新时代公众参与的社会治理创新

王德新，李诗隽

（成都理工大学a．马克思主义学院； b．社区研究中心，成都 610059）

一、问题的提出

中共十八大以来，社会治理在国家政策话语体系中出现的频次与日俱增。 在一系列的政策导向与治理实践的过程中，新时代的基层社会治理实现了许多创新之举。 尤其是在党建引领的推动下，开启了公众广泛参与的新实践，并在有序的协商民主之中，实现了人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理格局，开创了城乡基层治理的制度创新。

随着社会治理实践的深入开展，公众参与在社会治理中的基础性作用日益凸显，基层社会治理已经由自上而下的政府主导模式迈入了以引导公众参与为核心、以增进社区认同为目的、鼓励社会各方力量参与社区建设的新阶段［1］。 全国社区治理和服务创新实验区的设立，进一步激发了人民群众参与社会治理的活力，形成了一大批社会创新治理的先进成果，并提供了新时代社会创新治理的宝贵经验，为持续推进基层领域的治理能力现代化提供了实践基础与理论向度。

公众对社区治理有序有质的深度参与，是新时代基层社会治理的必要条件与趋势。 习近平总书记指出：“城市治理的最后一公里就在社区，加强社区治理，既要发挥基层党组织的领导作用，也要发挥居民自治功能，把社区居民积极性、主动性调动起来。”［2］目前，就全国范围而言，公众参与社区治理的程度、深度、广度、频次、效果参差不齐，公众参与社区治理仍然存在诸多困境与阻碍。那么，在当前中国城市社区居民总体上参与不足、并且多为动员式参与的状况下，如何促进公众参与社区治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体呢？

本文以全国社区治理创新实验区成都市金牛区的社区提案大赛为例，探讨新时代公众参与社区治理存在哪些困境以及这些局限性产生的原因是什么，社区提案中的参与逻辑是怎样的，公众参与社区治理的机制是什么，从而为新时代基层社会治理的制度创新提供思路。

二、公众参与基层社会治理的困境

“公众参与（citizen participation）”作为一个政治学术语，最早可以追溯到公元前5 世纪，由雅典的公民大会制度开创了公众参与的先河。 如今，公众参与已经逐渐变为民主政治的圭臬、衡量政治水平的重要指标。 公众参与是一种制度化的民主政治制度，即政府在行使公共权力的时候，采用开放的渠道向公众或利益相关方征集意见、反馈信息的行为，如法律或公共政策的制定、公共事务或公共治理的决策，公众通过自下而上的参与渠道对公共决策和治理产生实质性的影响。 因此，公众参与是公众的一项基本权利，它是权利再分配的体现，使得公众介入到公共事务之中，同时，公众参与也演化为现代化国家中的一项基本公民义务，特别是在重大公共危机事件的冲击下，即公民不再是公共事物的旁观者，而是治理体系的参与者，甚至将成为基层治理的主力军。

社区参与作为公众参与的一种形式，是以社区为地域范畴，以居民、组织、企业等利益相关者为主体，通过民主协商的方式，以社区事务为客体，参与社区辖区内的日常管理、规章制定与维护、规划决策等，以改善社区居住环境为共同治理目标的过程和行为。 社区参与可以划分为多种类型，例如，以管辖范畴与地理空间为区分，院落、门栋、居民小组、业主等群体可以成为参与团体；以主导力量划分，常见的形式有居民自发参与、政府动员参与、社会组织动员参与等；以参与主体的互动关系为依据，公众参与存在精英主导型、互动合作型、动员型、自发型等［3］。

近年来，中国社区治理的深入推进，一方面来自政府自上而下的推动，另一方面源于社区居民自下而上的响应，但目前仍以行政化导向居于主导地位［4］。 党建引领成为深化公众参与、推进基层治理、适应市场逻辑下社区治理变革的重要形式。 面对社会高质量发展和人民对美好生活的新期待，中国社会治理创新发生着再转型［5］。 由政府主导实现多方主体的协同共治，以柔性机制协调政府跨部门网络、统合社会力量，培育社会组织，培养社区文化氛围，从而为社区赋能，释放其造血功能。

然而，公众参与社区治理至少仍然存在三个问题：第一，从参与普及情况来看，社区居民的总体参与率较低且地区差异较为明显。 目前居民对社区公共事务的参与较少，志愿性参与不足［6］，经济发展好、且更具包容性与创新性的城市公众参与程度较好，而大多数城市的公众参与水平较弱。 第二，从参与质量来看，公众参与社区治理的目标弱、程度低、形式单调。 公众参与的公共事务较少与重大决策相关，除部分涉及环境决策问题以外，大多数议事仅局限于社区环境改造、社区空间营造和衣食住行、文体健身等公共服务的提升项目。 第三，社区参与的主动性较弱、自主性不强。 居民参与往往是受社区、街道、党组织、社区组织等外在力量的驱动，以被动的身份消极参与。实质上，由于公众参与的低效化，即使从地理空间上来说实现了居民的“在场”，其反馈在社区事务的决策方面仍是“缺位”状态。

从微观的公众认知行为、中观的参与制度设计、宏观的政治决策程序来看，公众参与社区治理由多重原因掣肘。

首先，公众对社区参与的观念出现偏差。 社区居委会作为中国政府垂直管理的最基层，承担了许多政务性工作，淡化了为居民提供必需服务的角色，使其群众性组织的定位出现偏差。 因此，公众对社区的认知大致停留在只能去社区居委会咨询办理社保、医保等事宜，而无其他用武之地。另外，公众对社区的观念，也出现偏差，认为社区只是一个公共生活区域，并不认为社区是全体公民利益的共同体，无法形成社区认同感，与社区或社群的利益关联度较低，从而造成他们对社区事务漠不关心、参与积极性不高。

其次，公众缺乏足够的参与社区治理的正式渠道与社会支持。 目前公众参与社区治理，并无一些固定的机制模式，绝大多数的公众参与都是根据社区居委会的需要临时安排，缺乏操作性和规范性。并且，公众参与社区治理没有得到政府、社区、社会组织的多方联动支持，使一些公众参与只能是一时的志愿性的参与活动，而不能长久持续。

最后，由于公众参与的事务较为琐碎、缺少决策性参与，使得公共参与的效能感较低。 公众参与社区治理从形式上看多为被动性参与，从内容上看则以非政治性参与为主，这实际上导致公众很难对一些决策性议事发挥影响。 公众参与影响决策程序的过程由多个环节组成，包括公众是否充分表达其真实意见，意见如何传递给决策部门，决策部门如何面对、整合、回应公众的多元化意见，合理的公众意见如何得以采纳或进行调整，决策部门如何对公众进行决议反馈等。 然而，在现行的制度与法规下，公众参与在进入决策程序的过程中被狭隘地等同于意见表达权而已。 因此，导致参与期望与参与现实之间存在巨大的鸿沟，使得公众对参与的价值和作用产生怀疑，缺乏足够的效能感。

三、公众参与社区治理的创新实践：社区提案

（一）社区提案的背景

社区作为社会治理的最小单元，不仅是社会治理的重要场域与基本落脚点，更是激发公众参与社会治理的突破口。 要实现共建共治共享的社区治理格局，离不开程序化、法治化、制度化、科学化、智能化的公众参与。 实际上，公众参与既是社区发展的动力源泉，也是社区治理的实现路径与最终目标，公众参与的程度关系着国家治理水平、国民素养水平、国家文化软实力水平［7］。 当前，无论是国家顶层设计，还是各级政府的治理均将重构公众的主体性意识、建构社区角色、提升社区居民认同、构建社区治理共同体、实现社区居民情感共融、从根本上激活公众的参与主动性与参与热情、提升国民参与社会基层治理的广度与深度，放在制度构建与治理实践的关键环节。

成都市金牛区作为全国社区治理和服务创新实验区，为提升基层协商民主能力，为更好推动居民关心公共事务、参与社区治理，广纳群言、广集民智，广泛开展基层民主协商，及时化解基层矛盾纠纷，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社区治理共同体，以社区提案为“答卷”，探索党建引领的社区提案工作机制，即社区公共事务利益相关方围绕社区公共议题，自主向各级社区提案组织提出问题及相关解决方案，由各级社区提案组织进行审议并联动居民、小区（院落）自组织、社区、相关部门及驻区企事业单位等相关方协商解决，逐步形成“凝聚共识、汇聚力量、整合资源、化解矛盾、创造价值、共治共享”的基层民主协商格局。

（二）社区提案中的流程再造

社区提案便是社区公共事务利益相关方按照自下而上、属地优先、协商共治的原则，向对应的社区提案组织提出公共议案，其议题包括整治类、建设类、公共安全类、社区服务类、自治共治类五大类。 成都市金牛区搭建了区、街道、社区、院落四级社区提案公共议事组织平台，明确了各级党组织在平台搭建、提案形成和监督落实等环节的统筹引领作用，实现了党建引领在社区提案过程中的全覆盖。 同时，成都市金牛区还建立了“金牛社区提案智慧平台”，推动了公众参与社区治理的智慧化进程。

公众参与社区提案的方式和途径，可以通过个人名义提出，也可以通过组织的名义提出。 社区提案提出后，先由小区（院落）社区提案公共议事小组受理，如其不能解决，则逐级处理报送。 各级社区提案组织对提案进行限时办理，例如一般性提案应在30 个工作日内处理完毕，紧急和重大提案一般在15 个工作日内；特殊情况下（重点提案或难度较大）可延长至60 个工作日。 最终，区政府会组织多方力量对提案落实质量、效果、居民满意度等内容进行测评反馈。 截至2021年10月，金牛区社区提案平台线上收到提案共计190件，包括建设类45 件、整治类32 件、公共安全类6 件、社区服务类44 件、自治共治类56 件和其他7 件，已完善结案流程80 件。

社区提案与现有“两代表一委员”提出的提案不同，社区提案涉及的协商属于基层协商范畴，更多的不是政治协商，而是公共利益协商。 社区提案的内在价值在于：社区提案融合了动员性参与和自主性参与、组织参与和非组织性参与，极大激发了公众参与社区治理的意愿。 尤其是党建引领的社区提案机制的运行逻辑是自下而上，高度契合十九届五中全会提出的“畅通和规范群众诉求表达”与“完善基层民主协商制度”精神，将过去“我提出，你办理，我收益”的社区治理结构变为“我主张，我参与，我推动解决”的长效治理新格局。 如此，拓宽了公众意见表达与反馈的渠道，增强了公众进行社会参与的主动性与效能感，并提升了公众民主协商的意识与能力水平。

（三）社区提案中的参与保障机制

成都市金牛区公众参与自治制度的核心思想是“还权、赋能、归位”，以居民院落为居民自治的最小单元，逐级建立自治组织扶持平台，从组织上明确居民自治小组的职责，从制度上协助建立基本规章与议事规范，从资源上提供必要的资金支持，促进居民有序参与社区公共事务决策。

第一，组织保障机制。 金牛区鼓励各小区建立院落居民自治组织，依托楼宇、院落成立自治小组，与业委会、院委会相互配合，填补业主自治的空缺，实现自治组织的全覆盖，并从党组织层面建立联系互动机制，依托党员开展动员工作，形成社区基层联络关系网。

第二，制度保障机制。 党组织协助居民自治组织制定社区自治章程。 在取得居民授权的前提下，居民自治组织依照章程对院落的日常管理、纠纷处理、居民诉求反映、院落环境维护、安全秩序维护、日常文体活动策划、便民服务引入等事宜进行合规议事，并接受居民、党组织以及相关部门的监督。

第三，资金保障机制。 对于成都市金牛区，市、县两级财政设置了用于社区公共服务和社会管理的专项资金，以每百户不低于3000 元的标准确保居民自治制度的长效运营，同时，还通过整合各种资源为院落自治提供资金支持，如文明院落创建、院落环境治理、精品院落打造等专项资金，以鼓励居民自治组织发挥自身优势、总结优质的社区提案。

四、社区提案中的公众参与机制

（一）党建引领下的多元主体合作参与

中共十八大以来，社会治理的中心不断下移，新修订的《中共产党章程》规定：基层街道、乡镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理［8］。 这表明中国已经从制度层面确保了党建引领在基层社会治理中的重要地位［9］，而如何从实践层面落实党建引领在基层社会治理全过程中的导向作用，仍然是一个新的难题。

通过社区提案的基层社会治理创新实践，成都市金牛区明确了各级党组织引领公众有序、有效地参与社区事务的机制。 在社区提案形成的过程中，发挥了街道党工委、社区党委、小区（院落）党支部在基层治理中的示范带头作用。 一方面，建立密切联系制度，“两代表一委员”需要定期联系社区，从街道、社区的党组织开始逐级建立联系机制，与群众保持信息交流与长效沟通，使得群众的“烦心事”能够得到政策响应；另一方面，建立问题发现机制，这就要求党员代表、党组织时常走访社区，通过观察、交流、访谈与问卷调查等方式，了解群众的需求与关切的问题，同时引导社区党员主动“亮身份”，组织并发动热心居民宣传社区提案项目，并带头收集群众意见，促成社区提案的形成与推进。

党组织搭建的社会参与平台，将热心群众、驻地企业、社会组织有效地动员起来，实现了党建引领与多元共治的有机结合。 在不到两年的时间里，金牛区整合了1557 家社会组织、503 名持证社工、1100 余名“两代表一委员”等，有效征集居民的金点子、辖区单位的好建议，开展形式灵活多样的“小微协商”，搭建居民“有事来协商”的工作平台。 这不仅降低了公众参与的难度，还改变了长期以来，公众在社会话语体系中处于弱势或边缘地位的现象，使同处一个社区的居民、商家、机构等多元主体越来越多地从参与中获得益处，实现了多方共赢的社区治理局势。

在新时代的社会治理中，党建引领的功能体现在两个层面：一是组织引导功能，即组织、动员与引导群众参与具体的社区治理公共事务；二是制度规范功能，即规范协商治理流程，确保协商进程合理、合法、合规地有序进行。 一方面，使公众认识到能够通过合法合理的渠道参与与切身利益紧密相关的公共事务决策，并将这种认识化为参与实践，以参与社区治理为依托逐步影响政府决策过程；另一方面，在社区提案的整个流程中，由基层党组织牵头，依法制定了协商基本程序，明确了社区提案的提案人员组成与结构、提案涉及的议事范围、如何召集会议、审议议题的程序与步骤、提案的执行与监督等程序。

由此可见，新时代的党建引领与多元主体的有机互动，共同激发了社会自治、自主、能动力量，促进政府、市场、社会分工合作、优势互补［10］，构建了政府、社会、居民多方联动的弹性治理格局。基层社会治理要坚持党建引领，不仅源于党组织具有政治引领的作用，更在于中国共产党坚持人民至上的原则，在促进公众参与、提升国民政治素养的过程中，发挥中流砥柱的作用。

（二）政府主导下的基层自治能力培育

基层自治是社会治理的基础，共建共享共治的实践就是要政府通过激发内生动力、强化制度支撑、拓展参与渠道等途径，完善群众参与社会治理的长效机制。 要搭建群众参与治理的平台载体，创新群众参与治理的思路方法，激发群众在公共事务治理层面的参与热情，提升群众参与的动力和能力，营造良好的群众广泛参与的家庭氛围、社会环境，夯实群众有效参与社会治理的基础。

就普通居民而言，在社区提案的过程中，政府与居民的身份发生了“双转变”。 中国政府治理模式在不断发生转变［11］，政府逐渐弱化行政管理者的角色，而更多的以协调者的身份为居民参与提供协助，包括专业咨询、协调关系、促进提升等，而居民也不再处于被动地位，而是更加积极地参与社区事务管理，从公共服务的消费者转变为供给者与公共价值的创造者［12］。 基层自治也由政府单一决策模式转变为政府、居民互动决策的协商模式，有机地融合并释放了政府治理、居民自治与社会调节的优势。 通过对居民骨干、热心群众、社区能人的赋能，建立以居民院落为居民自治单元的网格化自治模式，凝聚院落居民的社会资本，通过情感支持、互惠关系网络、社区社会网络等要素的集聚［13］，有效提升公众参与水平，实现居民院落成员的共同生活、共同成长、共同治理。 同时，从原有的基于公众需求的动机动员逐渐向基于公共价值创造的价值动员转型，实现大众综合素养发展与社会价值创造的有机结合。

就各类组织而言，政府应积极引导社会组织、企业、机关单位、非政府组织等多元主体投入社区、街道建设与管理实践中，激活社区内外资源、畅通资源流通渠道，实现社区内各类组织自身发展与社区治理环境改善的双赢。 成都市金牛区社区提案从基层制度建设着手，为社会组织的良性参与创建了优质的助推平台，平台从市级开始辐射，范围覆盖到院落层级，包括市级社工实训基地、街道级社会组织孵化中心、社会组织服务中心与院落自组织互助平台，平台支持的项目包括创业培训、就业扶持、技能培训、社会组织孵化、居民自组织培育等，充分发挥了社会组织、居民自组织的自治功能，使公众在“共治共建共享”的社会参与过程中，获得了更多的认同感与获得感，亦使社会组织、企业、单位等多元主体创造了更优质的公共价值。

（三）公众监督下的协商民主议事制度

在成都市公众参与社会治理的实践中，根据议事内容不同，存在三类协商民主方式：一是决策型协商民主，即政府在推动某项区域性项目或计划时，向涉及的社区广泛征集意见，根据各社区的实际情况与特征，因地制宜地推进或改进政策，例如金牛区的微改造项目支持社区进行环境改造，社区居民在平等协商的基础上达成一致决议，向街道提出具体改造计划。 二是协调型协商民主，即协商的内容主要涉及关系处理、矛盾化解等问题，通常以圆桌会议、协调理事会、一对一交流等形式，逐步进行多方主体的沟通，从而推动项目以尽可能地满足最广泛群体的利益，例如金牛区某老旧社区加装电梯的改造项目，需要召开多轮会谈，充分听取各方述求，合作制定解决方案。 三是监督型协商民主，即对重大决议、事项采取公示或公开讨论的形式，监督社区自治组织、社会组织、居委会等开展的协商对话活动，如金牛区某街道组织辖区内各社区成立专门的议事联合会，共同商议资金的使用、项目的资助等问题，既维护了居民的知情权和监督权，又尽可能地降低了个人私利对集体决议的影响。

成都市金牛区推行的三种基层协商民主形式都属于包容式协商，是在治理中由多元主体尤其是公众通过正式的或非正式的平等表达方式参与协商以解决利益关联性问题的过程，其最大的特点是协商的主体、场所、实体、传播、决策、执行等要素和过程都具有广泛的包容性。 在协商开始之前，通过广泛宣传为协商议事夯实基础，以居民真正关心的身边事调动公众参与热情，使得各方利益均有代表参与协商过程。 在参与过程中，应以增进共同利益、创造公共价值为协调关系、化解矛盾的目标，促进提案事宜的高效高质完成，切实保障社区居民的根本利益。 在提案执行中与执行后，应始终保持协商环境公正透明，及时给予问询方结果反馈，确保提案执行的结果与预期目标相一致，以增进公正参与社区协商程序的公信力。

随着公众参与意识、参与能力的提高，公众对参与方式的选择更趋向于通过理性对话、友好协商方式解决参与过程中遭遇或涉及的利益冲突。从本质上来看，公众参与社会治理是以获得共同利益、创造多元社会价值为目的的集体行为。 公民在参与社区治理的过程中，实际上填补了政府失灵、市场失灵的空缺，创造了政治价值和社会价值，增进民主程度、凝聚社会共识。

公众参与社区治理是将群众路线、人本思想、命运共同体理念融入治理实践之中，践行人民当家作主的重要体现。 公众参与、赋权增能、协商民主应围绕“人民的共识”而展开，其程序应为：一是信息知情，即通过各种宣传口径，将决策的相关信息与专业知识向民众传播，确保民众能掌握充分的决策信息；二是合理表达，应该确保民众拥有公平、平等的发言权，并将民众的意见完整、精准地传递给决策部门；三是平等参与，协商民主重在参与平等，必须优化制度设计，确保程序平等，尽可能地保证每一个居民能够平等地参与决策过程；四是公开透明，协商议事的过程应该是透明化的，民众可以通过各种公开渠道自由接触相关信息、了解提案进程、提出质疑与进行监督。 除此之外，要更加注重公众参与的理性化，引导居民在参与过程中，在考虑个人利益的同时，也要超越自身的利益，探寻个人利益与集体利益的共通性，从长远角度审视集体利益的维护与创造对个人发展的影响，增进公共理性。

结语

通过对成都市金牛区基层社会治理创新的研究发现，社区提案机制，从根本上就是要解决如何构建开放的、富有弹性的结构和制度体系，以保证公众能参与处理社区内的利益关系、决策社区公共事务等问题，从而实现社会的可持续发展。 中共十八大以来，中国的社会治理始终坚持“以人民为中心”“人民至上”“尊重人民首创精神”“共建共治共享”“民主协商”等原则，坚持一切为了人民、一切依靠人民［14］，始终把人民群众的根本利益与人民的美好生活作为社会治理的出发点和落脚点［15］，动员人民群众广泛参与社会治理，使民众在参与治理的过程中不断学习提升自身能力、主动建构与社区内其他个体或组织的联系，重新定义新时代美好生活的外延，构建和谐友好、互帮互助、个人价值与社会价值共同创造的良好社会氛围。 尤其在新时代的基层社会治理中，各级党组织发挥了价值引导、资源整合、群众动员、资源供给、组织协同等作用，全方位、多层次地动员、鼓励、配合、引导公众主动进行社会参与，帮助公众培育民主协商意识、学习民主协商理论与实践方式，从而实现共建共治共享的社会治理。

新时代公众参与的基层社会治理还需在三个方面加以巩固：一是要充分发挥中国特色社会主义的制度优势，将党的领导深入基层治理的各个环节，把党建引领作为社会治理的核心要素。 二是加强基层协商民主的制度建设与保障，充分营造公众参与空间，在治理、决策、监督上更加注重运用民主协商的方式。 三是加快政府简政放权，鼓励社会组织和各方社会力量参与社会治理，释放活力，使共建力量来自人民、共治智慧出自人民、共享成果为了人民。