党建引领下的城市基层协商治理——深圳市清水河街道棚改的案例观察

陈家喜，李 智

(1.深圳改革开放干部学院，广东 深圳 518054；2.深圳大学 城市治理研究院，广东 深圳 518060；3.深圳市东晓街道，广东 深圳 518000)

在加强党对基层社会全面领导的背景下，如何实现党建引领与协商治理在城市基层社会的有机结合？城市基层社会是党执政的基础空间，党的领导是城市基层治理的题中之义。同时，城市基层社会又是居民生活休憩的日常场域，通过协商参与实现共建共治也是城市基层治理的核心要义。党的十九大报告指出，“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[1]习近平总书记指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[2]相对而言，棚户区改造是城市基层治理的复杂形态，参与主体众多，利益错综复杂，社会隐患较大，因此也是检验党的领导与协商治理的重要案例。通过将党的领导和群众协商有效嵌入棚改工作并发挥效力，将党的组织优势和政治优势与群众协商的民主效能和参与效能结合起来，有助于推动城市基层社会的良善治理。

一、棚户区改造：城市基层治理的复杂形态

基层社会是国家治理的基础单元，是党执政的重要支撑。加强城市基层治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要前提，也是提升党对城市工作领导能力的基本内容。棚户区改造是在城市化进程中满足人民群众居者有其屋基本诉求的重要形式，同时也是城市基层治理的复杂形态。这一复杂性体现在涉及产权主体多元、利益错综复杂、关涉群众切身利益、参与主体众多、改造周期较长等方面。[3]由于棚户区改造而引发的人身伤害、越级上访及群体性事件频上报端。如何和谐平稳地推进棚户区改造不仅是检验城市政府基层社会治理能力的重要标尺，也是考验党对城市基层社会引领能力的重要窗口。

清水河重点棚户改造片区位于罗湖区的北部门户，是深圳市18个重点开发建设区域之一，面积2.3平方公里。20世纪90年代，该片区曾是全国最大的商业化仓库区和全国首个出口监管仓库，被称为“中华第一仓”。受早期仓储物流功能定位的影响，片区土地密度低、容积率低，未来开发潜力巨大。2018年以来，结合中央对于粤港澳大湾区和先行示范区的战略定位，深圳市实施了“东进、西协、南联、北拓、中优”的规划布局，探索区域高质量协同发展。作为“北拓”战略上的咽喉要道，清水河重点片区旨在通过棚改打造成为大梧桐新兴产业带建设的核心区域和“广深港澳”科技创新走廊的重要支撑节点。

然而，清水河重点棚户改造片区存在诸多难点，成为城市基层治理的复杂区域。一是涉及产权主体众多，类型复杂。该片区共有6个小区，1789套房屋，涉及1056个权利人，总建筑面积90653.34平方米。6个小区产权归属混乱，人员结构复杂。其中77%是小户型，36%为企业产权，具有整合区域多、拆迁户数多、拆迁面积大、产权成分多等特征。二是历史遗留问题多，改造形态复杂。清水河重点片区内活口仓搬迁、油气库关停、下坪垃圾填埋场封场、城中村用地权属纠纷、小坑工业区司法纠纷等历史遗留问题，成为片区开发建设的“绊脚石”和“拦路虎”。除了城中村改造和老旧小区棚改之外，该片区的开发建设还涉及旧工业区和仓储区城市更新、轨道交通和高铁建设、暗渠复明、管廊建设等工作，疑难杂症层出不穷。三是建筑质量差、存在安全隐患。该片区建筑大多是1995年至1997年建成的，老旧小区居多，建设规划凌乱，建筑标准不高，建筑质量较差，生产性和生活性配套设施不足、规模小、品质低，交通路网建设滞后，学校、幼儿园等学位供给严重不足。由于早期规划缺失，偌大的片区11条道路只修通了2条半，交通问题成为制约发展的关键因素。

棚户区改造是一项重大民生工程。清水河街道探索“党建引领+协商治理”模式及城市基层治理复杂形态的简约治理机制。一方面，清水河街道将党建工作嵌入棚改工作，党的建设与棚户区改造工程同步推进，党组织和党员队伍在棚改工作中发挥核心引领作用；另一方面，清水河街道运用协商治理机制，将组织动员与群众参与有机结合起来，在涉及群众重大利益问题上充分沟通协商，争取最大公约数。项目搬迁交房工作在2021年3月1日开始，4月13日启动房屋拆除时，个人签约业主100%交房，累计交房1041户，占比98.41%；用时137天顺利完成专规、签约、交房及启动拆除等棚改工作，各阶段均创造了棚改的“深圳速度”，为推进棚改建设提供了“清水河经验”。

二、党建引领：构建棚户区改造的核心动力

棚户区改造工作常伴随牵涉面广泛、利益主体多元、产权结构复杂、沟通难度高、投资大回报率低耗时长等各类难题，是考验党对城市基层治理能力的试金石。清水河街道将党建工作有机嵌入重点片区棚户区改造工作，实现同谋划共部署一体推进，用党建工作引领棚改工作，充分发挥上级党委统筹指挥、党组织整合推动和党员先锋模范的综合作用，有效推动了棚改工作的快速展开。

(一)强化党委宏观统筹，发挥规划定位的指挥棒作用

清水河重点片区棚改项目点多面广线长，片区最早规划定位为1998年的仓储物流区，用地功能单一且利用低效。片区开发建设涉及城中村改造、城市更新、地下管廊、轨道交通等20多个项目，如果各自为战，容易造成重复建设、财政资金浪费、施工扰民、建设工期延长等问题。作为片区复杂而艰巨的系统工程，亟需进一步健全优化统筹开发管理机制，在保障民生稳定的基础上，整体推进各项目有序进行。

罗湖区委牵头组织，吸纳区发改、住建、更新、土地整备、投控公司等部门及清水河街道共同参与，组成开发建设现场指挥部，统筹指挥棚改工作。指挥部主要围绕如下方面开展工作：一是优化重点片区开发建设管理机制，统筹研究审批重点片区未来发展目标、功能布局和产业定位，将城市更新、棚户区改造、人才住房和保障性住房、轨道交通建设、重点产业项目遴选、产业发展等审批决策整合到一个平台上进行，简化决策程序，形成集统筹、协调、管理于一体的高效运行机制。二是优化片区统筹协调运行机制，加强项目追踪督办考核。集中各相关职能部门的专业力量，破除项目与条块之间信息不对称、互为掣肘的状况，采取多组联动模式攻坚疑难问题。同时，建立区委区政府、指挥部双重督查体系，按照各重大任务节点目标进行追踪督办，合力推动片区开发建设全面提速。三是统筹片区整体开发时序，加强工程监督管理。科学合理布控市政道路、城市更新、棚户区改造、地上地下空间建设及连通等各类项目建设时序及工程进度，制定片区交通疏解方案，加大项目监管执法力度，避免出现道路重复开挖、工程互为掣肘、施工严重扰民、群众出行受阻等现象，最大限度地降低开发建设对群众生活造成的负影响。

(二)突出党组织整合推动，打造坚强有力的棚改领导体系

构建以基层党组织为核心、以党员干部为中坚的领导组织体系，统筹协调棚改项目相关事宜。成立棚改工作临时党支部，街道党工委书记任支部书记，成员由区抽调和街道选派的党员干部，以及专业服务机构的党员力量共同组成。针对6个小区房产情况复杂，产权不清晰以及无主房、非深户绿本、双绿本、房产抵押转贷、法院查封解封等诸多疑难问题，棚改工作临时党支部组织专业力量研究政策法规，走访主管部门，核实档案资料，咨询权威机构，完善解决方案，推动问题化解。党支部书记带领党员干部在党旗前重温入党誓言，组织“缅怀抗争历史，致敬战斗英雄”等爱国主题情景党课，向抗美援朝志愿军老党员、退伍军人、两新组织以及高层次人才宣讲棚改政策，广泛争取群众的理解与支持。临时党支部下设现场办公室、综合协调组、政策法规组、规划组、报建组、清租工作组、宣传舆情组、资料组、查违征收组、信访维稳组及11个签约小组，各(小)组同时成立党小组。棚改工作临时党支部采取挂图作战形式，把棚改任务“表格化、项目化、责任化”，每天召开签约组长例会，听取各签约小组工作进展情况汇报，研究解决推进难点问题。在现场形成“大会战、大比拼、大学习”的风气，每个小组互相比拼工作进展、交流工作手段。由于项目是早期建设且涉及六个小区，历史遗留问题、各种纠纷矛盾层出不穷，这些问题都是棚改答卷上的“必答题”。在党支部带领下，组织党员干部小心论证、大胆设想，以政策、案例和专家论证为抓手，不断破解难题。每个党小组做到“五个一”(一个党员亮身份公示牌、一张签约任务图、一个党建团队口号，一本学习记录本、一套党员标识)，在签约办公室营造浓厚的党的元素、党建氛围。把棚改任务细化成党小组任务表，把疑难问题作为党员干部的攻坚项目，通过网格工作压实党员责任，发挥基层组织优势，打造坚强战斗堡垒。党小组认真梳理各项前期工作之间的衔接逻辑和政策要求，将情况摸底、意愿征集、专项规划、概念规划、社会风险评估、公益性论证等10多项工作由“串联转并联”，克服疫情带来的影响，最大限度地压缩工作时间。实施并联机制后，仅用了10个月就完成了全部前期工作，“拼”出了棚改项目的加速度。同时还将签约谈判、房屋搬迁和行政征收无缝衔接，同步展开一并推进，为尽早开工建设创造良机。

(三)党员干部率先垂范，发挥先锋模范作用

清水河重点片区棚改项目意义重大、时间紧迫，参与棚改的党员干部压实工作责任，倒排时间期限。项目意愿征集阶段恰逢新冠疫情发生，接触群众极为困难，党员干部一边全力抗疫，一边开展群众工作，保证各项前期工作有序推进。党小组组长带头攻坚，包干到户，明确最难做的工作、最难啃的骨头由党员干部“兜底”，拧紧担当作为的“发条”，引导广大党员在棚改工作中冲在前干在先，每日汇总工作成效，营造浓厚的“比学赶超”氛围。对于棚改涉及的行政机关和企事业单位房产需要开展大量协调核实工作，党小组长发挥先锋模范作用，迎难而上，主动作为。各小组党员对居住在市内的业主带头主动上门入户，做好政策宣讲、问题答疑。对居住在市外的业主，成立党员签约先锋队，带领公证人员赴浙江宁波、山东吕梁等10个省内外城市进入家庭、看守所、重症病房，为业主提供上门服务，宣讲政策并办理签约委托手续等；对受疫情影响或旅居在港澳或国外的业主开通网上签约、视频签约渠道，采取远程视频公证等方式完成签约流程。遇上时差问题时，党员工作人员凌晨、深夜坚持数小时通过网络解释政策、视频签约。项目签约和交房阶段，还有少数业主提出不合理要求或恶意投诉，拒绝签约交房。党员在不厌其烦以最大诚意谈判沟通的同时开展行政征收，推动部分业主回到棚改签约谈判途径。同时，对已清空房屋，在全面空楼、围合封闭、充分论证、确保安全的前提下实施分批分栋拆除，不仅加速了拆迁进程，也对未搬迁租户形成了压力，许多租户的态度由索取高额赔偿转变为愿意理性沟通，为问题解决创造了条件。

三、协商治理，凝聚棚户区改造的复合动力

协商治理是解决复杂社会治理难题的有效方式，是介于管治与自治之间的一种治理形态，是由利益相关者就公共事务进行表达、互动、谈判与达成一致的决策过程，体现出协商主体的多元性、协商渠道的畅通性和协商目标的一致性等特征。[4]习近平总书记指出，“涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办成办好是很难的。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”[2]《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》也明确提出，要坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。清水河街道将重点片区棚户改造作为沟通党群关系、推动协商治理的过程，既确保了党对协商治理的有效引导，又维护了棚改中的群众利益，争取了利益的最大公约数。

(一)数据支撑，为协商治理提供信息基础

1.深挖数据力量，形成项目画像图谱。棚改工作临时党支部前期对项目进行全面系统的数据摸底，形成一张数据汇总表、一份棚改问题清单、一套逐户逐栋档案，最终形成项目画像图谱，发现了以下问题：45平方米以下的小户型1534套，占77%，面积窘迫导致违规封闭走廊197套，封闭阳台751套，无证房屋197套，证载人和实控人分离87套，一、二层同户型但证载面积差异104套、证载面积与查丈报告差异90套等。

2.以数据分析为基础，争取群众最大公约数。棚改工作临时党支部借助大数据，聚焦签约交房两个关键节点，每日分析汇总各疑难问题涉及的户数、套数和签约情况，发布提前研究的方案，把梗阻的问题化作推进的良药，争取群众支持棚改的最大公约数，项目过程中未出现一起重大维稳舆情事件。有政策按政策，没政策找案例，最后找专家咨询论证解决方案。棚改工作临时党支部精准预判，阻断影响棚改进程的难题，把问题解决在萌芽状态。

(二)公开公正，构建协商治理的原则基础

1.棚改工作临时党支部坚持“一把尺子量到底”，将政策统一、标准统一、口径统一贯穿全程，严格按照棚改工作指引组织实施，遏制无理要价行为。充分运用“线上+线下”“传统媒体+新媒体”等方式做好政策宣讲、问题答疑，通过小区内设置的电子显示屏、小区公告栏、业主代表座谈会及公众号等阵地第一时间进行发布，共悬挂横幅标语150余条，在各平台持续更新每日进展信息累计100多条，制作宣传展板100多块，编印项目宣传手册、政策问答手册、安置补偿费用明白卡5000多份，从宏观到微观对项目规划、政策、方案等进行全方位解读。

2.依据现有政策并借鉴其他项目经验做法，提出适当签约实物奖励。在签约预登记期间，通过分析各组数据，发现按现有签约节奏，在前十五天先签约和后签约没有区别，还有个别群众抱有观望甚至对抗的情绪，如按普惠实物奖励政策来解决，效果可能不佳。棚改工作临时党支部调整策略，实行奖励按户计算的方式，提高了奖励标准，奖励时间设定在前三天，以尽快形成签约大势。同时，为防止群众集中前来，设定了预登记机制，已提交材料且登记成功的按首日签约认定，且按此新方案测算还节省了费用。方案出台后，群众情绪高涨、热情参与、签约踊跃，取得了显著的成效。项目签约启动当日，签约率就突破95%，实现了“开门红”。

(三)服务为本，凝聚协商治理的群众共识

1.棚改工作临时党支部每周一召开居民代表座谈会，以图表数据、案例分析等形式讲解清水河发展现状，借助政府报告、政策文件展示未来前景。面对面解答业主关心的民生问题，明确政策的权威性，打消群众的疑虑，鼓励业主代表带头引领业主签约。经过连续两个多月的耐心沟通，拉近与群众的距离，集中回答群众关切的问题，梳理总结接下来可能会遇到的重点难点问题，为之后的工作推进打下了良好的基础。临时党支部要求每位党员干部担任政策宣讲员、群众服务员、签约谈判员、一线信息员、矛盾调解员等“五员”角色，在面对群众宣讲时做到“五讲”(讲政策、讲原则、讲感情、讲利益、讲问题)；在与业主签约时做到“五包”(包做通思想、包谈判签约、包赔偿安置到位、包特殊问题解决、包零投诉零上访)。通过深入细致的群众沟通工作，将棚改这一复杂的利益冲突问题转化为密切党群干群关系的过程。

2.临时党支部将棚改工作与践行“我为群众办实事”的群众路线结合起来，开展“暖心”签约攻坚行动。党员挨家挨户掌握住户家庭实际困难，慰问患病住院的业主、低保困难户；与居民面对面答疑解惑，与业主心贴心计算补偿；针对具体个案采取一户一策，最大限度保障回迁业主的利益；提供车辆接送、租赁房源信息、便民小药箱、便民眼镜、温馨茶点及免费停车等多项便民服务。在集中签约和最后攻坚阶段，党小组组长带领小组成员经常谈判到凌晨，业主们也在党员的带领下选出楼栋长、组织义工队，主动配合棚改项目工作，积极带动广大业主尽快签约交房。

四、构建党建引领城市协商治理的有效路径

基层治理是国家治理的基本单元和党执政的社会基础，需要有效地处理党建引领与群众参与的关系，既要保证党对基层社会的有效领导，又要保证基层群众的广泛参与，实现二者之间的良性互动，最终达成社会善治。[5]坚持党建引领就是要在基层各项工作中发挥好基层党组织战斗堡垒和党员的先锋模范作用。基层工作做到哪里，党组织就要建设到哪里去。清水河街道探索“党建引领+协商治理”模式开展重点片区棚户改造工作，既发挥党组织和党员在棚改过程的核心引领和主导推动作用，又充分调动基层群众参与的主动性和积极性，实现二者的有效衔接与良性互动。

(一)城市基层治理复杂形态中的党建引领

在加强党的全面领导的宏观背景下，加强党对城市基层社会的领导也成为一种趋势。从不断强化街道社区党建责任制、党建责任述职评议，到全面建设党群服务中心，推进党务服务与政务服务的融合，再到出台加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见等，党建引领城市基层治理的趋势不断强化。棚户区改造是城市基层治理的复杂形态，其牵涉产权主体多、利益错综复杂、群众关注度高，社会风险大，因而也是考验党组织引领城市治理能力的重要场域。一方面，发挥党委总揽全局协调各方的战略作用，打破部门与部门之间的壁垒，统筹各方力量协同开展棚改工作。由于棚改工作涉及土地、应急、财政、公安等各项工作，单纯依靠某一个或几个部门难以快速推进。通过建立由上级党组织牵头、各部门参与的临时指挥部，形成党组织领导下的项目协同推进机制，从而为棚改等城市治理复杂形态提供了解决之道。另一方面，将党建工作与棚改工作同谋划同部署，让党组织和党员干部挺在棚改第一线。在推进棚改工作中，清水河街道“五个一”政策和“五员、五讲、五包”做法就是让党员领导干部冲在棚改一线，让这一“关键少数”主动担责，发挥表率作用，同时带动所属部门、所分管社区党组织发挥战斗堡垒和党员先锋模范作用。

(二)城市治理复杂形态中的协商共治

城市基层社会是居民居住生活和工作的日常场域，通过协商参与实现共建共治是一种理想的治理形态。棚户区改造是城市基层治理的特殊形态，涉及群众切身利益，也容易产生利益纠纷。通过构建有效的协商共治和多元参与机制，让群众的合理诉求得到表达，有助于让群众的利益在协商沟通中达至平衡。清水河街道探索多元参与的协商共治机制，争取群众利益点的最大公约数。一方面，采取信息数据手段精准把脉群众利益诉求。清水河棚改项目通过数据摸底开展挂图作战，进度数据一目了然；通过考核各小组关键指标，指挥部进行分析研判，每天及时布置任务，每周定期进行“回头看”以及时调整工作方向。通过对项目数据的全息掌握和深入挖掘，精准分析群众的利益诉求。另一方面，构建动员群众参与的衔接机制，促进协商共治。一线的党员干部主动入户，与群众谈心交心，关心签约群众的生活问题，以真心换取群众的信任与支持。通过上下联动、入心入理的宣传动员和深入细致的思想工作来推进协商治理。由“政府要棚改”转变为“群众要棚改”，由政府单方面实施棚改转变为群众与政府一同参与棚改，由政府做群众的工作转变为群众做群众的工作，从而为城市基层治理工作提供鲜活的实践经验。清水河街道在120多天的时间里创造了多个全市第一，棚改工作成绩显著，成就“深圳速度”新纪录，成为城市治理的新标杆。清水河棚改项目建成后，成功地解决了整合区域多，产权成分复杂等诸多历史遗留问题，做到疫情防控期间保质保量如期完成任务，极大地改善了片区人居生活环境，提高了群众幸福指数，完善了城市基础设施和功能，提升了片区的整体形象和品质。