对山东省合村并居政策问题研究

■马迎弟

山东省是全国人口第二大省，其中农村常住人口约5000万，行政村近7万个，平均每个村在700人左右。山东农村具有村庄数量多，但面积小、人口少以及管理水平不高等特点。推行合村并居，有利于激发乡村活力、增强内生动力，更好地推动乡村振兴。本文选取了山东省德州市、青岛市作为案例参考，进行分析比较。

一、案例分析

（一）德州市合村并居主要做法

德州市城镇化水平较低，农业人口占比高，村庄数量多、规模小，并且布局分散，这些都成为制约德州发展的重要因素。

1.合并村庄，选举新领导班子。2008年德州市开始试行合村并点，希望突破村庄数量多、规模小所带来的“三高两难”发展瓶颈，“三高”指村级组织运转成本高，空心村比例高，基础设施建设成本高。“两难”指民主管理难以及带领群众增收致富难。2014年，规划拆掉8000个村落，建设约1000个比较大的居住点，这样有利于政府管理，还会节约大量土地。同时，为保障新村庄工作尽快落地，根据国家法律法规由村民投票选举出优秀党员干部与原村庄推荐的至少1名干部共同组成新的领导班子。

2.统筹规划新型社区建设。德州市拒绝“一刀切”，严格遵循本市乡村发展的实际情况，在不违背发展规律的同时，充分考虑原村庄的风俗习惯、村庄规模、发展水平，由专门的工作人员与村干部进行研讨，走访调查村民意见，分类推动村庄建设改造，如小城镇吸纳型、企业带动型、强村引导型等类型，最终形成了布局合理、设施完善、生态宜居的1300多个新型社区。

（二）青岛市合村并居主要做法

2020年前，青岛市村庄数量超过6000个，但村庄人口平均规模不足900人，其中不足200人的村庄占5%。这些村庄人口数量少，经济相对落后，基础设施和公共服务有待完善。

1.合理规划，优化村庄布局。青岛市借鉴西欧国家乡村建设以及杭州“千村示范、万村整治”行动等成功经验，制定发布《青岛市美丽村居建设行动实施方案》，采用“综合营建”模式开展优化村庄建制工作。首先是将合并前村庄的党组织融合，通过培训教育形成村庄合并发展共识；再由党组织引领带头实现农村社会组织的融合。其次是利用产业链招商实现产业经济融合，增强产业竞争力。最后是保留历史文化丰富的特色村，根据风土人情实现居住融合。

2.因地制宜，分类推行政策。青岛市结合村庄规模不大、分布不够集中以及农村空心化等实际情况，设置房屋安置、货币、搬迁、临时过渡等多项补偿标准，将补偿措施放在明处。同时，针对不同类型的村庄推行不同的政策，如，对经济发展水平较高的地区进行城中村改造；对已经开始实施村改居的地区，按照城市管理条例进行管理；对镇下辖村庄、与强村或者中心村合并的村庄以及集中居住的村庄，优先考虑实施合村并居。

二、基于案例发现的问题及原因分析

（一）存在问题

山东合村并居作为城镇化发展的大势所趋，取得了一定成效，但政策推进中也反映出一些问题。

1.未充分考虑民意。调查发现，在合村并居过程中或多或少存在忽视民意的问题。一些地区在投票中弄虚作假，代填意见或是一人多票，甚至不顾及农民意见，强行拆除房屋。还有一些地区，不考虑社区建设是否符合农民要求，单纯追求整齐划一的外观效果。

2.缺乏长远规划。拆村过程中，不注重保留自然生态环境和人文因素。新社区规划缺乏依附感，不利于村民较快融入新的生产生活环境。一些地方政府先拆房、后安置，根据固定模板建设千篇一律的社区，对社区规模、区位环境等缺乏长远规划，对建设工程缺乏有效监管。

3.资金筹集压力大。政府投入巨大成本获得建设用地配额后，通常通过土地直接开发或建设用地指标异地交易的方式来获取资金，但存在周期时间长、负面效应多等问题，政府资金压力大。德州市由最初通过增减挂钩获得的城市建设用地指标销售到其他地区，转变为靠贷款来建设社区，导致政府投入过大却未达到预期效果，阻碍下一步工作的开展。

（二）原因分析

1.前期调查不够深入。一些农民表示自己是被动接受的，前期并没有相关部门去征询意见。有些地区的安顿策略是先补偿一笔资金给农民，让农民再到新社区购买住房，但通常是补偿资金低于购房费用，需补交费用才能获得房产。另外，政府安置房屋距离原居住点较远，居住空间变小，基础设施建设和公共服务不达标，这些都是导致农民不愿搬迁的原因。

2.工作推进上急于求成。一些地方急功近利、急于求成，希望通过快速启动工程项目和运用资本力量在短时间内干出政绩。甚至一些地方政府为了提高合村效率，会将拆房和建设相关工作“服务外包”给“拆迁公司”或开发商。同时，文化遗产保护意识薄弱，未对文化遗产登记做统一安排，没有将非物质文化遗产保护纳入到新村建设规划中。

3.资金来源渠道单一。新社区建设是一项复杂的系统工程。现阶段，国家财政尚未设立新农村建设专项资金，省级财政投入资金不足以支撑工作开展，有些地方利用“先验收、后补助”的方式进行建设，但成效并不显著。同时，社会各方力量未被充分激发，企业缺乏参与的积极性，很少会主动投入到政策实施过程中。

三、对策建议

1.尊重农民意愿，保护农民利益。大部分农民希望合村“上楼”后，居住环境能够得到改进，补偿也能够及时到位。同时，农民生产生活的便利性不能被忽视，需要提供空间安置耕地工具和粮食产物。因此，一方面要把农民的利益放在首位，提供更好的公共服务，增强农民对于新社区的归属感和认同感。政府在进行中心村选址、房屋配置等工作之前多与村民进行沟通，维护其合法权益。另一方面，在政策实施之前要积极宣传，做好农民的思想工作，可以采用说服性治理、公平合理补偿奖励等方式来降低农民的抵触心理。

2.提前规划，稳步推进。政策要具备可行性，就必须提前做好长远规划，充分考虑到各种可能出现的问题，稳定推进政策实施。在合村并居的过程中，要注意节奏，先建后拆。新村社的选址要优先考虑紧邻城市或发达乡镇，确保周围交通畅通；对于养殖户、种植户、个体经营等，可以通过设施用地等政策协调解决其合理诉求。规划中，要注重把文化遗产保护纳入到总体工作中，确定好工作目标和实现思路，制定出有针对性、可操作性的方案。

3.明确资金使用指标，拓宽资金来源渠道。首先，需要明确规定前期拆迁费用、补偿费用，后期社区建设费用等各项资金使用标准，避免基层大量浪费资金以及滋生贪污腐败现象。其次，确保村庄发展能够得到足够的资金支持。一般而言村庄整合会产生建设用地增减挂钩指标，可以通过交易该指标用于返还集体经济组织和补偿农民，降低村庄合并产生的成本。最后，向社会筹措资金，加强资金保障。通过政府购买公共服务的方式，引导企业、民间组织等社会资本多方参与，激发社会活力，满足资金需求。□