重大突发公共危机事件中的城市整体治理——以广州市防控新冠肺炎疫情为例

陈晓运，陈 元，田新阳

(中共广东省委党校 公共管理教研部，广东 广州 510053)

一、问题提出与文献回顾

城市政府是中国行政体制的基本构成，市域治理在国家治理中具有支柱作用。城市政府对上承接中央的政策部署，对下推动基层政府的工作落实，是国家治理体系中的执行者和组织者，与县域治理相比，城市政府的治理主体更多元、治理方式更多样，面对的问题更具代表性；与省域相比，城市政府处于多层级政府的中间层级，直面县乡一线的治理难题，需要在微观层面探寻更具操作性的解决方法。党的十九届四中全会提出加快推进市域社会治理现代化，明确市域治理是国家治理中承上启下的枢纽。

然而，很长时间以来，中国城市政府“碎片化治理”问题制约着政府治理能力提升。在政府管理领域，“碎片化治理”是指部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况。[1]当前，部分地区的城市政府因整合和协调不足而存在大量各管一段、诿过逼责的“碎片”，产生部门利益主义、地方保护主义等问题和“信息孤岛”现象、“搭便车”现象以及集体行动困境等。[2]城市政府“碎片化治理”加大了公共治理成本、浪费了社会资源，降低了治理效率和治理绩效[3]，同时也往往成为引发公共问题的重要因素。

近年来，整体治理为破解中国城市政府“碎片化治理”提供了新思路。整体治理以风险社会理论和整体主义为基础，是在对竞争治理所导致的服务分裂性和管理碎片化进行反思与修正的基础上形成的，以满足公民整体需求为主导理念，以信息技术为手段，以协调、合作、整合和责任为治理策略，注重治理层级、治理功能、公私部门、碎片化的责任机制和信息系统等方面的整合，旨在构建一种基于协同、合作和整合的整体性治理框架和政府运行模式。[4]它是通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式，排除相互破坏与腐蚀的政策情境、更好联合使用稀缺资源、促使某一政策领域中不同利益主体的团结协作、为公民提供无缝隙而非分离的服务。[5]

学者们对整体治理的理论脉络、应用场域和国际经验进行了探讨。在理论脉络方面，曾维和指出，希克斯的整体政府理论既是对功能性组织模型进行反思与批判的产物，也是对新公共管理理论难以应对社会管理和公共服务需求日趋复杂化所产生的协同问题的一种直接回应。希克斯的整体政府理论形成了一种以跨部门协同为基本特征的系统化理论体系，认为要构建宏观的整体治理与微观的管理相协作的网络化管理模式。[6]崔会敏分析了整体治理的背景和组织基础，认为整体治理理论是以公众为中心，改进了“管理主义”的价值倾向。[7]还有学者结合当前对整体性治理的理论研究，从整体性治理的背景和“整体政府”着手，就整体性治理在中国的适用性及整体性治理的发展前景进行了简要综述、分析。[8]在应用场域方面，曾令发对整体治理的行动逻辑进行了探讨，指出整体型治理在承认社会高度分工的前提下，提出要通过多样化的协调方法，来实现公共治理的有效性，满足工具理性的要求。[9]石晋昕、杨宏山以市政热线为例，指出整合市政热线需要秉持整体政府的理念，注重顶层设计和高位协调。[10]还有学者从整体性治理理论出发，在城市生活垃圾分类、农村妇女参与乡村治理支持网络的构建和新农村社区建设等方面做了实践研究。在国际经验方面，上官莉娜从法国市镇联合体入手，认为其在整体治理视野下能够较好地处理联合体与成员市镇之间的权责分配问题，从而克服高密度市镇设置造成的地方治理破碎化问题。[11]张金武采用实证的方法，以英国大伦敦地区为例，指出大伦敦地区实施整体治理的探索为英国地方政府运作提供了一种新的途径，并对我国地方政府治理提出几点启示：注重战略性、注重整合和协调、增强透明度，以推动我国地方政府的“善治”。[12]

总体而言，以上研究存在两个方面的未尽空间。一是理论探讨多，经验分析少。二是少有的经验分析落脚在政务服务、社会治理等领域，较少涉及公共安全。当前，中国城市是一个全球性的流动空间，跨越地理边界、行政边界等的重大公共安全问题日趋凸显，重大公共危机事件的整体治理迫切性极为突出。在此背景下，整体治理如何在城市重大突发公共危机事件中发挥作用，是需要探讨的现实议题和理论问题。

二、分析框架

面向危机状态的城市政府整体治理是一个理论议题，需要建构恰适的分析框架，从而增进相关领域的知识生产。整体治理的管理体制、信息集成、联合服务以及政策供给为中国城市政府的运作实践提供了基础参照。

第一，整体治理以协调和整合为核心理念，强调整体性的管理体制。整体治理理论以政府内部机构和部门的整体性运作为出发点，通过对政府内部相互独立的各个部门和各种行政要素的整合、政府与社会的整合以及社会与社会的整合来实现公共管理目标。[13]首先，对政府的纵向不同层级或者同一层级的不同部门之间进行整合，通过政策措施、行政指令等方式进行相互协作；其次，对政府各级各类组织进行整合，打破原有的功能性组织分工，依照公众需求和现实问题进行组织的设置和分工，同时，将分散在不同部门的相似职能整合起来；最后，对社会资源的整合，非政府公共机构、民间机构等也都参与了公共服务的提供。所以，整体治理需要整合、动员、调配各种组织资源，形成统合式的管理体制，发挥城市政府协调规划和解决实际问题的有效性与自主性。

第二，整体治理以信息技术为手段，注重信息集成的作用。整体治理基于信息技术论，将信息技术作为治理手段，对不同的信息网络技术进行整合，简化基础性网络程序，实行“在线治理”模式以及政府行政业务与流程透明化、整合化的一站式即时服务，提高政府整体运作效率和效能。其中，政府扮演着整体性服务供给者的角色。[4]整体性治理理论将信息技术手段和大数据嵌入到城市政府整体治理框架之中，进而构建基于信息共享和技术支撑的政府整体治理模式。在此模式中，信息收集技术革新和信息资源共享的信息管理系统是其基础和核心，并形成一个跨部门跨区域的闭环信息运作系统，从而削减纵向层级间的信息不对称和横向部门间的信息碎片化。

第三，整体政府以公民为导向，跨界协同，提供联合服务。政府的行政管理活动应当从人民的需求出发，遵循“公民本位”的价值理性。而政府行为的主要目的便是回应和满足公众需求，依法行政，建立服务的质量标准，规范服务流程，保障服务品质，最终实现人的自由和全面发展。[14]政府在提供公共服务供给时，不仅要真实了解公共需求，还需要了解自身满足公共需求的能力，通过社会动员，激励等途径来实现与公众的“联合”。这和以往的功能性组织模式不同，整体政府更多关切的是公众最关心的问题，实行跨部门跨边界的协同合作，提供整合性的公共服务，从而提升公共治理的有效性。

第四，在公民导向的背景下，整体政府扮演着“双重代理”的角色。城市政府不仅要承接上级政府的行政指令，还要为部门和区县提供政策供给。“双重代理”指的是在省级——市级——县级——乡镇级的纵向分权架构中，存在着多重委托代理关系，并且省、市、县级政府既是上级政府的代理人，又是下级政府的委托人，具有双重身份。[15]因此，城市政府作为联通上下的中枢，不仅要对上级政府负责，还要对社会公众负责，承担着主要的“协调”和“整合”责任。一方面，城市政府作为“代理人”承担着上级政府的政策指令和行政考核，上级政府通过衡量地方政府对公共利益的贡献予以相应的奖励和通过衡量地方政府背离公共利益的程度予以相应的惩罚，是委托人控制地方政府的基本手段。[16]因此，城市政府需要协调内部组织系统，基于上级政府的政策指令，使各部门之间达成政务协同。另一方面，城市政府作为社会公众的“委托人”，还担负着保障市场和社会有效运行的责任。

这一整体治理的理论形式运用到城市政府的具体实践，面对着特定体制带来的客观差异。具体就中国的城市建构和行政区划而言，整体治理有着不同的治理实践，发挥着独特的治理效能。一方面，城市政府具有不同的行政区域形态。从行政区划角度看，中国的“建制市”可以分为三层：直辖市、地级市、县级市。行政级别上，我国的“建制市”可粗略分为：直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市。直辖市以城市为中心，兼顾管县的行政管理。其行政管理机构大部分是因城市管理而设置的，但也需设置管理郊区、属县的机构。[17]因此，在中国的行政区划模式下，城市政府处于省政府和区县有机的行政统一体之中。另一方面，城市政府在双重委托代理格局中面对“上”“下”“内”“外”四类不同主体。“上”指组织目标的设定自上而下以及对上的责任承担，通过以结果为导向的目标分享、绩效评估、公共服务协议等途径来实现“联合”，意味着一种新的责任和激励机制。“下”指以顾客需要为服务宗旨的公共服务供给过程，通过联合磋商、顾客参与、共享顾客关注点等途径来实现联合，意味着一种新的公共服务供给方式；“内”指组织内部的合作，通过新的组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等途径来实现联合，意味着一种新的组织结构形式；“外”指组织之间的合作，通过分享权力、共同预算、团队协作等途径来实现联合，意味着一种跨组织的工作方式。[13]

这样一来，在中国城市政府建制下的整体治理体现为城市政府在管理体制上的统筹协调、政策过程上的信息集成以及公共事务上的联合行动。首先，城市政府在行政体制上需要统筹协调，包括承接省级政府下达的行政指令、对市级部门和区县政府发布行政任务、动员市场和社会资源；其次，城市政府在决策上需要信息集成，通过对信息的收集、核对、分析和运用，把握危机事件的发展动向以及灵活调整政策措施；最后，城市政府在服务上需要联合行动，发挥整体政府协调整合的功能，通过横向与纵向上的管理合作，实行跨部门、跨层级和联合行动的整理治理。这种包含原则理念、管理体制、决策机制和服务方式的整体治理既是平常状态下城市政府的运作机理，也同样适用于重大突发公共危机事件之中的政府治理建构。本研究据此对广州市新冠肺炎疫情防控进行分析。

三、案例简述

2019年底至今，新冠肺炎疫情在世界范围内爆发并变异出不同类型的毒株，严重威胁人类的生命健康安全。党中央紧急部署，成立中央应对疫情工作领导小组，出台一系列政策，对地方政府提出工作要求。广东积极响应，启动重大突发公共卫生事件响应机制，推出了一系列疫情防控响应措施。其中，广州市的人口密集性、流动性和城市生态系统的复杂性使其疫情防控工作任务更为艰巨，从2019年12月底抗击新冠肺炎疫情初期到2021年5月应对德尔塔变异毒株疫情再到2021年7月防控南京禄口机场疫情溢出风险，在先后多轮疫情的冲击和考验下，广州市委市政府凝聚合力掌握抗击新冠肺炎疫情的主动权，通过统合管理体制凝练“广州经验”、复合技术支撑凝结“广州智慧”、联合社会共治凝聚“广州力量”，书写了抗击疫情的“广州答卷”。

首先，早在2020年初，广州就打响了疫情防控“阻击战”，建立了市级统筹的疫情联防联控体制机制。在2019年12月31日武汉市首次发布疫情信息后，广州市委市政府高度重视，要求密切关注疫情，做好有关防疫工作。同日，广州市卫健委要求各医疗卫生机构加强对不明原因肺炎的监测和病例排查、开展医务人员培训、做好应急准备工作，广州市疾控中心成立关注武汉肺炎疫情小组开展人员培训和检测技术储备。2020年1月19日，广州成立市委书记任组长、市长任常务副组长的市防控工作领导小组，阶段性地设置一系列工作专班，对全市防控工作进行全面部署，要求全力以赴救治患者，严格按照“集中患者、集中专家、集中资源、集中救治”原则，及时收治所有确诊病例，将重症病例集中到综合力量强的市定点医院进行救治，做到全市一盘棋，形成合力。各县区在市防控工作领导小组的指导下，层层布控，把防控疫情工作小组逐级落实到各个社区和村居，在此基础上，广州根据疫情变化的特点进行分级分类疫情防控，在重点区域和前线阵地设置疫情现场指挥部，进一步完善了疫情防控的组织体系，强化了疫情防控的组织力量。以荔湾区为例，在疫情爆发初期，荔湾区迅速成立新型冠状病毒感染肺炎防控工作领导小组，成员涵盖区20个部门和22条街道，在2021年应对德尔塔变异毒株疫情中，荔湾区将疫情防控现场指挥部下沉至鹤园小区内，对疫情实施精准围堵，坚决遏制疫情扩散蔓延。2020年1月22日，广州市防控工作领导小组召开第一次全体(扩大)会议，启动“四个一”应急处置机制(即“成立一个工作专班跟进处置、制定一个专项工作方案统筹应对、统一一个口径上报和发布信息实行”)， 启动疫情应急预案和联防联控机制，实行一把手负总责，各级各单位主要领导要靠前指挥，组织统筹推进本辖区、本系统、本单位疫情防控工作，领导班子成员要分工包片、下沉一级，做到守土有责、守土尽责。在严防境外疫情输入阶段，广州市通过强化一线指挥、工作力量、后勤服务和政策宣传“四个保障”，加强入境人员管理，实现核酸检测、隔离观察和境外人员“三个全覆盖”，明确实施从航空运输、口岸检疫、转运送达和集中隔离“四个环节”的全流程闭环管理，“434”防疫组合拳至今一直常态化运作，在应对德尔塔变异毒株疫情和防控南京禄口机场疫情过程中正发挥着独特效能，坚决助力广州守好“南大门”。

其次，广州始终把信息化手段作为疫情防控的重要支撑。早在2020年1月30日，广州依托“数字政府”一体化平台和政务大数据中心的基础和优势，推动落实“穗康”微信小程序数据分发和应用，并完成了广州市疫情防控指挥系统建设。广州明确“穗康”微信小程序作为疫情防控政社互动平台，“穗康”微信小程序上线运行之初，主要作用是一个健康信息采集的工具，2月19日“穗康”上线“穗康码”，作为持码人疫情防控期间的健康证明，提供给政府有关部门、企事业单位、社区和相关场所，用来快速判断人员健康风险等级，实现疫情防控期间人员动态健康认证。“穗康”小程序一直坚持根据民意以及疫情防控的不同阶段持续优化，陆续上线口罩预约、在线问诊、疫情自查、“复学码”和国际版健康码等高频便民服务。在2021年防控德尔塔变异毒株疫情过程中，“穗康”小程序升级推出“黄码”(针对近期停留过重点地区且暂未进行核酸检测或核酸检测结果未出的人群)和“紫码”(核酸检测结果48小时阴性)等功能，实现更为精准和更具温度的疫情防控，在广州当次疫情传播链的167例病例中，通过“黄码”主动搜索出无症状者53例，占31.7%；密接者109例，占65.27%。同时，针对德尔塔变异毒株传染性强的特点，广州强化科技战疫能力，重点在快速检测筛查和病毒传播防控技术等方面进行科研攻关，尤其是广州市科技企业快速研发出的多种新冠病毒检测产品投入使用，大幅提升了检测筛查能力，比如，由广州实验室联合金域医学牵头建成并投入使用全省首个“猎鹰号”气膜实验室，与先期投入的“猎鹰号”检测车等设备以及广州金域实验室，组成了检测能力达52万管/天的“应急先行军”，3天内完成近2000万人次的核酸采样，全国累计检测超8600万人份，单机构检测量日检测能力和累计检测量最高，居全球首位。在人员密集流动性强的重点场所，广州强化人员体温监测和环境消毒等防疫措施，通过大数据等技术手段实现更快速更精准和全覆盖的疫情防控体系。比如广州南站在应对德尔塔变异毒株疫情期间，启用5G智能化健康防疫核验系统，旅客仅需将身份证在5G防疫系统机上一扫描，健康绿码、48小时核酸检测结果、疫苗接种日期等与疫情直接关联的信息全部显示在电脑屏幕上，用时仅需2秒，同时还启用两个“防疫小助手”消毒机器人，通过雾化功能，消杀率在99.99%，减少接触式消毒。此外，得益于自动驾驶等新技术的应用，广州在实施交通管制的重点区域搭建了无人配送场景，通过无人配送车、无接触智能售货柜等方式保障封控区域内各类资源的供应，为疫情防控各项工作提供了科技支撑，较好展示了广州科技抗疫的硬实力，构筑了疫情一体化防控体系。

最后，广州推动网格化疫情防控机制，以网格员为基准线，拉出一张纵向到底、横向到边的基层治理大网，以网格为单位延伸防控触角，动员全社会力量，干部下沉基层，形成横到底、纵到边、全覆盖、无死角的疫情防控工作格局，把疫情防控工作压到末梢、落到基层，构筑起了群防群治抵御疫情的严密防线。一方面，广州落实省政府关于在城乡村(居)全面推行“网格化”疫情防控的政策部署，推动村(居)实行“网格化”疫情防控，将每一个村(居)划分为一个大网格，大网格里又以居民小区、自然村等为单元分为若干个小网格，由村(居)“两委”组建疫情防控工作组织体系，组织专兼职结合的工作队伍，发挥党支部的战斗堡垒作用，动员党员群众共同参与疫情防控，形成责任到人、联系到户的疫情防控格局。广州共划分有20031个网格，按照“一格一员”或“一格多员”的标准配备基础网格员，在应对德尔塔变异毒株疫情过程中，广州全市近2万名基础网格员和社区(村)干部坚守防疫一线，组织23.5万人次青年志愿者在全市1033个疫苗接种点和核酸检测点开展志愿服务工作，坚决筑牢基层疫情防线。另一方面，广州创新社区疫情防控措施，早在疫情发生初期，广州市防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情工作领导小组就印发通知，要求派出所、社区、基层医疗卫生机构各派出1人组成入户走访小分队(即“三人小组”)，对重点对象进行全覆盖式排查、走访和慰问。其中，“三人小组”主要在社区开展网格化排查和健康服务工作，对社区居民进行体温测量、登记造册、健康教育等。这一防疫模式持续推广运用，在2021年防控德尔塔变异毒株疫情中，广州继续探索建立“3+N”的“三人小组”2.0版本工作机制，三人小组的架构和人员配备更为完善，在保持原有疫情防控常态化社区“三人小组”建制不变的情况下，吸纳安保人员、志愿者、快递小哥、消毒站工作人员、环卫工人等为“N”元素的网格服务团队，发挥加法背后的乘法优势，疫情期间有10000多人组成的3000多个三人小组为街坊提供精准化、点对点的抗疫服务，进一步加强社会面精准防控，快速有效阻断疫情扩散。

在新冠肺炎疫情防控实践中，广州持续跟进优化调整各项疫情防控政策。在2020年初疫情防控突发应急阶段，广州通过全国首创的“三人小组”工作机制和“网格化管理”机制遏制了疫情蔓延，比如，广州市党员干部下沉到一线，做疫情防控工作的“先行者”，担负起“网格化”防控重任，有效防止疫情向农村、社区扩散。在防控德尔塔变异毒株疫情期间，广州探索打造“三人小组”2.0版本，针对局部疫情爆发特点不断优化网格化管理机制。同时，“四个保障”、“三个覆盖”和“四个环节”全流程闭环管理等防疫举措一直沿用至今阻遏疫情扩散，有效战胜早期疫情防控阻击战、人流返粤高峰防御战、复工复产复学攻坚战、支援湖北荆州歼灭战和德尔塔毒株围堵战。在疫情防控的常态化过程中，广州以防范本土反弹和境外输入为主线，同时统筹疫情防控和经济社会高质量发展。比如，早在2020年2月6日，广州就出台了《关于支持中小微企业在打赢疫情防控阻击战过程中健康发展的十五条措施》，保障中小微企业(含个体工商户)良好运转和健康发展；2021年6月30日，广州市荔湾区印发《广州市荔湾区应对疫情暖企纾困的若干措施的通知》，推动荔湾区企业逐步复工复产，助力辖区经济发展。2021年5月21日以来，广州应对德尔塔变异毒株疫情，进行了快速反应和高效的流行病学调查，在全市重点区域采取全闭环的防控管理，第一时间推广疫苗接种，取得了有效应对变异病毒的新方法新经验，获得了国家工作组的肯定。防控新冠肺炎疫情是一项持久的常态化工作，在全国偶有散发病例的情况下，广州防控疫情的特色经验做法为全国其他城市提供了一个地方范例。

四、机制分析

在应对重大突发公共危机事件时，不同政策制定主体所表现出的功能则不同，中央政府出台方向性政策，各省级政府在中央政策精神的指引下出台的是功能性政策。与中央政府的方向性政策部署和省级政府的功能性政策安排相比较，城市政府的整体治理需要更具执行性和操作性的政策供给。城市政府的整体治理体现为统合式的急时体制、复合式的信息集成和堡垒式的联合服务。

(一)统合式的急时体制

面临重大突发公共危机事件，承担提供社会公共物品与秩序责任的城市政府，必须在极限条件下开展公共治理。不同于一般状态下整体治理的管理体制，城市政府面临的是系统性的、全方位的危机和挑战，这要求城市政府整体性的和迅速的公共治理状态迁移，所以需要整体政府与行政体系的回应，建立起一套“急时体制”，以此回应公共需求，治理公共危机。广州市防疫工作的“急时体制”体现为统筹协调，以城市政府党政主官直接牵头，发挥集中力量办大事的制度优势，集结科层体系的有生力量，促使全市各级党委政府、基层党组织和社会力量紧急联合起来，筑起一道道疫情防控的铜墙铁臂。

这套急时体制具有高度的统合性。城市政府一方面对内部资源进行整合聚焦，另一方面对外部资源进行统筹协调。和一般状态下的城市政府统合各个层级和部门不同的是，急时体制下的统合具有凝聚性、持续性和动态性的特征。首先，公共危机的治理涉及多个主体，是一个全方位、多层次的系统性工程，需要最大程度凝聚力量开展协同合作。城市政府需要打破“碎片化”模式下的功能性组织界限，使各层级各部门之间进行协调整合，从而搭建多元参与治理的合作关系，充分调动各种资源与力量，从而达致应急防控体制的有机统一。其次，公共危机事件需要全流程的持续性治理。城市政府的整体治理对公共危机实施整个流程的治理，包括公共危机的预警、应急处理、善后恢复等。[3]最后，公共危机事件的整体治理不是由哪一个机构或者部门协调后的静态网络，而是每个工作点之间在时空上显示出一种分散化的状态，同时遵循着协同规律，在每个网格点动态交互中不断聚合、分散与聚合，从而达到资源整合和动态开放的目的。[18]

(二)复合式的信息集成

重大突发公共危机事件对信息获取的及时性、准确性和充分性要求极高。这就要求城市政府高度重视数字信息等技术手段的应用，对不同的信息与网络技术进行整合。整体政府中的信息集成是指政府运用现代化电子信息技术，跨部门、跨地域的对信息进行收集、核对、分析和运用的过程，以此达到各部门之间的信息资源共享，谋求政府各部门之间的协同合作。在应对新冠肺炎疫情过程中，广州一方面是在交通要点、住宅社区等人流量较大的地方设立检疫防疫站点，通过表格登记对流动人员进行信息的收集整理，严守防疫的“最后一公里”。另一方面是依托掌握大量公众个人数据的政府部门和市场企业给出基于大数据预测疫情风险、优化防控政策的方案。比如基于手机通信数据，由三大移动通讯运营商提供个人行程轨迹查询等。

这个过程具有较为明显的信息集成的复合性，即既坚持了传统的信息收集方法，又融合了现代科学技术手段。其中的关键在于，城市政府在危机管理过程中的有效行动整合，在一定程度上取决于对信息资源系统的整合，为了促进协同性工作，各部门的信息管理人员和信息管理系统应当整合起来，从而建构一个数字化的连线政府进行线上治理。[2]这种复合式信息集成的特点便是“虚实合一”，推动城市政府在疫情防控过程中信息集成的完备化和高效化。首先，数据的“复合”既是对以云计算、移动互联网、物联网以及大数据等为代表的新技术的应用，也须结合各地实际情况，完善线下载体服务的架构支撑。[19]其次，信息集成化战略将分散、异构、不同时间点、不同介质的资源进行整合，以保证增值利用的顺利实施和规模效益的产生。[20]这样一来，各主体间的信息资源共享在一定程度上促使了整体政府的协同治理，而复合式的信息集成则使得疫情信息链条呈现闭环状态，推动城市政府在防控工作中以更精准、更完备和更高效的信息资源进行政策部署和工作落实。

(三)堡垒式的联合服务

整体治理理论主张政府各部门打破组织壁垒,在提供公共服务过程中，实行可交互和协作的整体化方式，促进各主体间在行政管理活动中的协调一致，从而形成合力，消解排斥的政策情景，为公民提供无间隙公共服务。[21]面临重大突发公共危机事件，城市政府的各部门和组织之间更需要团结起来，集中力量为公众提供公共服务。同时，政府作为国家权力机关的主体，虽然担负着社会管理的职能，但其掌握的力量和资源是有限的，需要动员多方主体共同参与治理过程。堡垒式的联合服务是指城市政府在整体治理的过程中，动员多方主体、整合各方资源形成共同意志、推进共同治理，联合提供公共服务。这里的“堡垒”并不是军事意义上的战斗堡垒，而更多强调的是开发、组织、整合、协调与利用资源进而发挥整体治理效能。在城市政府中一个部门、社会体系中的一个组织、一个队伍、一个社区都相当于一个堡垒，而一个堡垒就是一道防线，当这些堡垒联合起来，便构筑了一条整体性的战线。

这种堡垒式的联合服务具有团结性和多元性的特征。尤其是城市政府需要动员人民和社会组织等多方力量，促使各堡垒间的有机联动，发挥堡垒聚合的强大力量。在广州市防控新冠肺炎疫情过程中，城市政府动员政府部门、社区、社会组织、志愿者等各类“堡垒”联合起来，提供了整合性的公共资源和防控服务。比如，广州的疫情防控“三人小组”工作机制是为了应对突发公共卫生事件而建立的响应机制，通过整合街道、医疗和公安等不同系统的资源，将在常态化中呈现碎片化的主体聚集在一起，从而形成在应急管理状态下的标准化的工作流程，体现了团结协作的系统合力。此外，广州还动员党员干部下沉社区开展疫情防控服务，充当各类社区“堡垒”中的先行者和示范者，把联防联控和群防群治结合起来，从而彰显多元主体整体治理的效能性。

五、总结与讨论

平时状态下的整体治理为城市政府应对重大突发公共危机事件提供了一种参照路径。在整体性治理视野中，由于“碎片化治理”制约着城市政府治理水平提升，政府治理革新的核心是通过对政府内外部门及组织之间的纵横向协调与整合，不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”[22]。在应对重大突发公共危机事件过程中，城市政府以协调整合为核心，坚持以人民为中心的基本原则，各级政府和部门之间共享信息资源，对内整合组织建构，对外联合社会力量，提供联合性的公共服务，发挥整体治理在公共安全领域中的效能。

从实践层面来看，本文为城市政府整体治理重大突发公共危机事件提供了一个案例。即依托政府治理的整体性架构，推动城市政府以协同整合的形式，提供统合式的急时体制、复合式的信息集成以及堡垒式的联合服务，对“上下内外”不同主体进行资源整合，消解“碎片化治理”问题带来的政府功能性组织约束、打破各类信息壁垒，强化政府各层级各部门以及政府与社会之间的合作，协同合作应对重大突发公共危机事件。从理论层面看，本文拓展了整体治理的学术视阈。既有研究并未充分关注整体治理在应对重大突发公共危机事件中的功能与效能。基于实证案例，阐明了城市政府作为能动主体，运用整体治理理论处理重大突发公共危机事件，为公共危机治理革新中发挥整体治理效能提供了经验参照。

需要指出的是，城市政府的整体治理在实践中仍有优化完善的空间，在理论上也有深化的探讨空间。比如，城市政府在整体治理过程中如何划分不同主体之间的权责边界，如何权衡多元政策目标，从而保障各部门各主体在应对重大公共危机事件中的协同性、持续性和效能性，直接关系到整体治理的体系建构和能力提升。这类现象的深入分析将可以进一步拓展对整体政府运作逻辑和协同机理的理解。本文仅是抛砖引玉。