全过程人民民主在西藏地区的建设实践①

王彦智

2019年11月,正在上海考察的习近平总书记来到虹桥街道,同参加立法意见征询的社区居民代表亲切交流,首次提出了“人民民主是一种全过程的民主”。②《夯实民主基石 汇聚澎湃力量——以习近平同志为核心的党中央推进全过程人民民主建设纪实》,《人民日报》2022年3月3日第1版。2021年3月,十三届全国人大四次会议表决通过的《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会组织法〉的决定》,把“坚持全过程民主”写入国家法律。2021年7月1日,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出,党团结带领中国人民不断为美好生活而奋斗,是党成立100年来取得历史伟业的重要经验之一。在新的征程上,我们必须“发展全过程人民民主”①习近平:《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》,《人民日报》2021年7月2日第2版。。2021年11月,“积极发展全过程人民民主”写入了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》之中。②《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》,《人民日报》2021年11月17日第1版。对于西藏自治区而言,2021年喜逢西藏和平解放70周年。在这一极具纪念意义的时间节点,7月21—23日,习近平总书记到西藏考察,就建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏,谱写雪域高原长治久安和高质量发展新篇章作出重要指示。③《习近平在西藏考察时强调 全面贯彻新时代党的治藏方略 谱写雪域高原长治久安和高质量发展新篇章》,《人民日报》2021年7月24日第1版。

立足中国共产党成立100周年及西藏和平解放70周年这两件深刻影响我国发展的大事,分析全过程人民民主在西藏这一特殊而重要的边疆少数民族地区的建设实践,从一个侧面展示党领导社会主义新西藏建设的伟大成就,是学术界对这两件大事的最好纪念形式。

一、全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的民主

从民主这一概念产生之日起,建立起真正代表人民利益的国家权力,始终是人类的共同理想。在中国共产党百年辉煌历程中,建设最广泛、最真实和最管用的全过程人民民主,是党始终不渝的追求。我们党所追求的全过程人民民主,源自马克思主义的人民民主理论,不仅内容丰富完整,而且与人的全面自由发展和人类社会的发展进步联系在一起。概括起来,全过程人民民主具有以下几方面的显著特征和优势。

首先，全过程人民民主是党领导下的民主 马克思指出:“在民主制中,任何一个环节都不具有与它本身的意义不同的意义。每个环节实际上都只是整体人民的环节。”④中央编译局编译:《马克思恩格斯全集》第三卷,北京:人民出版社,2002年,第39页。在资本主义制度下,代表不同利益的政党之间的倾轧是永远不可能体现全体人民利益的,是不可能解决表象层次的“公共性”与本质层次的阶级性之间的根本性矛盾的。这一根本性矛盾只有在无产阶级及其政党掌权的情况下才能解决。在中国共产党的领导下,在社会主义中国,党通过深植于人民之中的基层组织网络建立起党与人民的血肉联系,通过基层民主与群众路线的无缝对接,通过党内民主与全过程人民民主的融合生长,通过党的权力监督与国家的权力监督体系协同建设,不仅有效解决了资本主义制度下不同政党之间无休止的倾轧并最终导致国家公共性的丧失问题,而且使民主制下的任何一个环节都具有了实质性民主本身的意义并得以贯彻始终。

其次，全过程人民民主是全方位的民主 毛泽东同志指出:“民主必须是各方面的,是政治上的、军事上的、经济上的、文化上的、党务上的以及国际关系上的,一切这些,都需要民主。”⑤中共中央文献研究室编:《毛泽东文集》第三卷,人民出版社,1996年,第169页。在这一思想指导下,我国不断发展成熟的民主,超越了资本主义制度下将民主僵硬地局限在政治领域的缺陷,实实在在地体现在党治国理政的各领域、各环节和全过程。正如习近平总书记所指出的那样:“人民是否享有民主权利,要看人民是否在选举时有投票的权利,也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利,也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”①习近平:《习近平谈治国理政》第二卷,北京:外文出版社,2017年,第292页。

再次，全过程人民民主包含着协商民主这一中国特色社会主义民主制度 实践证明,民主一旦脱离了复杂的过程而主要通过“多数决定原则”的投票来实现,是不可能形成体现大多数人意志的公意、民意的,作出的最终决策也是不可能代表大多数人利益的。而我国的全过程人民民主具有多种实现形式,既体现在行使国家权力上,又体现在实现公民权利方面；既坚持多数决定原则,又坚持求同存异兼顾少数人的意见建议,能够“找到全社会意愿和要求的最大公约数”②习近平:《习近平谈治国理政》第三卷,外文出版社,2020年,第295页。,创造有序公共生活的民主政治实现形式。美国库恩基金会主席、中国改革友谊奖章获得者罗伯特·库恩指出:“中国人民政治协商会议在参政议政和协商民主中不断发挥作用。人民政协人才荟萃、智力密集,具有社会影响力和公共监督制约等权力。”③[美]罗伯特·库恩:《中国的全过程人民民主》,《中国社会科学报》2021年12月20日第1版。

最后，全过程人民民主是以实现国家“善治”为旨归的民主 作为政治上层建筑的民主,其核心价值在于站稳人民中心立场,紧紧依靠人民推进国家治理体系与治理能力现代化建设,一切发展为了人民,否则就失去了它真正的意义。在党领导全国人民建设和发展中国特色社会主义的100年里,党始终本着为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命,不断推进中国特色社会主义制度的建设完善,并取得了历史性伟业,这正是“善治”理念的核心要义。因此,习近平总书记指出,“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的,主要看国家领导层能否依法有序更替,全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业,人民群众能否畅通表达利益要求,社会各方面能否有效参与国家政治生活,国家决策能否实现科学化、民主化,各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系,执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导,权力运用能否得到有效制约和监督。”④习近平:《习近平谈治国理政》第二卷,第287页。

概而言之,我国的全过程人民民主是最广泛、最真实的民主。党领导全国人民艰苦奋斗所取得的丰功伟业证明,它也是最管用的民主。

二、全过程人民民主在西藏地区的成功实践

旧西藏是一个处于政教合一的封建农奴制统治下的封闭落后的社会。在这一社会制度下,占人口95%以上的农奴和奴隶是没有任何生产资料和人身自由的,更遑论公民权利。正是在中国共产党的领导下,人民民主的社会主义制度建立,西藏各族人民才具有了平等参与国家事务和自主管理本地区事务的权利。

首先，社会制度实现了历史性跨越，人民群众充分享有各项民主权利 社会制度是民主建立与运行最直接的影响因素。在政教合一封建农奴制度下的旧西藏,官家、贵族和寺庙上层僧侣三大领主几乎占有全部的生产资料,掌握着农奴的一切权利,并通过法律、宗教等手段对占超过人口总数95%的农奴和奴隶进行人身和精神控制。1951年5月23日,《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的议协》(以下简称《十七条协议》)的签订,西藏人民“与全国各族人民一道在祖国大家庭里走上了团结、进步、发展的光明前景”①中华人民共和国国务院新闻办公室:《西藏和平解放与繁荣发展》,《人民日报》2021年5月22日第5版。。1959年3月,西藏反动上层发动叛乱后,中央果断决定解散西藏地方政府并彻底平息叛乱,放手发动群众实行民主改革。民主改革是西藏历史上最伟大最深刻的社会变革,从此,西藏人民与全国人民一道享有了民主权利,成为新社会的主人。从1961年下半年开始,西藏各地方开始实行普选,翻身解放的农奴第一次以国家主人翁的姿态登上政治舞台,开始享有最广泛的人民民主权利,选举产生各级地方政权,为西藏自治区的最终成立奠定了基础。1965年9月,西藏自治区第一届人民代表大会顺利召开。“出席大会的301名代表中,藏族和其他少数民族代表占80%以上,上层爱国人士和宗教界人士占11%多,藏族代表中绝大多数是翻身农奴和奴隶。”②西藏自治区人民代表大会常务委员会:《西藏各族人民当家作主的历史新纪元——纪念西藏民主改革60周年》,《中国人大》2019年第11期,第40页。西藏自治区及其自治机关的成立,“实现了西藏社会制度从政教合一的封建农奴制度向人民民主的社会主义制度的历史性跨越,标志着西藏建立了人民民主政权,开始全面实行民族区域自治制度。”③中华人民共和国国务院新闻办公室:《伟大的跨越:西藏民主改革60年》,《人民日报》2019年3月28日第13版。民主改革后,经过社会主义改造,社会主义制度最终在西藏完全确立。

据统计,截至2019年,西藏全区依法进行了11次乡镇、10次县级和8次设区的市级以上的人大代表选举。“西藏各族人民直接选举县(区)、乡(镇)人民代表大会的代表,这些代表又选举出自治区人民代表大会和全国人民代表大会代表,西藏各族人民通过各级人民代表大会行使管理国家事务和地区事务的权利。”④同上。目前,“在全国人大代表、全国政协委员中西藏的代表75%和委员90%以上为藏族和其他少数民族,在自治区级人大代表中藏族和其他少数民族占66%。藏族和其他少数民族干部占全区干部总量的70%左右。自治区历届人民代表大会常务委员会主任和人民政府主席均由藏族公民担任。”⑤吴英杰、齐扎拉:《伟大的变革 不朽的丰碑——纪念西藏民主改革60年》,《人民日报》2019年3月27日第12版。

其次，各层次民主制度有效运作，人民群众的民主权利得以全过程地实现 任何民主制度都是一个复杂的体系,只有将民主体现在制度设计的每一个环节之中且具有实际意义的民主,才是真正的民主。中国特色的社会主义民主正是这样一个制度体系,既包括国家层面的根本制度、基本制度和重要制度,也包括社会层面的村民(居民)自治制度、职工代表大会制度等,亦包括新闻媒体的监督等民主监督机制。

从人民民主权利得以全过程实现的环节方面而言,大体的逻辑顺序如下:一是通过根植于基层社会的党的组织体系,建立人民群众畅通的利益表达机制,不断强化党与人民群众的血肉联系；二是通过基层民主自治制度和党组织践行群众路线,实现国家权力与基层社会力量的协调；三是通过人大、政协等制度性渠道,实现宪法所规定的公民权利,进而实现从党的意志到国家意志的转化；四是坚持政策的顶层设计与问计于民的统一,确保各项决策的民主性和科学性；五是通过党的群众路线、“试错优化”等机制,确保政策的及时调整优化,最大限度地代表和实现最广大人民群众的利益；六是建立党、国家、社会三层次的监督体系,确保国家各项权力牢牢掌握在人民手中；七是坚持人民民主专政,依法严厉打击敌对势力对人民民主政权的破坏。

再次，协商民主在西藏地区呈现出独特的优势，成为凝聚人心的重要渠道 协商民主是中国特色社会主义民主的伟大发明。在工作实践中,不少人将我国的协商民主简单地理解为政协机构,这是不正确的。事实上,协商民主是一个体系。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展,统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。……保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”①习近平:《习近平谈治国理政》第三卷,第30页。党的十九届四中全会通过的《决定》进一步指出:“构建程序合理、环节完善的协商民主体系,完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制,丰富有事好商量、众人的事情众人商量的制度化实践。”②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,《人民日报》2019年11月6日第1版。

西藏和平解放70年来,协商民主始终贯穿于党经略西藏的始终。《十七条协议》的签订就是中央与西藏地方充分协商的结果。关于民主改革的事宜,中央再三强调,要同达赖、班禅等上层人士协商,征得他们的同意,得到人民群众的支持。改革开放后,中央先后召开了七次西藏工作座谈会,每次会议所作出的重大决策部署均经过上下充分酝酿协商。西藏自治区党委和政府在贯彻落实历次西藏工作座谈会精神的过程中,均通过不同阶层、民族、区域和界别的代表参政议政,集思广益,根据西藏实现稳定发展的战略目标,最终制定符合特殊区情的法律法规、形成决策政策,最大限度地既代表绝大多数人民的利益,又兼顾少数人的利益诉求,将各方面的利益包容于建设社会主义新西藏这一奋斗征程上来。同时,作为专门协商机构,西藏自治区政协自1959年成立以来,广大政协委员以及爱国上层人士始终坚持党的领导,在各个历史发展阶段,广泛团结各族各界人士,在凝聚人心、汇聚力量、夯实基础等方面发挥了不可替代的重要作用。2019年11月,在庆祝自治区政协成立60周年大会上,自治区党委书记吴英杰同志高度评价政协的工作,认为全区各级政协组织“是我区各项事业发展进步的重要力量,广大政协委员是促进长足发展和长治久安的重要依靠力量”③常川等:《深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神 奋力开创新时代我区政协事业发展新局面——全国政协发来贺电 吴英杰帕巴拉·格列朗杰讲话 洛桑江村齐扎庄严出席 丁业现主持》,《西藏日报》2019年11月12日第1版。。

复次，党内民主与人民民主全过程融合生长，实现了西藏社会的和谐稳定 维护祖国统一和民族团结,实现西藏社会的持续、长期、全面稳定是党的治藏方略的核心目标。达成这一目标是一项系统性的工程,但充分发扬人民民主一定是其中不可或缺的重要环节。众所周知,政党制度是现代民主制度的轴心,没有政党制度,现代民主制度是不能运作的。只有将“政党制度有效地嵌入国家制度体系,并融为一体,人民民主才能得到巩固与发展”①林尚立:《构建民主——中国的理论、战略与议程》,上海:复旦大学出版社,2012年,第203页。。而我国的政党制度,恰恰就是这样一个既强调中国共产党的领导,也强调发扬人民民主的制度安排。在运作实践中,一方面,党内民主建设贯穿于党成立以来领导全国各族人民进行新民主主义革命、社会主义革命和建设、改革开放和社会主义现代化、新时代中国特色社会主义的各个历史时段。2018年12月,习近平总书记在主持召开中共中央政治局民主生活会上的讲话中强调指出:民主集中制是“马克思主义政党区别于其他政党的重要标志。这项制度把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来,既可以最大限度激发全党创造活力,又可以统一全党思想和行动”。“要把我们这样一个大党大国治理好,就要掌握方方面面的情况,这就要靠发扬党内民主而来,靠各级党组织和广大党员、干部广泛听取民声、汇聚民意而来。”②《中共中央政治局召开民主生活会强调 树牢“四个意识”坚定“四个自信”坚决做到“两个维护” 勇于担当作为以求真务实作风把党中央决策部署落到实处 中共中央总书记习近平主持会议并发表重要讲话》,《党建》2019年第1期,第32—33页。另一方面,作为中国特色社会主义事业的领导核心,党内民主的建设完善不仅是建设全过程人民民主的关键内容,而且与国家层面的人民代表大会制度等、社会层面的基层群众自治制度等民主制度体系直接关联,切实体现在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等各环节之中,有效保障了人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

最后，党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，谱写了雪域高原发展的新篇章 党的领导、人民当家作主和依法治国三者统一于中国特色社会主义民主政治伟大实践,是全过程人民民主的鲜明特征和显著优势。把握全过程人民民主的优势,不能“形而上学”,关键是看党治国理政的成效。西藏和平解放70年来,民族区域自治制度全面贯彻落实,广大人民群众实现了由“会说话的工具”到国家主人的转变；全区地区生产总值由1951年的1.29亿元增长到2021年的2000亿元,增加了320多倍；人民群众的生活实现了由食不果腹、衣不蔽体到历史性地摆脱了绝对贫困、全面建成小康社会的跨越,人均预期寿命从1951年的35.5岁提高到了2021年的72.19岁。③《政府工作报告(摘登)》,《西藏日报》2022年1月5日第4版。同时,以教育、医疗、社会保障为核心的民生事业全面进步,人民群众的获得感、安全感和幸福感稳定提升。作为西藏社会伟大变革的亲历者、参与者、见证者之一的热地同志曾指出:“没有共产党就没有新中国,就没有社会主义新西藏,就没有百万农奴的翻身解放。没有以习近平同志为核心的党中央坚强领导、特殊关怀,没有全国各族人民大力支援、无私援助,就没有治边稳藏的历史性变革、历史性成就,就没有西藏今天欣欣向荣的大好形势和各族人民幸福安康的美好生活!”④热地:《全面落实新时代党的治藏方略是西藏长治久安和高质量发展的根本保证——纪念西藏和平解放70周年》,《人民日报》2021年8月10日第6版。

三、进一步发展全过程人民民主是谱写雪域高原长治久安和高质量发展新篇章的时代任务

全过程人民民主已经通过自身具体生动的实践证明了中国特色社会主义民主制度的优越性。在建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义新西藏伟大历史进程中,我们需要不断健全全过程人民民主,激发其进一步呈现出推动西藏实现长治久安和高质量发展的效能。

首先，进一步提升领导全过程人民民主的能力和水平 党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。全过程人民民主持续不断地健全完善,以及进一步体现出推动西藏实现长治久安和高质量发展的效能,主要取决于党的正确坚强领导。新时代以来,在自治区党委的团结带领下,围绕稳定、发展、生态、强边“四件大事”,西藏各项事业取得了全方位进步、历史性成就。与此同时,还存在着党的领导作用发挥不充分,“少数党员干部能力素质还不适应经济社会发展需要,不敢为、不想为、不会为的现象不同程度存在；从严管党治党责任需进一步强化,反腐败斗争形势依然严峻复杂”①王君正:《坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 全面贯彻新时代党的治藏方略 为建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏而努力奋斗——在中国共产党西藏自治区第十次代表大会上的报告》,《西藏日报》2021年12月3日第1版。等诸多突出问题,必须保持“赶考”的清醒和永远在路上的战略定力坚定不移推进全面从严治党,“不断厚植党执政的政治基础和群众基础”②《中国共产党西藏自治区第九届纪律检查委员会向中国共产党西藏自治区第十次代表大会的工作报告》,《西藏日报》2021年12月3日第5版。。

这就需要西藏自治区党委继续全面加强党的建设,切实将各级党组织建设成为能够团结带领全区各族人民建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏的领导中心。通过党的建设,不断强化党员领导干部全心全意为人民服务的宗旨意识,践行党的群众路线,将人民民主贯彻于政治、经济、社会、文化等各领域,贯彻于选举、协商、决策、管理、监督全过程；不断健全高度发达的具有中国特色、西藏特点的人民民主制度体系,用制度管人管事,使党员领导干部“始终把人民放在心中最高位置,当好人民群众的知心人、贴心人、领路人,用心用情用力解决好群众急难愁盼问题,努力推动全体人民共同富裕取得更加明显的实质性进展”。“坚持所有发展都要赋予民族团结进步的意义,都要赋予改善民生、凝聚人心的意义,都要有利于提升各族群众获得感、幸福感、安全感”,不断增强各族人民群众的“五个认同”③《习近平在西藏考察时强调 全面贯彻新时代党的治藏方略 谱写雪域高原长治久安和高质量发展新篇章》,《人民日报》2021年7月24日第1版。。

其次，全过程人民民主形成良性运转的民主闭环方面还需要付出艰辛的努力 全过程人民民主在制度设计上,集中体现在两个层次的闭环系统。一是在制度框架上,宪法规定国家的一切权力来源于人民,有代表全体人民根本利益的中国共产党领导的人民代表大会制度等人民民主制度体系,人民的民主权利得以充分实现；二是在政策的制定与执行层面,“主要包括以人民需求为本位,制定出符合人民利益的实现方案；在经过广泛征询、讨论进而在人民群众中达成一致的基础上制定出具有实操性的制度实现机制与举措；通过人们广泛参与政策制定过程对具体内容进行干预,进而推进政策制度能最大限度还原人民意志；在形成共识性制度后,通过有力的执行推进制度的实现,而在此过程中人民群众可不断对照原初需求监督政策的执行。”④亓光:《全过程民主:中国共产党治国理政的思维变革与政治逻辑》,《社会科学研究》2021年第2期,第3页。

新时代,西藏自治区党委和政府在推进国家治理体系与治理能力现代化建设、不断完善全过程人民民主形成良性运转的民主闭环方面,仍有大量工作需要跟进。如怎样深入践行党的群众路线,确保政策的制定与执行充分反映人民群众的利益诉求；怎样充分发扬党内民主,使党内民主更好地与人民民主融合生长；怎样选取民主协商的对象以达到最优的协商目标；等等。因此,自治区党委书记王君正同志就坚定不移推进新时代党的建设新的伟大工程,“健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,发展全过程人民民主”,提出了明确的工作要求。①王君正:《坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻新时代党的治藏方略,为建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏而努力奋斗——在中国共产党西藏自治区第十次代表大会上的报告》,《西藏日报》2021年12月3日第1版。在政协第十一届西藏自治区委员会第五次会议上的报告中,自治区政协明确提出要围绕团结和民主两大主题,坚持在发扬民主、建言资政中凝聚共识、化解矛盾、维护稳定。②雷桂龙:《中国人民政治协商会议第十一届西藏自治区委员会常务委员会工作报告——在政协第十一届西藏自治区委员会第五次会议上》,《西藏日报》2022年1月7日第3版。

最后，人民群众行使民主权利的能力还需要进一步提高 西藏和平解放70年来,西藏的文化教育事业取得了举世瞩目的成就。其中新增劳动力人均受教育年限达到了13.1年③中华人民共和国国务院新闻办公室:《西藏和平解放与繁荣发展》,《人民日报》2021年5月22日第5版。。但是,西藏的城镇化率较低,全区近65%的人口生活在农牧区,拥有初中及以上文化程度的人数,仅占全区总人口的33.83%。④西藏自治区统计局、西藏自治区第七次全国人口普查领导小组办公室:《西藏自治区第七次全国人口普查主要数据公报》,《西藏日报》2021年5月20日第2版。时至今日,广大农牧区群众不掌握国家通用语言文字的情况还普遍存在。众所周知,公民行使自己民主权利的能力“与拥有关于政治问题和过程的有效知识以及在问题和制定影响政策中运用知识的能力是密切相关的”⑤[美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德、西德尼·维巴著,马殿君等译:《公民文化——五国的政治态度和民主》,杭州:浙江人民出版社,1989年,第117页。。在广大人民群众的文化素养还不够高、行使民主权利的能力有限的情况下,全过程人民民主的有效运行一定会遇到诸多意想不到的困难。

基于此,西藏自治区党委和政府,特别是县乡基层政府需要继续贯彻落实好新时代党的治藏方略,贯彻落实好“十四五”发展规划,全面提升教育教学质量,全面提升教育资源配置,补齐农牧区办学条件短板,全面加强国家通用语言文字培训教育,推进服务全民学习的教育体系建设,为全区各族人民群众更好行使自己的民主权利、实现更高质量的生活奠定坚实的基础。