多维生育支持体系落实国家三孩政策研究——以山东省为例

金仙玉

(青岛理工大学人文与外国语学院，山东青岛 266555)

一、研究背景

中共中央、国务院于2021年6月26日印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，公布实施一对夫妻可以生育三个孩子政策(即三孩政策)[1]。从2013年年底的“单独二孩”到2016年的“全面二孩”，再到2021年的“放开三孩”，充分体现了我国生育政策的进一步宽松和开放的决心[2]。国家统计局2016年-2021年国民经济和社会发展统计公报数据显示，2016年我国人口比2015年增长906万；2017年，这一数据下降到779万；2018年，我国人口增长为530万；2019年为467万；2020年，我国人口增长仅为204万；2021年持续下跌到48万。

“全面二孩”政策实施后，山东省出生率连续两年跃居全国第一，是被“寄以厚望”的省份。不过事与愿违，随着二孩生育势能基本释放，其出生率也从2016年的最高点17.89‰，收缩至2021年的7.38‰。山东省统计局2016年-2021年山东省国民经济和社会发展统计公报数据显示，出生人口也从2016年的最高峰177万人，“断崖式”下降至2020年的87万。2021年，即使有三孩政策的刺激，也没能扭转数据下滑趋势，进一步下降至75万人。要想促进山东省居民释放生育意愿，实现国家三孩政策的预期效果，需要做好政策衔接，构建有效的生育支持体系。

由于三孩政策及生育支持体系研究处于起步阶段，相关文献资料较为有限，由此针对三孩政策的研究引起了学术界的高度关注。穆光宗(2021)提出在生育权限政策自身变革的过程中,福利性、鼓励性、保障性社会经济配套政策措施需要得到落实[3]。风笑天(2021)指出抓好三孩政策的实施及配套支持措施的落实，要从养育、婚育、教育等方面渐渐建立起“生育两个或三个孩子”的新型生育文化[4]。陈友华、孙永健(2021)指出各项相关配套措施的改进与完善，对于三孩政策达到政策预期尤为重要[5]。王军、李向梅(2021)鉴于民众生育意愿持续下行，三孩政策的生育率提升效果有限的情况，提出完全取消生育限制并择机实行鼓励生育的人口政策[6]。潘金洪(2021)认为应借鉴发达国家经验，宣传积极婚恋观，营造生育友好氛围，出台落实保障三孩生育的福利政策[7]。夏婧、刘莉(2021)指出制定生育政策要兼顾国家引领性与地方灵活性、提供可负担且有质量的儿童早期照料服务、构建具有兼容性的生育激励政策群、加强对女性就业公平及反歧视保障等[8]。因为该研究属于比较新的领域，目前仍处于探索阶段，缺乏系统全面的把握和探讨，无论其范围还是深度仍留有诸多的研究空间。尤其是从生育支持视角探讨三孩政策的文献较少，因此本文将对补充和完善三孩政策起到促进作用。

本文将生育支持的供给主体分为政府、单位、社区与社会组织、家庭四个层面，针对四个供给主体在生育支持体系中存在问题进行分析，然后探讨多维生育支持体系构建的基本原则，最后从山东省实际情况出发，在生育、养育、教育、住房、税费、女性权益方面探讨山东省多维生育支持体系落实国家三孩政策的路径。

二、国家三孩政策背景下山东省生育支持体系存在问题分析

为全面掌握山东省生育支持体系现状，笔者于2022年7月至8月对济南市和青岛市20-50岁育龄妇女进行了问卷调查和访谈。本次调查共发放问卷1000份，回收有效问卷988份，其中未生育妇女177人，约占17.9%；已育一孩妇女653人，约占66.1%；已育二孩及以上妇女158人，约占16.0%。调查内容包括年龄、学历、职业、收入状况、婚姻状况、结婚年数、孩子数量、生育保险待遇、配偶承担家务劳动情况、在养育孩子过程中遇到的问题、生育支持政策需求、完善生育支持体系的建议等。从调查数据可以看出，山东省生育支持体系存在如下问题和不足。

(一)政府层面：政策的实际执行力不强

为完善生育支持体系，山东省政府近些年在生育津贴、产假、女性劳动保护等方面制定出台了一系列法律及政策文件。但是这些法律或政策由于各种原因，缺乏引导力和针对性。并且在跟生育紧密相关的一些内容，如女性生育医疗补贴、男性产假、幼儿托育服务等领域，还没有形成周全且多主体供给的生育支持体系，政府的资金和政策投入较少，使得目前的生育支持体系发展缓慢。2022年7月28日，山东省第十三届人民代表大会常务委员会第三十六次会议修改了《山东省人口与计划生育条例》，本次条例在社会保障与奖励方面做了进一步完善，如延长产假和增加育儿假等。本次条例从2022年11月1日起实施，它将有利于释放山东省居民的生育潜能，但实施效果如何，待日后验证。

(二)单位层面：生育支持意愿不足且缺乏主动性

调查发现，山东省政府对多子女家庭的财政投入严重不足，因此社会保险费用的缴纳以及职工工资、产假津贴等的发放开支，就已经使用人单位负担了职工生育带来的成本。除此之外，女职工由于生育和养育子女无法有足够的精力和时间，加之无法迅速强化技能与更新知识，自然而然消耗掉用人单位的人力资源。人力资源的消耗和雇佣成本的上升，造成用人单位提供生育支持的积极性和主动性不足，仅为职工发放政策要求下的生育津贴福利以及提供法律规定的生育产假。不仅如此，少数用人单位还未按照生育保险的待遇标准提供生育津贴和生育医疗费用。此次调研中，26.9%的已生育女性对享受到的生育津贴和生育医疗费用不太满意，另外有14.9%的已生育女性没有享受到生育津贴和生育医疗费用(见表1)。

表1 已生育女性是否享受到生育津贴和生育医疗费用

(三)社区与社会组织层面：生育支持意识淡薄

社区和社会组织是营造生育友好型社会环境、构建多维生育支持体系不可或缺的重要组成部分[9]。当前民众普遍关注的社会热点是养老问题，因此社区和社会组织的服务重点集中在居家养老和社区养老等领域，对于生育支持服务可以说还处于滞后阶段。社区及社会组织没有深刻认识到自己应起到的作用和责任，意识始终停留在生育仅是家庭内部事情。本次调查显示，只有10.9%的女性表示享受到社区提供的生育照料，另外有11.8%的女性享受到生育心理疏导，18.6%的女性享受到托育服务(见表2)。当下，民众对孩子托育的需求非常迫切，发展社区托育，为社区居民提供高效便捷的托育服务，有助于扩大普惠托育服务供给。在访谈过程中，当谈到社区托育问题时访谈对象W女士表示：“我是双职工家庭，家里老人年纪又大，照顾孩子力不从心。目前大部分幼儿园只接收3岁以上的孩子，接收3岁以下婴幼儿的托育机构不太好找。特别希望在社区内有一家托幼机构，这样的话下班后就能直接接回家，该多方便啊。”社区及社会组织应在生育支持服务领域进行投入，为社区居民提供生育照料、生育心理疏导以及0～3岁托育服务，以此营造更加轻松的生育氛围和减轻生育家庭负担。

表2 已生育女性是否享受到社区提供的生育支持服务(多选)

(四)家庭层面：家务劳动分工不平等

生育支持体系的构建中，政府、单位、社区等外部主体的支持固然重要，但生育家庭本身的支持更是必不可少的。山东人由于受“男主外、女主内”等传统观念影响，在整个生育和养育过程中女性承担的责任和付出比男性更多[10]。本次调查显示，只有37.7%的已生育妇女表示其配偶承担了照料孩子工作、28.9%妇女认为配偶承担了辅导孩子功课工作(见表3)。在访谈中，受访对象L女士表示：“我先生偶尔也会做饭，但他基本上回家后就躺在沙发上看手机，也不帮忙。我让他干一些家务活，他就嫌我唠叨。孩子基本上也是我在管，指望不上他。”由此可见，父亲在家庭中作为照料者的角色是欠缺的，这不仅加重了女性的生育负担，而且持续打击女性生育激情，让女性再生育变得愈发艰辛。

表3 男性承担各类家务的比重(多选)

三、山东省多维生育支持体系构建的基本原则

本文中的生育支持是指政府、单位、社区与社会组织、家庭在经济、时间、就业、服务等方面提供保障服务和系列支持，进而减轻家庭养育负担。本文将生育支持内容划分为物质保障、时间支持、工作保护以及服务供给四个部分，并从山东省文化情境出发，在生育、养育、教育、住房、税费、女性权益等方面构建多维生育支持体系，让居民愿生、敢生和爱生，从而实现政策实施所要达到的效果。山东省多维生育支持体系构建应遵循的基本原则如下：

(一)以政府为主导，提高政策执行力

生育支持体系内容多元、涉及面广，要构建有实际效果且更加完善的生育支持体系，需要政府发挥好自己的主导作用。首先，政府要做好顶层规划设计、总揽全局。作为这个体系中最强的力量，政府是确保整个体系有效运行不可替代的角色，要起到引领和指导作用，做好高视角的全面布局和全过程的调整工作，协调生育支持体系中的各主体发挥作用。其次，要求政府切实掌握育龄妇女及家庭的实际需求和困难，制定引导力强、操作性强的方针政策，要对症下药。最后，构建有实际效果的生育支持体系，要求政府与时俱进，根据实际情况不断修改并完善现有制度和政策，解决构建过程中由于考虑不周造成的弊端，为其他主体营造更好的政策环境。

(二)以单位为载体，打造公平竞争的就业环境

用人单位为减轻女性职业发展中的“生育惩罚”，要积极主动地营造公平竞争、机会平等的就业环境。比如女性休产假势必会提升用人单位聘用女员工时的用人成本，因此用人单位在职位晋升或招聘培训时，在同等条件下更愿意录用男生。为打消育龄妇女的这种顾虑，单位应该积极推动生育过程中的男性参与，探索建立性别平等的产假制度，避免女性因为承担过多生育责任而在职场上遭遇歧视或排斥。另外，对育龄妇女的合法权益保障问题，要给予充分的重视和关注，积极探索力度更大、范围更广的生育保险，坚持为所有女员工合法合规缴纳生育保险。

(三)以社区与社会组织为基础，加强支持体系主体意识

社区和社会组织要强化责任意识，形成政府、用人单位、社区与社会组织共同提供生育支持服务的合力，并发挥自己在生育支持体系中的最大价值。尤其是在育儿过程中，处于婴幼儿阶段的孩子活动范围以社区为主，因此社区的公共服务设施建设质量至关重要。社区可以与政府以及部分社会福利机构共同行动，将生育支持意识融入社区建设，完善和健全幼儿托管中心、幼儿娱乐中心、幼儿医疗中心等公共服务设施，全力打造生育友好型社区环境。在社区综合服务设施建设中，需要考虑婴幼儿的实际需求，社区规划中应包含多功能、多用途的幼儿活动空间。不仅如此，社区与社会组织还应该对育儿母亲的心理和身体康复给予关爱和帮助。另外，为保证育龄妇女的心理健康，针对产前焦虑和产后抑郁等心理问题建立相应的心理咨询室，还可以定期组织育儿家长交流活动，促进家庭之间共享育儿经验心得或教育资源，以此实现共同成长和学习。

(四)以家庭为核心，强化父亲育儿责任

生育既需要多主体全方位的支持，也需要家庭发挥基础作用[11]，因为家庭是生育支持的直接福利供给主体。目前有不少家庭内部中，依然是女性承担了养育甚至是更多的家务劳动。父亲作为重要的家庭成员应承担照料责任，需要摒弃陈旧观念，积极参与养育过程和家务劳动，这既能将女性从繁琐细碎的家务劳动中解脱出来，又能跟孩子一起互动交流，从而能够深入地参与到孩子的成长过程中。而要做好这些，需要营造生育责任由两性共同承担的社会氛围和积极的生育文化。

四、山东省多维生育支持体系落实国家三孩政策的路径

在国家三孩政策背景下，针对山东省的现实条件和居民的需求，建议尽快研究出台适合山东省实际情况的多维生育支持体系。其实施路径如下：

(一)生育层面：加快完善生育保险与生育休假制度

一是切实做好女职工生育保险保障工作，对参保女职工及时足额给付生育津贴、生育医疗费用等，从而减轻女职工生育医疗费用负担。二是不断完善和发展生育津贴制度，对于夫妻双方都参加基本医疗保险的妇女，适当提高生育住院医疗费用的报销额度，并扩大其医保报销范围，把孕前检查费用纳入报销范围[12]，并对没有参加生育保险的女性提供一定的经济补偿。三是严格执行产假、哺乳假制度。为切实保障职工假期待遇，建议有条件的地方和单位积极开展父母育儿假试点。

(二)养育层面：推进以社区为依托的普惠托育服务发展

为缓解育龄夫妇，尤其是女性的生育、养育的压力，应大力发展质量可靠、价格可承受的普惠托育服务。以社区为中心，为0～3岁婴幼儿提供非盈利性托育和照料服务。鼓励社区以公建民营、公办民营等形式，与政府以及企业合作建立托育综合服务中心。政府应组织相关部门对托育中心的服务质量进行监控和检查，并对工作人员开展资格认证和托育培训，确保婴幼儿的安全和健康。

(三)教育层面：均衡基础教育资源，严格整治校外辅导乱象

针对基础教育资源不均衡问题，政府应大力推进教育资源的平均分配，避免教育资源过度集中的情况，逐步调整优化基础教育入学政策，以监管等手段严格控制学区房价格，以此促进教育资源的公平性。与此同时，各级地方政府及相关单位应该大力整治校外培训机构，规范校外培训的时间、内容、办学形式、收费标准等，要严格贯彻落实国家“双减”政策，给学生减负的同时，降低家庭教育开支。

(四)住房层面：发展住房租赁，调控房价，保障婚育群体住房需求

一是针对经济困难的婚育群体和多子女家庭，政府应健全与完善公共租赁住房制度，加大公租房建设占房地产建设总额的比例，同时提高公租房单套面积，以此满足经济困难的婚育群体和多子女家庭的住房需求。二是控制房价涨幅，大力整顿和规范房地产市场秩序，针对多子女家庭给予一定的购房补贴和契税补贴，同时降低婚育群体首套住房的税费负担。三是加快培育和发展住房租赁市场，并保障租购同权，全力促进长租房市场平稳运行。

(五)税费层面：由政府提供育儿补贴或进行税费抵扣，降低家庭抚养孩子的成本

多子女家庭通常育儿压力较大，建议政府对0-3岁婴幼儿家庭发放育儿补贴。设置育儿补贴金额时，要充分考虑当地居民育儿成本情况，科学合理规划。个人所得税改革从2019年1月1日起施行，该政策规定每个孩子从满3周岁到全日制学历教育结束享受每月1000元的个税专项扣除。但该政策没有把0-3岁婴幼儿照料费用纳入个税扣除，因此政府应积极推动将3岁以下婴幼儿照料费用纳入个税专项扣除，切实降低家庭抚养孩子的成本。除此之外，要以家庭为单位设计个人所得税专项附加扣除标准，并适当提高个人所得税专项附加扣除额，由此加强对生育三孩家庭的政策支持力度。

(六)女性权益层面：提倡设置弹性工作时间和空间，保障女性合法就业权益

用人单位应该具有社会责任感，对女性员工予以关怀，为孕期以及哺乳期女性设置灵活工作时间和地点。在执行女性生育相关政策时，保障女性生育期间工资待遇和生育津贴的同时，鼓励女性产后返回职场工作。建议政府以补贴、奖励等形式，支持用人单位设置孕期或哺乳期女性弹性工作时间和灵活工作地点。另外，为消除或减少招聘中的性别歧视，在用人单位招聘过程中，政府同样可以通过采取减费降税等方式鼓励用人单位录用已婚女性。

结语

三孩政策作为“全面二孩”政策后党中央高瞻远瞩、克服重重困难做出的正确抉择，本身具有重要的理论价值和很强的实践性。三孩政策有利于激发生育潜能，延缓人口老龄化速度，增强社会发展活力，促进社会和谐发展；有利于促进国家与地方社会互动。三孩政策出台后山东省响应国家号召，积极探索配套支持措施，以加快推进国家三孩政策有效落实。

但要激发山东省居民释放生育意愿，就应该让居民卸下重担，为家庭减轻经济负担,并提供良好的生育与养育环境，让大家放心地生育三孩。只有这样，才能使生育政策发挥最大限度的作用[13]，并通过三孩及配套政策，支持有生育意愿的家庭，守护每一个孩子健康茁壮成长，从而促进社会稳定和家庭和谐幸福。