的运营和管理，确保后期能够产生创新效益，避免只管建设而不管运营现象；三要切实了解产业、企业等技术创新的短板，制定有针对性的激励政策措施。