WTO框架下劳工标准的合法性研究——基于欧盟加强企业关于“强迫劳动”尽职调查的贸易政策

冯春阳

（武汉大学 国际法研究所，武汉 430072）

世界贸易组织（以下简称WTO）下的多边贸易规则并不涵盖劳工标准问题，这在一定程度上限制了与贸易相关的劳工问题的全球协调与执行，并导致部分国家的贸易政策中出现了规制劳工问题的单边、双边和区域办法。 而WTO 与国际劳工组织（International Labour Organization，以下简称ILO）关于“劳工标准”解释权的争论也让部分西方国家歪曲劳工标准的解释，将其炒作为新型的贸易壁垒，扭曲国际贸易市场的公平环境。

2021年7月13 日，欧盟委员会和欧洲对外行动局（EEAS）发布了一份《欧盟企业应对经营和供应链中强迫劳动风险的尽职调查指南》（以下简称《指南》），以帮助欧盟企业根据国际标准应对其业务和供应链中的强迫劳动风险［1］。

《指南》解释了对企业尽职调查的要求，介绍了与打击强迫劳动有关的尽职调查的国际标准，旨在为欧盟企业根据国际标准处理运营和供应链中的强迫劳动风险提供指导。 这个即将出台的立法将引入强制性尽职调查义务，要求欧盟公司识别、预防、减轻和说明其运营和供应链中的可持续性影响因素，同时根据即将进行的影响评估，执行有效的行动机制。 此前欧洲议会表决通过针对新疆所谓“强迫劳动”的决议案，呼吁欧盟指定并实施所谓“人权改善”综合战略。 这份指南明显针对中国，该指南内容上也清楚地表达了为应对国家层面存在的强制劳动问题，一方面建立尽职调查机制，另一方面将推出类似进口管控（限制）等贸易政策工具进行补充。 因此，该指南的实施将让其他WTO 成员承担比在WTO 项下承诺的更多义务，如要求进口商自证产品不存在强制劳动问题。 诸如此类的进口管控机制又将影响其他WTO 成员的利益，构成限制性贸易措施，继而引发贸易合规性的问题。

一、WTO 与ILO 关于“劳工标准”的互动

（一）WTO 规则中“劳工标准”的缺乏

WTO 规则仅在第20 条一般例外条款中规定了“为维护公共道德所必需的措施” 和“有关监狱劳动产品的措施”可能与“强迫劳动”有联系。①GATT 第20 条第5 款（a）项、（e）项。主张在WTO 规则中纳入更广泛的与贸易有关的劳工条款的观点认为：可以扩大解释一般例外条款，允许成员国政府采取保护“公共道德”和“人类生命健康”所必需的某些限制。 此外，还有引用反倾销条款（第6 条）、补贴条款（第16 条）、保障条款（第19 条）以及利益的丧失或损害条款（第23 条）作为可能适用的WTO 规则。 如有学者认为，压制工人权利可能构成“社会倾销”或补贴［2］。 当然，许多发展中国家认为这个问题在WTO 框架内没有立足之地。 发展中国家认为，将劳工问题引入WTO 的行为实际上是发达国家企图破坏劳动密集型贸易国的比较优势，并可能借此削弱发展中国家通过经济发展参与制定国际贸易规则的能力。 同时，由于发达国家拟议的劳工标准太高，发展中国家无法达到其发展水平，因此将劳工标准纳入多边贸易谈判舞台的努力只不过是保护主义的烟幕［3］。 将可执行的劳工标准纳入WTO 规则体系有可能使WTO 负担过多的义务。 更何况，如何协调国际劳工组织的标准与WTO 规则之间的关系，将ILO 的标准以符合WTO 规则的方式适用，是非常复杂的法律问题，决非像欧盟、美国和加拿大等国简单的“自主认定”就可以解决。

1996年WTO 新加坡部长级会议上，各成员再次承诺遵守“国际公认的核心劳工标准”，同时重申国际劳工组织是处理劳工问题的主管机构，并谴责“出于保护主义目的使用劳工标准”这一行为［4］。 同时，部长级会议宣言还提出通过增加贸易和进一步贸易自由化促进的经济增长和发展有助于促进这些标准，反对将劳工标准用于保护主义目的，并同意决不能减损低工资发展中国家的相对优势。 随后1999年WTO 西雅图部长级会议成立了一个工作组来决定贸易和劳工问题是纳入WTO 规则，还是继续交由ILO。 当时，美国总统克林顿公开表示，工作组应确定一套可以执行的劳工标准纳入WTO 规则，更是提出用贸易制裁强制执行劳工权利［5］390-391。 此举招致了发展中成员代表的强烈批评，时任WTO 总干事的Mike Moore 表示对于贸易与劳工进行辩论是“痛苦和分裂”的，“不可接受的工作条件必须通过扩大贸易而不是实施制裁来满足”［6］。 随着西雅图回合的谈判破裂，该讨论也不了了之。 2001年WTO 多哈回合的谈判重申了《新加坡宣言》，但没有更进一步的行动。 迄今为止，贸易与劳工标准的问题主要通过WTO 与ILO 合作解决［7］。

（二）ILO 关于劳工标准的执行问题

作为联合国的专门机构，ILO 的宗旨是实现社会正义以促进全球和平。 2019年ILO 和联合国通过的《未来百年工作宣言》重申了劳工组织的目标是保障劳工基本权利，如结社自由、平等、废除童工和强迫劳动、消除所有类型的歧视。《新加坡宣言》将劳工标准与贸易规则的协调问题交由ILO。 然而，同样的分歧依然存在于成员方和利益攸关方之间，高水平的劳工标准看似为了社会正义，实际上却使实施劳工改革的国家处于国际贸易竞争中的不利地位。 ILO 总干事Michel Hansenne 总结了该问题的关键：劳工标准需要成员方自愿接受，而越来越多的倡导者希望将劳工标准或“社会条款”纳入国际贸易协定，保障在市场自由化的同时改善工作条件。 ILO 成员方需要协调降低贸易壁垒和遵守劳工标准之间的关系［8］。 ILO 理事会关于国际贸易自由化的社会层面工作组就如何保护和促进劳工标准进行了辩论，但最终避免将其与国际贸易联系起来，其中较大的分歧之一是标准的执行。 虽然ILO 章程规定了对发现不履行劳工组织义务的国家采取强有力的行动，但实践中，ILO 的执行缺乏惩罚性措施，仅仅依靠政治压力无法保证标准的执行。 国际劳工组织制定的是“没有牙齿”的劳工标准，工作组担心其制定的劳工标准却需要WTO 来执行［5］169。

但是各国在制定国内劳动法规以及进行自由贸易协定的劳工议题谈判时，ILO 的劳工标准是核心的参考依据。 国际劳工组织通过了190 个公约和6 个议定书，其中8 个基本公约被认为是“普遍适用”的。 1998年《国际劳工组织宣言》宣布，所有成员，即使尚未批准8 个基本公约，也都有义务促进和实现作为这些公约主体的四项基本权利原则。②包括结社自由和有效承认集体谈判权、消除一切形式的强迫或强制劳动、有效废除童工、消除就业和职业歧视等。但同时1998年《国际劳工组织宣言》也强调了类似WTO1996《新加坡宣言》的措辞——劳工标准“不应用于保护主义贸易目的”，“任何国家的相对优势都不应被本《宣言》及其后续文件所消减”。 ILO 的目标不是“实现社会保护水平的统一，以确保适当的国际竞争”，而是“普遍承认某些基本权利”和“尊重某些共同的游戏规则”。 更明确地说，“多边贸易体系中的所有伙伴都必须保证某些基本权利，没有这些权利，就不能保证工人公平分享贸易自由化带来的经济进步成果［9］。 因此，ILO 明确反对利用劳工标准设置贸易壁垒。

虽然缺乏强制执行机制，但ILO 通过监督和技术援助鼓励各成员遵守劳工标准，监测已批准公约的实施情况。 1998年《国际劳工组织宣言》要求尚未批准公约的国家每年报告相关权利和原则的情况、批准的障碍以及需要技术援助的领域，帮助各国解决在制定和执行立法以及采取行动上履行义务的能力。 此外，劳工组织的代表权和申诉程序分别允许雇主或工人产业团体就一个成员未能确实遵守已批准公约的行为提出申诉。 迄今为止，已有35 起针对《国际劳工组织章程》第26条的投诉，14 起导致调查委员会的报告。 结社自由委员会已经收到了3400 多份投诉。 ILO 理事会在收到一般性申诉后，可设立一个调查委员会，调查被指控持续和严重侵权的国家。 若该国拒绝接受委员会的建议，ILO 理事会可以根据《国际劳工组织章程》的33 条的授权采取行动，并“采取其认为明智和适宜的行动，以保证上述建议得到履行”。 但该授权很少被援引，最近的案例是针对2000年缅甸未能调查其存在的“广泛和系统的”强迫劳动，ILO 援引了33 条迫使缅甸采取行动［10］。

（三）贸易协定中的劳工标准模式及中国立场

根据世界贸易组织统计，截至2021年1月，在近350 项生效的区域贸易协定（RTA）中，有110 项协定被归类为包含基于更广泛标准的劳工条款。 近年来，美国、欧盟主导的大型RTA 都有劳工标准的社会条款。 国际劳工组织称，近3／4的与贸易相关的劳工条款参考了国际劳工组织的规定，其中大多数承诺在“国际公认的核心劳工标准”方面具有法律约束力［11］。 一方面，这加强了劳工标准的潜在实施，有助于劳工权利的保护；另一方面，缺乏统一性的劳工标准削弱了劳工组织的权威性。 各国对ILO 的8 个公约的批准不一，使各国在谈判区域贸易协定时，侧重点和保护力度也不同。

美国和欧盟实施的模式是世界上最引人注目的两大模式。 美国和欧盟的模式都以ILO 的基本劳工权利为基础，但也存在差异［12］。 美国要求自由贸易协定的签约国根据ILO 的基本劳工权利标准调整各自的国内法［13］。 《美墨加协定》（USMexico-Canada Agreement，简称USMCA）要求缔约国在其国内法律和实践中纳入可执行的劳工标准，该标准扩大了1998年《宣言》所载核心劳工标准的实施范围。 另外，美国模式的一大特征是劳工争议问题争端解决机制的发展，此前《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement，简称NAFTA）已经建立了独立的劳动争端解决机制，通过其附属协定《北美劳工合作协定》（North American Labor Cooperation Agreement，简称NAALC）来处理劳工和贸易问题。 NAALC 中设置了磋商程序、专家评估委员会以及仲裁小组等不同劳工争议解决方式，其中仲裁小组可要求当事方制定劳动问题的补救行动计划，并允许对未能实施该行动计划的行为罚款或贸易制裁。①参见《北美劳工合作协定》第32 条（仲裁小组的成员选择）和第41 条（利益中止）。而USMCA 则在此基础上进一步明确了劳动争端解决受主协定争端解决的约束，增强了劳工标准的可执行力。 同时，在实质内容上扩大了贸易制裁的范围，并明确了证明标准，使得核心劳工标准、最低工资、工作时间、职业安全与健康皆为可执行的劳工标准。

欧盟的自由贸易协定通常包含“贸易与可持续发展（TSD）”章节，其中就涵盖了劳工标准。 与美国自由贸易协定相比，欧盟的劳工条款要求各方有效执行其国内劳动法。 此外，欧盟自由贸易协定通常提及ILO 的工作议程和2008年《促进公平全球化的社会正义宣言》，强调成员承诺执行已批准的国际劳工组织公约，并为批准所有基本公约“作出持续的努力”。 欧盟委员会在其2021年综合贸易战略文件中，强调努力确保有效实施和执行贸易可持续发展（TSD）条款，承诺根据“欧盟绿色新政”制定国际标准，采取与合作伙伴开展合作审查TSD 承诺的范围、检测机制甚至制裁的救济措施，反映出欧盟坚持将劳工与贸易问题挂钩的政策路径。

《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）是迄今为止开放程度和规则水平最高的国际经贸规则，而劳工标准条款作为独立的第十九章受到谈判各方的高度重视。 2021年9月16 日，中国正式申请加入CPTPP，谈判过程仍面临巨大挑战。 CPTPP 劳工标准在继承1998年《国际劳工组织宣言》的基础上，又脱钩于1998年《国际劳工组织宣言》和基本公约的内容。 CPTPP 的劳工标准条款在重申1998年《国际劳工组织宣言》的基本权利外，①参见CPTPP 第19．2 条（共同承诺声明）、第19．3 条（劳工权利）。还要求缔约国承诺制定有关最低工资、工作时间以及职业安全的实体法，制定提高公众意识和劳工标准执行的程序法，并强调禁止贸易保护主义、不鼓励进口强迫劳动产品、不减损规制等特殊要求。

综上，ILO 的劳工标准缺乏WTO 的强制执行机制，而WTO 体系下发达国家与发展中国家就劳工条款难以达成一致，导致欧美等发达国家采取单边贸易措施来推行其主张的国际劳工标准。 CPTPP 的劳工标准条款尽管更加正式、详细、可执行性高，但是却使得劳工标准更容易成为贸易壁垒。

而中国坚守多边主义，对ILO 制定的劳工标准持积极开放的态度，但是一方面发达国家所主张的过高的劳工标准将推高中国的劳动力价格水平，影响中国企业尤其是国有企业在国际市场的竞争力；另一方面，欧盟以及美国利用劳工标准实行单边制裁措施，用人权问题干涉他国，将经济问题政治化，客观上激化了发展中国家与发达国家关于劳工标准谈判的矛盾。 而《指南》主张将尽职调查程序纳入企业管理体系，让环境和人权方面的考量成为商业决策（包括何处投资、何处采购以及与哪些企业合作）的一个组成部分。 这种高标准的“附加义务”是否违反了WTO 规则，值得讨论。

二、《指南》的核心内容及实施方式分析

（一）《指南》的法律约束力及其影响

《指南》对强迫劳动的定义采用了ILO《关于强迫劳动的第29 号公约》定义，即“任何人在受到任何惩罚的威胁下被迫从事的，且该人并非自愿提供的所有工作或服务”。 ILO 在1998年《国际劳工组织宣言》中解释强迫劳动发生在工作或服务被国家或其他有权力威胁工人的严重剥夺的情况下，例如扣工资、虐待和限制工人的行动。 债役和劳动力贩运是工人依赖中间人和奴役劳动的做法，可能会受到没收身份证件和其他恐吓的危险。 《指南》重点内容是尽职调查企业中的强迫劳动风险，“零容忍”可能存在的强迫劳动风险。但是《指南》的范围远超ILO 的规定框架。 同时，《指南》意有所指存在所谓“国家支持的强迫劳动风险”时，采取沟通、金融支持、脱离商业关系、进口管控等措施，具有很强的指向性。

作为欧盟委员会发布的建议性文件，《指南》不具有法律约束力，但是《指南》中关于尽职调查机制及劳工标准是欧盟立法的基础立场。 欧盟新贸易政策也提出“欧盟绿色新政”，着重提到了其绿色转型要与社会公平同步进行，要面对“体面劳动赤字”的挑战，并提出从多边、双边和自主三个方面采取行动，率先开展制定可持续发展标准的工作，并根据“欧盟绿色新政”制定国际标准。诚然，依据世界贸易组织的规则，在特定情况下，欧盟可以要求进口产品符合特定的生产要求，但是这类措施应遵守世界贸易组织规则。

（二）举证责任的分配

《指南》参照了美国、加拿大等国做法，要求相关方自证产品不存在强制劳动问题，这是给相关方施加了一种看似合理实际上不可能完成的举证责任。 在举证不能的情况下，将责任强加于相关方，如认定存在强迫劳动的事实，针对不能举证的惩罚措施。

以美国海关与边境保护局（CBP）实施的暂扣令（withhold release order）为例。 美国《1930年关税法》第307 条禁止美国进口全部或部分通过强迫劳动开采、生产和制造的产品。 第307 节授权CBP实施暂扣令，以阻止“强迫劳动”的产品进入美国。如果CBP 怀疑货物在海外生产或加工时涉嫌“强迫劳动”，CBP 有权发布暂扣令。 根据第307 节，这种怀疑只需提交“合理但非决定性”证明强迫劳动存在的证据，该证据低于“可信证据”或“可能原因”的标准。 受影响的公司要么将被扣留的货物再出口到美国境外的其他港口，要么向CBP 申请豁免或撤销暂扣令。 利害关系方要证明不存在“强迫劳动”，CBP 通常会要求利害关系方在三个月内提供供应链每一个环节的采购、生产、销售和运输的证据，这几乎是不可能完成的任务。

然而，WTO 争端解决机制下的举证责任是相反的，在WTO 诉讼中，如果美国援引GATT 1994第20 条，那么美国有责任证明存在“强迫劳动”并且暂扣令是必要的，例如，如果依照此规定，则美国要违背事实去证明在中国的新疆问题上存在“强迫劳动”问题，难度是非常大的，这也是欧盟、美国通过国内法而非WTO 机制炒作劳工标准问题的因素之一。

三、对《指南》实施“强迫劳动”尽职调查方式的合规分析

《指南》相关的货物贸易规定在《马拉喀什建立世界贸易组织协定》附件1A 中，包含了贸易便利、贸易壁垒、贸易救济、特定产业和投资相关的协定。 其中贸易便利包含了海关估价、原产地规则、进口许可、装运前检验协定和贸易便利化协定。《指南》对供应链尽职调查的描述表明企业要自证其供应链中无“强迫劳动”因素，并以此实施进口管控。 这种描述关系既违反了WTO 体系倡导的非歧视规则——最惠国待遇和国民待遇，也违反了市场准入规则，特别是该措施是否符合GATT 第20条一般例外项下的规则目的有待考证。

目前欧盟尚未公布《指南》关于尽职调查的具体方案，但欧盟之前已立法要求对多个行业进行强制性尽职调查。 尽职调查需要企业主动建立体系和流程来确保他们能够识别、管理和报告供应链中的风险［14］。 最新的2018年《经合组织负责任商业行为尽职调查实施指南》做出更为全面的定义，将防范和减轻不利影响、跟踪执行情况和结果也纳入企业的尽职调查范围。 欧盟认为，负责任商业行为尽职调查不同于标准的企业或交易尽职调查，其关注的不是对企业自身风险的识别，而是对环保、人权问题风险的识别。

然而由于举证责任在企业，认定标准在于欧盟官方，且企业供应链和商业关系中的实际和潜在的“强迫劳动风险”这一低认定标准难以推敲。这种不公平的商业竞争制造了新的贸易壁垒，违反了WTO 的最惠国待遇原则及“普遍取消数量限制”要求。

（一）《指南》所涉措施违反了最惠国待遇义务

GATT1994 第1（1）条规定的最惠国待遇原则是“WTO 贸易系统的支柱之一”，保护从各成员国进口的同类产品有平等的竞争机会。 当对一项措施的法律、法规或政策文本加以阅读时，若其明显地给予原产于一个WTO 成员的产品较原产于另一个WTO 成员或国家的同类产品更为不利的待遇，就构成了法律上的歧视。 《指南》强制企业建立识别、防范“强迫劳动”的风险机制，减轻和停止有风险的投资和经营行为，但其认定标准违背了ILO 宪章和事实依据。 加拿大药品专利案中，专家组指出：一个表面上中立的措施，若实质效果是对特定方施加有差异的不利后果，并且因为这些有差异的效果被认为是错误或不合理的，则违反了非歧视的标准。①See Panel Report，Canada-Pharmaceutical Patents（2000），para．7．101．从形式上看，《指南》是欧盟可持续贸易战略的一部分，希望通过有效的行动和执行机制，确保“强迫劳动”不存在于欧盟公司的价值链中。 但事实上该措施是为了减少特定国家即中国企业的贸易机会，也因此可能违反了非歧视义务。

首先，《指南》推行的“尽职调查义务”属于一种推动的进口管控政策，归于GATT 第1（1）条所涵盖措施。 最惠国待遇既涵盖边境措施，也涵盖内部措施。 进出口许可证、进出口的禁令和配额以及海关措施都属于边境措施。 而产品销售、分销以及使用的内部规定也要遵守非歧视原则。

其次，《指南》规定的政策给予了部分企业一项“利益、优惠、特权或豁免”。 因为欧盟决定了某些产品是否违反了劳工标准，这在给予中国利益相关企业严重竞争劣势的同时，给予了部分追随欧美打压中国的企业“更为有利的竞争机会”。美国禽肉案的专家组报告指出：当一项措施创造了市场准入机会，并影响不同原产地产品之间的商业关系时，该措施即创造了一项针对部分企业的“利益”。②See Panel Report，US（China）（2010），para．7．417．

再次，中国作为货物出口和劳动力数量大国，其劳动密集型企业处于世界领先优势。 欧盟《指南》所涉措施所施加的风险认定、尽职调查义务是基于整个供应链，其影响最大的也是中国等劳动力大国的产品。

最后，《指南》所涉措施设立了一项有条件的利益，即识别、停止与存在“强迫劳动风险”地区进行贸易，是可达到欧盟对企业进出口尽职调查的标准之一。 这违背了最惠国待遇原则中“无条件”给予各成员待遇的要求。

综上，欧盟发布的《指南》变相设立了市场竞争条件，造成不同国家和地区企业的竞争条件不同，违背了WTO 的最惠国待遇原则对劳工标准的“一刀切”。 其对“强迫劳动”标准的滥用是毫无法理和事实基础的。

（二）《指南》违反了“普遍取消数量限制”要求

GATT 第11（1）条“数量限制的普遍取消”，规定了对数量限制的普遍禁止——无论是对进口的限制还是对出口的限制。 中国生铁案（2012）中上诉机构指出，“限制”一词通常是指具有限制作用的事物；在第11 条标题中使用“数量的”则意味着，该限制对进出口的产品数量或总量有限制作用。①See Appellate Body Report，China-Raw Materials（2012），paras．319-320．印度数量限制案（1999）和中国生铁案（2012）解释了“一种酌情决定的、非自动的许可证制度”属于广泛的禁止数量限制的范围。

另外，第11（1）条不仅禁止法律上的数量限制，也禁止事实上的数量限制。 第11（1）条意义下的数量限制，其范围并不限于明确设定数量上限的措施。 在阿根廷皮革案（2001）中，阿根廷授权国内制革工人代表出现在针对出口皮革的海关检查程序中，根据欧盟（申诉方）的观点，阿根廷对皮革出口施加的事实上的限制违反第11（1）条规定，专家组支持了该观点。②See Panel Report，Argentina-Hides and Leather（2001），para．11．17．对于争议措施与进出口产品贸易量之间的关系，哥伦比亚港口限制措施案（2009）的专家组认为，在巴拿马能够基于该措施的设计、结构和架构证明该措施违反了第11 条数量限制的情况下，无须再考虑贸易量的变化或该措施对其贸易量的影响。③See Panel Report，Colombia-Ports of Entry（2009），para．7．252．如前述，《指南》虽无法律效力，但后续的进出口措施必然对相关劳动产品的进出口构成事实上的数量限制。

（三）《指南》所涉措施不符合GATT 第20 条一般例外条款

GATT 第20 条一般例外条款赋予了成员方在涉及公共道德、人类或动植物的生命健康、黄金或白银出口等10 项不同社会利益和问题的情况下采取减免或免除WTO 义务的措施。 本条的证明要符合两分法：一是需证明该措施符合第20 条中的例外之一，可以类推的是“（a）为维护公共道德所必需的措施” 和“（e）有关监狱劳动产品的措施”；二是该措施不得构成同等条件下国家间任意或不合理歧视的手段，也不得构成国际贸易的变相限制，也就是该措施是“必需的”。

首先，《指南》所涉措施难以认定成“为维护公共道德所必需的措施”。 要确定争议措施是不是保护公共道德，首先需要确认措施的政策目标，然而各当事方对于什么是争议措施的目标必然有冲突。 因此，这种证明难度很大，上诉机构在欧盟海豹制度案中提出，证明这种目标要考虑“法令的文本、立法历史以及有关争议措施的结构和运行的其他证据”。④Appellate Body Report，EC-Seal Product（2014），para．5．144．有关监狱劳动产品的措施在当前的重要性微乎其微，时至今日也没有适用该条的判例。 当然，欧盟可能认为能将其解释为“奴隶劳动”或违反最基本劳工标准的条件下生产的产品，但是劳工标准已经被ILO 宣言所明确，欧盟基于事实的举证难度非常大。

其次，证明该项措施是“必需的”的条件非常苛刻，除了要认定措施对目标的重要性，还要证明争议措施对目标的贡献程度，更要认定被诉方的措施对贸易的限制程度，在三者之间作出平衡。这是一种要证明到措施“不可或缺”的举证标准。欧盟要提供供应链每一个环节的采购、生产、销售和运输，这都存在需要采取措施的证据，几乎不可能完成。 更何况CATT 第20 条的导言也是满足该条款的“安全阀”。 争议措施不得构成在情形相同的国家之间的任意或不合理歧视的手段，也不得构成对国际贸易的变相限制。

综上，《指南》所涉措施难以认定符合GATT第20 条一般例外条款

四、中国应对欧盟利用“强迫劳动风险”制造贸易壁垒的对策

欧盟和美国对“强迫劳动”的炒作，遵循了其一贯的规则套路。 首先，以人权等基本原则为口号，通过优势话语权把国际条约朝着对自己有利的方向解释，同时捏造事实作为证据，指控中国。其次，从举证责任上入手，要求中国自证其“无罪”，若中国抗辩，就搬出“透明度”义务，然后以“举证不能”为由惩罚中国的利害相关方。 最后，通过G7 等多边平台联合起来，在双边协定谈判劳工议题，然后将严格纪律加入多边规则，固化这一标准。 当前的WTO 机制无法约束这种行为，在无双边贸易协定的情况下，唯有在竞争中求合作。

美国早就在单边和多边层面设置了劳工标准的贸易壁垒。 美国《1930年关税法》禁止各国向美国进口“全部或部分”使用强迫、契约或定罪劳动制造的任何货物。 无论货物的生产方法如何，该法规均适用。 2015年，美国国会通过取消一项广泛的例外规定来加强该禁令。 因为CBP 不披露查扣的“强迫劳动”生产的货物价值，只发布暂扣令阻止货物入境或没收商品，其证明标准的透明度备受诟病。 美国2021年7月13 日发布的《新疆供应链咨询报告》警告企业不退出与新疆有关供应链的企业和投资者，可能会面临违反美国法律的高风险。 这已经不仅仅是设置贸易壁垒的问题，还是美国针对新疆的一种“隐晦”的制裁措施［15］。 多边层面，美国还将劳工标准在《北美自由贸易协定》及后来的《美墨加协定》中固定下来。 中国是美国主要的产品进口国，而美国政府强调了使用一切贸易防御工具阻止“强迫劳动”的产品进口。 欧盟的做法依然可能遵循同样路径。 那么，中国除了在国际舆论上对谣言进行回击外，还应当从劳工与贸易的联结点上作出应对。

首先，个人和企业层面，相关企业可上诉至欧洲法院，请求欧洲法院审查欧盟委员会制定的法令的合法性。 根据欧共体条约第173 条，欧洲法院应当审查欧洲议会和理事会共同制定的法令的有效性，审查理事会、委员会、欧洲中央银行即欧洲议会单独制定的旨在对第三方产生法律效力的法令的合法性，但对它们所作的建议和意见除外。《指南》本身是无法律效力的建议性文件，可针对其后续的法令和管控措施进行申诉。 或者，参照美国CBP 的暂扣令撤销流程，利益相关企业在对外贸易中做好原产地、生产方式等供应链证据清单，积极利用当地法律法规救济。

其次，中国可根据2021年6月10 日颁布的《中华人民共和国反外国制裁法》及商务部2020年9月19 日出台的《不可靠实体清单规定》、2021年1月9 日出台的《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，对恶意中断与中国企业正常交易的外国实体作出限制措施，对欧盟可能的进出口措施发布禁令，对欧盟内歧视中国组织、公民的行为采取反制措施。

再次，充分利用国际组织的协调作用。 利用WTO 机制和ILO 机制赢得国际法上的话语权。虽然当前WTO 机制无法约束欧美的行为，但《指南》和美国的暂扣令等违反国际贸易规则的歧视性性质不会改变，在WTO 改革中讨论劳工标准的统一性是有必要的，同时要求各方不得滥用歧视性措施。 中方可酌情将争议措施提交至WTO争端解决机制。

最后，ILO 对劳工标准有着权威的解释，劳工标准的争议解决也应当以ILO 的宪章和《劳工组织关于工作中的基本原则和权利宣言》等文件为基础进行解释，警惕欧美扩大解释、利用国际组织施压中国。 虽然CPTPP 并未要求各缔约方批准所有ILO 的基本公约，客观上给中国加入CPTPP提供了较大的谈判空间，但是CPTPP 的劳工标准远超ILO 的基本要求。 中国也可审慎考虑加入ILO 的其他公约，在国际法的框架内有理有据地对欧美的歧视性解释进行回击，同时也为中国加入CPTPP 的谈判中减少其他国家对中国劳动问题的疑虑，也有助于消除中国对外投资贸易推进中的阻力。

结语

中国与欧盟的贸易和投资关系极为重要，也极具挑战性。 欧盟对中国的政策目标是重建互惠、平衡和公平的伙伴关系，并强调使用有效的政策工具来执行。 中国已经取代美国成为欧洲第一大贸易伙伴，欧盟对华政策注定对中国企业的进出口产生影响。 此次欧盟发布《指南》炒作劳工标准问题，给企业施加尽职调查义务，本就是中欧合作中竞争的体现。 同时，欧盟对劳工权益的强调也给中国企业的合规提出了更高的要求，欧盟对绿色经济的关注也给中欧贸易和投资带来新的机遇。 鉴于中国长期对劳工标准采取谨慎保守的态度，中国应重视国际贸易中劳工标准的话语权，借鉴CPTPP 等高水平规则的经验，加强中国参与国家贸易协定中的劳工议题谈判，用国际贸易规则应对各种歧视性措施和贸易壁垒。