加压式减负：基层减负难的一个解释性框架

颜昌武 杨郑媛

一、问题的提出

近年来，为更好地为基层干部松绑减负，激励基层干部担当作为，中央出台了一系列旨在为基层减负的文件。2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确将2019年作为“基层减负年”；翌年4月，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，强调要坚决杜绝形形色色的形式主义官僚主义，持续为基层松绑减负，让基层干部有更多时间和精力抓落实。

中央的减负号召在基层引起了强烈反响。不少地方按照中央要求，出台了一系列切实管用的减负举措，在一定程度上缓解了基层压力。但总体而言，我们对减负工作所取得的成绩“不能高估”，这些成绩“离基层干部群众的期盼还有距离”。[1]《人民日报》《农民日报》《半月谈》等主流媒体的跟踪报道显示：一些地方的无效会议仍然很多，调研接待任务仍然很重；一些地方不仅没有彻底摆脱形式主义的老问题，反而出现了“改头换面、隐形变异”的新动向、新形式；个别地方“越减越负”，甚至使减负工作本身沦为基层的一项新负担。[2][3][4]

基层减负不仅是主流媒体的热点话题，也吸引了学术界的关注。近年来，不少学者聚焦基层减负议题，展开了形式多样的调查研究，取得了较为丰富的研究成果。从研究问题来看，现有研究主要聚焦于“基层减负为什么难”这一问题上，并从权责失衡、清晰化治理、责任甩锅、监督下乡等多角度展开了探讨。[5][6][7][8]从研究内容来看，大多数研究主要关注基层减负的成效，并依托实证调研，得出了减负成效不彰的结论。一项针对基层会议减负成效的实证研究表明：虽然中央三令五申，地方也层层出台减负政策及规定，但基层干部的获得感依然不强，“依然感到会议负担较重”；[9]一项针对社区减负情况的调研也表明：虽然各项减负政策都在理论上预期了减负的成效，但在实践中，社区权小责重、台账和数据呈报繁复、会议和考评占用时间多、上级交派的事务和临时事务较多等问题仍然较为突出。[10]

从研究旨趣来看，既有研究总体上呈现一种对策型研究的特征，即以“问题-原因-对策”为基本框架，重在剖析原因，提出对策。[11][12]这类研究在一定程度上探讨了基层负担难减甚至越减越负的原因，但容易被实践者所面临的具体问题所牵引，陷入具体的对策性建议，难以形成系统的学术对话，亦难以形成累积性的知识基础。作为研究者，我们的角色定位并不是对实践者的行为指手画脚，而是依托我们的专业知识，帮助实践者更好地理解自身的工作，为实践者打开受制于具体问题场景的思路，从而为发现新的解决思路和方案奠定理论基石。[13]

有鉴于此，本文尝试引入“行政负担”[14]“压力型体制”[15]“主动加码”[16]等概念，建构一个更具一般性的关于基层减负难的解释性框架，即“加压式减负”。我们主要通过参与式观察和深度访谈来了解“基层减负年”工作开展以来基层的减负状况，先后于2019年4月中下旬、6月下旬、8月上旬和2020年5月下旬、8月中旬和10月下旬到珠三角A镇进行了田野调查，查阅了大量真实可信的档案资料，并对A镇多名党政领导和工作人员进行了深度访谈。按照学术伦理，文中所涉地点和人物均已作技术性处理。此外，我们还参考借鉴《半月谈》《南方》等时政报纸杂志关于基层负担的深度报道，对我们的实地访谈作了交叉印证式的资料补充。

二、概念预设：何谓“基层负担”？

要展开深层次的理论探讨，形成系统性的理论对话，就有必要设定我们的研究地盘，更好地筑牢我们的理论基石。在现有文献中，“基层减负”更多的是一个“被使用”而不是“被分析”的词，我们在谈论“基层减负”时，常常忽略了一些基础性、前提性的问题，比如，什么是负担？基层面临哪些负担？这些负担从何而来？工作任务是不是工作负担？或者说，在何种意义上，工作任务会成为一种负担？减负是不是要减工作量？

为了更好地回答上述问题，有必要明确一些前提性概念和命题。第一，基层负担的承担者既可以是作为整体的基层政府，也可以是作为个体的基层人员。就个体而言，又可区分为基层政府的领导者和普通工作人员。鉴于组织负担会分解到组织成员身上，领导者的负担也会下沉到下属身上，三者之间具有较强的共振性，因而本文对这三者不加以细分，而是一般性地使用“基层负担”这个表述，并侧重于从基层工作人员个体的角度来加以考察。

第二，基层负担是一种因岗位职责而产生的工作负担。这种工作负担，等同于工作任务或工作量，本无褒贬之分，作为分内之事，意指基层人员在工作中所应承担的责任、履行的义务和承受的压力。但在“减负”的语境下，基层负担具有了鲜明的价值评判的色彩，化身为一个病理性的贬义词，指向某种超额的工作任务和不堪重负的工作压力。因而问题的关键，在于如何区分正常的工作任务与过度的工作负担。

第三，基层负担是否过度，可以从主客观两个尺度来衡量。客观尺度就是工作时间，它既有“量”的规定性，也有“质”的规定性。“量”的规定性即时间长短，基层负担最直观地体现为基层人员工作时间的长短。一般来说，工作时间越长，基层负担就越重。所谓“白+黑”“5+2”“7×24”等，都是从工作时长的角度对基层负担展开的描述，“忙”“乱”“累”成为基层干部工作状态的标签。工作负担的轻重并不完全和工作时间的长短直接相关，有时与工作时间的分配相关联。“质”的规定性即工作时间结构，体现为基层人员是如何分配其工作时间的，通俗地说，基层人员的时间都用到哪儿去了？要言之，工作时间过长，或时间结构不合理，都会增加基层负担。

基层负担的存在是一个客观现象，但人们在测量基层负担时又常常从主观感知切入，这就是基层负担的主观尺度，即基层工作人员所感受到的精神压力或思想负担。[17]主观感知具有动态性，只有当个体所感知到的工作负荷超越其自身预期可接受的程度时，才会构成病理性的基层负担范畴。主客观两个尺度相互交织、相互影响，工作时间过长，基层人员容易倦怠；时间结构不合理，其自我效能感就会降低。比如直接为基层民众服务，工作时间再长，基层人员可能也不会觉得累，因为有成就感；相反，各种形式主义的开会、填表、应付检查，哪怕花费时间不长，也会令基层人员心生反感，备感厌倦。

综上所述，所谓基层负担，是指基层人员因缺乏必要的资源(包括权力、时间、技术和能力等)而无法顺利完成其角色任务时所体验到的一种压力。其概念内核有两点：一是超载，二是匮乏。[18]所谓超载，是指工作任务过重、过难或过杂，超出了基层人员合理的工作时间，超出了必要的工作范围，或超出了其所能承受的心理压力。所谓匮乏，是指基层人员为完成工作任务所需的工作资源明显不足。一旦工作任务超过完成工作所需的资源时，就会出现角色超载或负担过重的问题。在此情形下，基层人员或无法按时保质保量完成工作任务，或无法有效满足组织或公众的期望，或所付出的劳动只是一种无效劳动，我们就可判定这种劳动属于减负的范畴。

三、案例呈现：“越减越负”的A镇样本

(一)案例背景

A镇位于珠三角X市Y县，截至2019年底，镇域面积约90平方千米，下辖12个行政村和1个社区，户籍人口约4.14万人，常住人口约5.03万人。A镇现有7个综合性办公室、7个下属事业单位，行政和事业编制在岗共54人，编外聘用40余人，同时不定期向下属村居借调3—5名工作人员。在中央下发为基层减负的通知之前，A镇工作人员一直承担着高强度的工作任务。

为了切实为基层减负，着力解决文山会海反弹回潮、督查检查考核过多过频、过度留痕等问题，中央明确提出了一系列硬性指标，如：发给县级以下的文件、召开的会议要减少30%—50%。广东省随后出台了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的若干具体措施》，提出了五个方面53条具体举措。X市则结合本市实际，印发《解决形式主义突出问题为基层减负的若干举措》，进一步细化减负规定，对会议规模、时长、文件页数字数、篇幅比重都提出了明确的量化要求。X市还开展了为基层减负的情况调查，实时抽查了解各县(市、区)落实中央、省、市有关要求的情况，调查内容涵盖10个方面，包括规范性文件数量；重复发文状况；发文字数；会议数量、时间、规模；开展督检考情况；有无基层减负专项工作机制；“一票否决”“责任状”和考核评比事项情况；有无缩短臃肿程序的好做法；有无一些值得推广借鉴的好经验等。Y县则严令全县各镇街、各部门落实中央、省、市文件精神，并采取了全面推广使用“督查APP”等措施。

我们之所以不厌其烦地列举从中央到Y县的减负要求与举措，主要是想表明：各级政府都对减负工作高度重视，严格要求，越往基层，减负措施越来越细，减负要求越来越严。但笔者在A镇的田野调查中了解到，A镇工作人员普遍表示“减负获得感不强”，甚至出现了“越减越负”的状况。

(二)“越减越负”的表现

对照前文所设定的基层负担的范畴，我们将A镇的减负效果概括为如下三点：

首先，工作压力有增无减。我们在调研中发现，A镇干部对工作有太多的担心：担心被督查，担心被问责，担心被投诉，担心被一票否决。这些担心的源头主要有三个方面：一是改头换面的督查检查。自启动减负工作以来，A镇名义上的督查、考核、考评、检查等工作大幅度缩减，“至少减了一半”(访谈资料：20200516C3)。但是，以调研为名的督查检查等大幅度地增加了，“说是调研，但你得准备好汇报材料”(访谈资料：20190418Z1)。这些调研结果和考评结果没有实质性差异，上级部门会以此作为评价镇街工作的依据，“名为调研，实为考评”(访谈资料：20190418Z1)。二是各种名目的责任状。“签责任状就是立军令状，去年我们大概签了30多份吧，今年要少很多。”(访谈资料：20200516C3)这些责任状涵盖信访维稳、脱贫攻坚、人居环境整治、美丽乡村建设、食品安全监管等多个方面，“个个都是中心任务，怎么能不签责任状？你不能什么都叫中心工作，我们的精力是有限的”(访谈资料：20190628Y5)。每隔一段时间就会有新的任务加进来，就要多签一份责任状。有时候，县里为了规避省市减负要求，会采用《任务告知书》的方式下达责任状。因此，A镇承担的工作虽然名义上有所减少，但实际承担的责任一点都没有减少。三是动辄得咎的问责。在严格的问责压力下，基层政府对哪一项任务都不能马虎，稍有闪失就会前功尽弃。虽然中央和省市三令五申少用、慎用“一票否决”，但在实际工作中，很多工作仍然是执行“一票否决制”，哪怕这些工作不在“一票否决”清单上。“有时候一条工作微信没及时回复，就有可能被指责为‘失职渎职’。”(访谈资料：20190418Z1)

其次，加班加点仍是常态。基层工作可谓全年无休，每个季度，每个月份，乃至每个星期，都有相对固定的任务，差别只在于任务指标和工作重点有所不同。如一、二月忙于春节前后的安全稳定，三、四月忙美丽乡村建设，六、七、八月忙防汛。时间紧，任务重，人手少，加班加点就成为基层工作人员的家常便饭。“眼睛一睁，忙到熄灯。一堆事情堆在那儿，我每天都提前一个小时去办公室，几点下班说不准。”(访谈资料：20201025L2)基层一些事务具有紧急性，这就要求基层工作人员即使在节假日和周末也得随时待命。“县里也是有意思，一到周五就发通知，催这催那，周末就得加班干。”(访谈资料：20200522H1)“最怕刚下班到家，手机就响了，领导催要材料，真是‘领导一张嘴，干部跑断腿’。”(访谈资料：20190418Z1)

最后，无效劳动时间越来越长。所谓无效时间，就是忙于形式主义的时间。这些时间，一是“忙”于留痕。留痕管理作为一种工作方法，可以确保工作证据的留存，但过度留痕，强调事事拍照、处处打卡，也为基层工作增添了负担。“现在什么事都要拍照打卡，我这几年拍的照片比过去十几年都多。”(访谈资料：20201025L2)二是“陷”于造档填表。比如，新冠疫情暴发以来，A镇工作人员马不停蹄地奋战在防疫、抗疫一线，但更令他们疲惫的是“填表抗疫”，“文件满天飞，一会儿要你填这个表，一会儿要你报那个材料，还都要求不过夜”(访谈资料：20200825Z2)。三是“疲”于应对无效的会议和检查等。A镇工作人员不得不参加一些无效率的或与本职工作无关的会议，不得不应对各种形式的检查、督查等。A镇一名工作人员抱怨说：“不是在开会，就是在迎检、陪同调研，哪有时间做实事？”(访谈资料：20190418Z1)

一言以蔽之，A镇的减负工作表明：虽然中央和省市县都在强调要为基层松绑减负，但个别地方的负担却“越减越负”。如何理解这种减负悖论呢？

四、加压式减负：一个三维解释框架

中央为基层减负的努力由来已久，但文山会海等亦不断反弹回潮。现有研究梳理了一些地方减负效果不彰的现状，但对其背后原因的探讨还有待深入。为基层减负，首先要明确负担从何而来。本文不满足于“减负成效有待提升”的现有结论，而是尝试提出“加压式减负”的解释框架，以便我们能够更好地理解“基层负担为何难减”这一现实难题，同时对这种特定的行政现象加以概念化和理论化。所谓“加压式减负”，是指各级政府在出台减负措施的同时，基层政府的实质性工作职责却有增无减，当基层匮乏的人财物权等资源不足以支撑超载的工作职责和工作任务时，基层就会寻求形式主义的应对方式，进一步加剧了基层负担。这些有增无减的职责主要来自三个维度：一是由外而内——政府体系的整体职能与日俱增；二是自上而下——政府体系外的种种压力在纵向政府间层层传导，最终压实到基层政府；三是自下而上——基层政府不断自我加压，主动加码。

(一)由外而内：政府职能日增

基层不堪重负，首先是整个政府体系职能日益增加的产物。政府职能是公共行政学中一个经久不衰的话题，现代行政学创始人威尔逊(Woodrow Wilson)就指出，行政学研究的目标首先就是要了解政府能够适当地和成功地做什么。[19]政府职能是动态变化而非一成不变的，参照伊斯顿(David Easton)的说法，政府作为一个开放系统，其职能受到外在环境的影响。[20]从世界范围来看，早期的政府职能主要受斯密(Adam Smith)等古典自由主义的影响，定位于保障国家安全、维护社会治安和提供公共服务等“守夜人”角色。[21]第二次世界大战前夕，受世界性经济危机的影响，以凯恩斯(John Keynes)干涉主义为代表的政府强干预理论强势崛起，为大政府的兴起提供了理论支撑。[22]上个世纪70年代以来，随着经济危机的再次爆发，自由主义卷土重来，新公共管理大行其道，“有限政府”遂成为政府角色的不二选择。总体来看，政府职能呈现不断扩张之势，具体表现为公众对政府的期待与要求越来越高，政府广泛而深刻地影响着每一个个体的生活，此即所谓“行政国家”形态。行政国家的兴起，既是一种世界现象，也是一种历史必然。[23]

随着贝克(Ulrich Beck)所说的“风险社会”的到来，[24]政府职能的扩张更是势不可挡。近代以来世界范围内的历史发展表明：当人类面临严重的经济社会危机时，把大政府带回来的呼声就会不绝于耳。政府力量的强化成为历次危机时期的必然选项，新冠疫情也不例外。疫情使人们意识到：单纯依靠市场力量来应对危机无疑是脆弱的，人们除了依靠强大的政府之外别无他法。“新冠疫情让政府再次变得重要，不仅仅是再次强大，而且是再次变得至关重要(那些不可一世的企业已经放下身段，祈求政府的帮助)。真正能够发挥巨大作用的是，你的国家能否提供良好的医疗服务，是否拥有强大的政府机构和有效的财政体系。政府能否做到善治，直接决定人的生死。”[25]

中国国情的特殊性，使得我国政府职能在社会生活中的作用更加显著。在党政国家体制下，政府始终坚持以人民为中心，着力打造人民满意的服务型政府，具有强烈的使命驱动和责任担当。[26]“有困难找政府”这一俗语，就形象而生动地表达了中国政府的职能。它既具有深厚的大众心理基础，是人民对政府信任的一种朴素表达；也具有内在的自我设定作用，是政府对人民负责的一种庄严承诺。A镇领导如是说：“‘12345，有事找政府’这句话，老百姓挂在嘴边，我们得放在心上。”(访谈资料：20200516C3)从我们多次田野调查的情况来看，近年来政府事务日趋繁杂，普法宣传、扫黑除恶、脱贫攻坚、厕所革命、垃圾分类、乡村振兴、家庭医生服务、人居环境整治等，纳入基层职责和考核范围的事项稳步增加。每隔一段时间，还会有新的事项纳入基层政府日程中。“疫情就是命令，防控就是责任”，新冠疫情意味着政府将承担更多的风险治理职能。这一点在A镇的调研中也得到了证实，从编织严密的防控网做好精准防控，到为辖区居民提供充足的生活保障；从核酸筛查到疫苗接种动员释疑，再到助推复工复产，A镇全体工作人员“不敢说舍生忘死，起码做到了不舍昼夜”(访谈资料：20200516C3)。

(二)自上而下：纵向政府间的压力传导

如果说政府系统外的社会环境的变化与公众需求的增加，使得政府体系承载的职能大大地增加了，那么，在政府系统内部，由于“上下对口、左右对齐”的职责同构体系[27]和“一级抓一级，层层抓落实”的压力型体制[28]，使得很多职能的执行重担最终压实到基层。职责同构与压力型体制构成了基层职能的制度环境，而属地管理的滥用、责任状的满天飞和监督下乡的泛化，则是加剧基层负担的直接原因。

一是属地管理的滥用。属地管理作为超大规模国家治理的一种制度安排，旨在将地理空间建构为责任空间，以实现守土有责的制度目标。但当越来越多的任务以“属地管理”之名下达基层时，属地管理演变为一种责任落实与追究机制，并逐渐成为上级职能部门甩锅推责的工具，基层政府由此陷入一种负担越来越重的境地。究其原因，属地管理只带来了责任的属地，权力和资源并未相应地属地。[29]为防止职能部门滥用属地管理，Y县明确了镇街职能清单，推行事务下沉准入机制，但A镇依然持续接到职能部门的下沉事务。

二是责任状满天飞。在职责同构体制下，纵向政府间权责边界不清，每一级地方政府的事权几乎都是上级政府事权的延伸或细化。在职责不清的情况下，上级习惯于将任务下达给下级，容易造成自上而下“甩包袱”，最终使基层不堪重负。责任状就是这样的“甩锅”利器，它本是目标管理责任制的书面载体，是上下级政府工作流转的依据和凭证，但在实践中，责任状变成了上级职能部门的免责单，“层层压实责任”变成“层层推卸责任”，基层则成为“责任不可再分”的责任“兜底者”。[30]

三是监督下乡泛化。所谓监督下乡，是上级政府对基层的各种监督、检查、考核、督查等的统称，对基层来说，监督下乡就意味着各种形式的“迎检”。[31][32]每次迎检，基层都要做足准备，主要领导都会高度重视，靠前指挥。在监督下乡泛化的大潮下，基层政府面临着巨大的迎检和问责压力，A镇领导戏称，“过去是‘上面千条线，下面一根针’，‘千针穿一线’，让你忙乱不堪；现在是‘上面千把锤，下面一颗钉’，‘千锤锤一钉’，让你痛苦不堪”(访谈资料：20200516C3)。

压力传导的结果，一是使得基层身心俱疲。往往同一个问题，基层必须面临省、市、县不同层级、不同部门分批分次检查的情形，为应对不同检查，基层不得不准备多个版本的迎检材料。“同一份材料，要在不同的部门平台上传，内容大同小异，但每个部门的格式要求都不一样，光格式调整就要花不少时间。”(访谈资料：20190418Z1)二是使得基层的工作渐渐脱实向虚，他们习惯于用形式主义的方式来应对上级，浪费了人力物力财力不说，还使得基层没有时间和精力做实事，削弱了基层工作人员的效能感。

(三)自下而上：基层不断自我加压

我们在A镇调研时，发现一个值得关注的现象：基层干部总是抱怨上级政府给的压力太大、任务太重、时间太紧，但一旦上级下达任务后，A镇领导往往会选择自我加压，主动加码。其具体表现，一是在上级给定的最低工作标准的基础上增加工作任务，“上面要求搞普法活动，没具体说搞几场，隔壁镇说要开3场，那我们就按5场来吧”(访谈资料：20201025L2)；二是主动提升工作要求，“市里要材料，要求下周三下班前送达，字数不得少于500字；到了县里，就成了下周二要送达，不少于800字；我们镇领导要求下周一就得交，不少于1000字”(访谈资料：20190418Z1)。

面对上级下达的任务，基层为何要自我加压、主动加码呢？首先是资源竞争的需要。基层真实的治理图景，是一缺经费，二缺人手，三缺权力，四缺时间。特别是在税费改革与“乡财县管”之后，乡镇财政汲取能力大大削弱，要争取更多资源，就得更多地向上级传递绩效信息。上级政府在分配资源时，往往并不遵照“一碗水端平”的普惠原则，而是采用竞争性方式来开展工作，导致“强马多吃草”的现象时有发生。[33]如周雪光所言，中国官僚体制中的官员缺乏清晰稳定的规章制度为其提供预期和保护，行为评判较为缺乏客观标准，上级的主观判断就显得十分重要。[34]因而，基层的自我加压不完全是基层“一厢情愿”的事情，也得到了上级的默许、认可甚至鼓励。对基层来说，自我加压既能显示其对上级政策的拥护程度，也能使其绩效高于兄弟单位，有利于其争取到更多资源。而对上级来说，基层主动加压，不仅是对其工作的支持，也有利于形成一种你追我赶的竞争态势。[35][36]

其次是晋升激励的需要。张军、周黎安等曾提出“为增长而竞争”“晋升锦标赛”等概念，以解释经济发展与官员晋升之间的关联。[37][38]基层间的竞争，不仅为获取资源提供了途径，也为晋升绩效的展示提供了舞台。不过，当前一些地方的考核指标已经由过去单一的GDP指标变成“三公一建”(公共服务、公共管理、公共安全和党的建设)。与“唯GDP”相比，“三公一建”的考核指标更具弹性，这就为基层自我加压留下了空间。虽然大多数基层干部的晋升空间有限，但对于那些相对年轻的镇街主要领导来说，他们才是基层的“火车头”，他们想追求进步，就能带动整个镇街一起动起来。为此，一些镇街的主要领导绞尽脑汁地“造盆景”“堆新词”，不断推出“示范点”“样板村”，“为晋升而创新，上面也心知肚明，涉及体制机制创新的没多少，由此晋升的也少之又少，但由此带来的额外负担倒是不少”(访谈资料：20190418Z1)。

最后是积极避责的需要。在全球性风险社会，避责逻辑逐渐成为地方官员的主导性思维。[39]在一种“总体性体制”下，行政层级越低，风险越大，呈现出明显的“权力向上集中，风险向下转移”的特征，因而，越往基层，官员的风险压力就越大，其规避风险的心理也就越强。[40]在实践中，我们一直倡导建立健全激励关怀机制和容错免责机制，鼓励基层放手工作、大胆创新，但一旦出事，基层就免不了要被问责。处于行政体系末端的基层政府，为了保护好自己而主动加压，也不失为一种积极避责的方法。“‘加码’至少说明了你想做事，态度是好的。做不做得到，做不做得好，那是个能力问题。能力差可以理解，态度差就没法解释。”(访谈资料：20200516C3)

五、结论与讨论

针对基层减负“越减越负”的悖论，本文提出了“加压式减负”的解释框架。这一框架既是对已有研究的理论延伸，也是对经验观察的概括。本文的基本结论是：基层减负难，难在做形式主义减法的同时不断地做实质性职责扩张的加法，加压环境的刚性存在使基层处于一种任务超载而资源匮乏的境地，进而造成基层形式主义应对方式的蔓延。形式主义的应对不足以解决实际问题，反而使基层疲惫不堪，也很难让上级和群众真正满意。上级就会进一步收紧“紧箍咒”，加大督查检查等的频次和力度，基层则会相应地祭出形式主义的新花招，由此陷入“恶性循环”。

本文在理论上有助于深化对基层负担内涵的认识，也有助于从深层结构性因素探讨基层负担难减易增的困境，从而为化解“基层减负难”这一实践难题提供恰当的理论解释和政策建议。一是如何恰当把握基层减负的实质性内涵。基层负担是一个涵盖量和质的差异、客观和主观维度的多层次概念。仅仅从量上认识基层负担是不够的，还需要从结构上的负担不均匀分配、工作内容乏味带来的工作倦怠等角度准确把握基层负担的多重来源。二是如何梳理基层减负难的结构性因素。基层负担刚性化、基层减负悬浮化，主要归因于政府与市场和社会、政府间权责不清、激励约束机制有待健全等。全能主义的惯性主导，兜底性的政府职能、治理重心下移的同时办事资源不能同步匹配，基层的邀功避责心理，共同强化了既有负担格局。三是如何探索负担压力的主观维度。负担既有客观维度又有主观维度，结构性力量的后果部分取决于负担承受者的韧性和负担消化吸收能力。从主观维度看，基层的管理能力、主观认知可以通过改变抗压能力和韧性、从工作中发现乐趣来化解压力过大后果。但是，目前对工作设计和配套管理制度环境的探讨还有待充实。

本文的政策含义在于：一是如何瞄准负担来源以开展靶向减负，通过回应由外而内、自上而下、自下而上的压力来源实现结构性减负。既要减少负担总量，也要优化负担分布，防止闲忙不均；既要减少表面文章，也要抓好实质性工作；既要消解负担来源，也要充实基层资源；既要注重基层工作的充实性，也要减少主观倦怠感。二是如何恰当界定政府与社会、政府与市场的职责边界，充分发挥市场和社会的专业优势和能动作用，着力打造有限、有为且有效的政府。三是如何落实权责清单制度，实现责权匹配和事权财权转移同步，堵住“甩责”漏洞。四是如何优化基层干部激励约束机制，减少上级对于发展和稳定的担心、基层对于政绩与问责的焦虑，进而避免基层因过度竞争和积极避责产生的增负行为。

本文的不足在于：作为案例研究，文章主要分析了国内中等发达乡镇政府的工作负担问题。由于中国超大规模国家治理的复杂性，不同区域、不同层级、不同部门的工作负担程度和类型各有差异，加强对不同类型行政组织工作负担和成因的研究，需要予以进一步关注。

(吴远星同学为本文的实地调研与资料整理做了大量具体工作，对本文的初稿写作贡献良多；程建新博士也对本文的写作给予了大力支持。在此一并致谢！)