关于科研院所政府购买服务项目预算管理的思考

陈映文

新的政府会计制度实施以来，国家通过一系列配套改革措施实现政事分离，去行政化后的公益二类事业单位逐步面向社会，推向市场，财政供给方式“拨改买”政策全面施行，在此背景下，科研院所资金结构发生了重大调整，原有的农业财政专项由财政项目预算拨付方式转变为以政府购买服务方式竞争获得。科研院所承接政府购买服务，从预算申报到项目管理都发生了根本性转变。实际工作中，由于科研院所承接政府购买服务业务起步较晚，政策环境的转变与基层单位管理机制尚未健全的矛盾，使科研院所在特殊时期的政府购买服务业务呈现出过渡阶段的特点，也带来经费预算管理的问题。准确把握国家相关政策，摸清单位自身业务特点，探索适宜的管理思路和方法，是促进提高政府购买服务项目经费预算管理效力的良好途径。

一、过渡时期政府购买服务项目预算管理的特点

当农业财政专项转变为政府购买服务项目时，项目经费从预算申报到使用管理都在购买主体与承接主体之间发生了根本性转变，并呈现出自身特点。

一是预算编报主体转变。政府购买服务的方式，虽然令项目承接单位所获经费不再属于财政拨款，但是项目经费的取得仍然遵从部门预算编报规程，必须通过编报财政预算后批复获得，只是编报主体不再是项目承接单位，而转变为由主管部门业务司局作为购买主体来承担申报。

二是项目申报流程转变。以往项目申报程序中，科研人员只需根据工作任务编制项目可行性报告和测算经费需求，财务部门据此编报项目经费预算即可。而在政府购买服务项目申报流程中，项目承接单位需要配合购买主体（主管部门业务司局）开展大量前期申报准备工作，包括论证、谈判、磋商、询价或标书编制以及提供资质证明等，按照政府采购等相关法律制度规定履行招投标和信息公开程序，组织实施购买活动。因此政府购买服务项目申报流程涉及程序环节相对更复杂更严谨。

三是项目预算下达情况无法提前预判。以往在部门预算“一下”阶段，预算控制数下达到项目承担单位，基本就可以明确预算批复规模了，项目承担单位可以根据预算控制数提前申报用款计划，开始着手项目启动工作。而政府购买服务项目，尽管项目承接单位配合主管部门完成了项目预算编报，但预算尚未批复之前，项目承接单位对能否获得预算支持、预算规模下达多少并不能确定。只有在部门预算“二下”阶段，预算批复下达后才能最终明确承接主体，再签订合同开展采购活动。

四是项目年度经费到位时间紧张。在政府购买服务事项组织实施过程中，由于项目承接单位缺乏经验，在环节、流程、手续、条件等方面，缺少与主管部门业务司局主动对接，同时项目工作计划制定、承接主体确定、政采程序履行，以及合同洽商签订等前期工作周期过长，使得经费到位时间及实际执行期相比原财政专项方式下更为紧张。

五是项目经费使用尚无专项经费制度可循。项目承接单位通过政府购买服务方式获取的经费，在资金管理和经费使用方面根据各单位事业管理需求，各自试探摸索，收支配比管理模式不尽相同，总体上呈现了横向经费管理的特点，部分单位在资金用途上仍体现着原农业财政专项的管理要求，更着重于支持项目直接相关的直接费用，对于间接管理费的提取和人员支出较为谨慎。

六是项目实施绩效管理程序化规范有待加强。由于科研院所承接政府购买服务项目尚处于起步过渡期，管理机制尚未健全，加之科研机构不同于其他部属事业单位，以及其科研业务特性和经费结构的特点，使成本效益分析存在一定难点，当前绩效过程化管理，仅在管理流程形式上体现了规范性，尚未充分发挥全过程绩效管理机制的作用，通过综合评价结果的应用，以真正有效促进和提升政府购买服务的质量和效益。

二、科研院所政府购买服务项目预算管理关注的重点

实际工作中发现，由于项目承接单位对政府购买服务项目的相关政策法规宣贯不到位，观念转变不够彻底，存在理解认知上的偏差，导致制度要求把握不准确。同时单位内部管理制度尚未健全，财务与业务部门之间未形成有效的沟通机制，部门之间业务配合缺乏信息对接共享，导致项目申报初期在综合因素统筹考量上欠周全，影响了政府购买服务活动在单位层面的推进开展，经费管理使用效率得不到充分体现。因此，科研院所在承接政府购买服务活动中，了解自身过渡期的特点，关注政府购买服务业务的政策要点，着重抓住管好必要程序和关键环节，有助于提高项目管理和经费执行效力。

（一）政府购买服务项目的两个基本要素

科研院所申报政府购买服务项目，要对“项目主体”和“购买对象”这两个基本要素概念清晰认知。一是项目主体分为购买主体和承接主体。科研院所承接政府购买服务活动中，购买主体是各级国家机关，科研院所作为公益二类事业单位属于承接主体。所有公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，均不能作为政府购买服务的购买主体和承接主体。二是政府购买服务活动中，购买内容只能是“服务”。实际业务中，有五种“不得”的情况是科研院所在申报项目前需要尤为注意的，包括：不得是货物和工程，或工程和服务打包的事项；不得变相以劳务派遣方式安排用工；不得变相通过承接单位安排补助地方工作经费；不得将主管业务司局自身承担的行政事务变相转由承接单位承担，或者指令支配承接单位预算内经费开支；不得以委托测试化验加工名义将承接的工作性任务分包或转包给其他主体。如果涉及上述五种不允许情况，单位申报项目时就不能违规承接。

（二）政府购买服务项目的预算编报

当原有的农业财政专项转变为政府购买服务方式竞争获取时，由于科研院所作为承接单位不再编报预算，很容易忽略预算编报环节，疏于主动关注主管业务司局的年度规划、工作动态和任务安排，缺失预算编报前期的有效沟通，而不能准确把握申报意向和项目目标，从而耽误了竞标时机，致使项目筹备工作仓促而被动。因此，政府购买服务项目的预算编报需要关注以下事项。

1.根据指导性目录申报项目。主管部门每年根据经济社会发展实际、政府职能转变和基本公共服务均等化、标准化的要求，编制、调整指导性目录。科研院所原有的农业财政专项目前大多都已列入目录，可通过政府购买服务方式承接。已列入目录的事项，承接单位如果不申报参与竞标或者主管业务司局未编报安排预算，则无法实施政府购买服务，有承接意向的单位便无法获取相关经费支持。因此，拟承接项目单位应关注《农业农村部政府购买服务指导性目录》，按照所列事项向主管业务司局提交项目申报意向，准备项目申报材料。

2.加强项目申报竞标环节部门间配合。在项目申报的竞标环节，财务部门需要配合项目申报人办理单位财务资质证明手续。首先，资质证明材料一般根据招标人要求提供，基本材料包括：完税证明、缴纳社会保险证明、财务审计报告（或银行资信证明）等。其次，按照单位内部管理程序办理审批手续，如果程序不明确的，则应当梳理办理流程并予以程序化。建议采取便捷途径，通过填写《对外提供财务资料审批单》，经分管领导审批后，登记盖章领取。最后，务必关注证明材料办理时限。完税证明和缴纳社会保险证明一般能及时开具领取；财务审计报告因大部分科研院所为事业单位，进行企业财务年度审计的单位极少，目前大多仅能提供《部门决算批复》或者《政府部门财务报告》，但由于提交证明材料的时限往往早于这两份证明材料本身取得的时间，且前一年度的相关数据材料用于资质证明会使申报单位的竞标缺少得分优势，因此迫使项目申报人选择开具银行资信证明。这一方式无疑是最有效的，但也是办理审批程序最严格的。除了签署银行授权协议，且一事一批，并只针对招标方“一对一”开具，银行审批一般需3-5个工作日，每笔证明业务还收取相应较高手续费。因此政府购买服务项目申报环节中，财务资质证明材料的办理，需要财务和业务部门互相协调沟通，积极配合，有序衔接，才能在紧迫的时限中争取到更多机会。

3.做好预算“二上”阶段预算编报。年度内预算“二上”阶段，项目承接单位涉及配合主管业务司局编报相关项目预算工作。在把握好“项目主体”和“购买对象”两个基本要素概念的前提下，重点关注《政府购买服务支出表》《政府购买服务情况明细表》和绩效目标的填报，规范项目申报。在预算编报环节，如果针对拟申报项目的可行性论证不充分，实施方案不清晰详实、填报信息不规范，将降低单位申报项目的入库储备几率；如果政府购买服务预算与相关项目支出预算、政府采购预算、支出经济分类预算、项目文本以及绩效目标等不衔接，则会直接影响项目承担单位的项目实施和预算执行。项目年度执行效率和效力，对于承接单位在趋于市场化的项目竞争中保有持续竞争力是至关重要的。

（三）政府购买服务项目的预算执行

科研院所争取到政府购买服务项目后，最关注也最困惑的问题主要有两个：一是时间节点问题，二是经费使用问题，这两个问题与过渡时期政府购买服务项目预算管理的特点密切相关。结合过渡期业务特点，对科研院所承接政府购买服务项目所面临的预算执行问题，可以考虑从以下两个方面着手推进。

1.把握关键时间节点，明确工作计划。一是每年预算“一下”阶段，控制数下达后，各主管业务司局就开始着手提前布置下一年度的预算执行准备工作了。一般这个期间，根据控制数、不同采购方式的实施流程规范等，项目承接单位便可以提前开展论证、谈判、磋商、询价或标书编制等工作，避免预算“二下”批复后才启动相关工作，造成整体进度滞后。二是翌年预算“二下”批复前，能够确定承接任务的项目申报单位，便可与主管业务司局洽商签订政府购买服务合同事宜，以便主管业务司局提前办理请款和划款，启动项目实施，确保项目承接单位的经费能够尽早到位执行；不能确定是否可以承接任务的项目申报单位，则在预算“二下”批复后，再按照计划抓紧实施。三是合同履行期限一般为1年。在年度预算和中期规划中经费来源相对稳定的前提下，合同期限可签订3年，但需要注意的是经费仍然是按年度下达的，所以每年的预算执行进度要求是不变的，原则上依然是当年经费当年执行完毕。因此，科学合理设置年度绩效任务指标，确保年度任务与经费预算相互匹配，才能保障年度预算执行到位，有助于绩效考评体现实效。同时，主管业务司局也需要根据合同任务跨年持续性开展的需求、科研活动季节性强等特点，以及年度经费到位时间较晚的实际状况，允许科研院所承接的政府购买服务项目留有必要的结转资金，以便翌年工作任务推进时资金链条不“断档”。

2.建立健全内部管理制度，规范项目执行。一是建立健全单位内部管理制度，规范合同订立。政府购买服务合同签订时，同一项目活动，同一购买内容，同一承接主体，不得拆分签订多份合同；同一承接主体，同一购买主体，不同的购买内容，可以合并签订。总金额超政府采购限额或公开招标限额时，须按规定进行政府采购或公开招标，超500万元（含）以上，实行财政直接支付。承接任务的科研院所配合主管业务司局履行合同订立程序时，可在标准合同的基础上，结合科研业务的特点以及具体要求对相关条款内容进行适应性调整，或者增补其他条款，以达成双方协商共识。只有正确把握好事前方向，事中执行才不会偏离规则，事后评价也才具有意义。二是建立健全单位内部管理制度，规范经费使用。根据《农业农村部办公厅关于进一步规范开展部门预算项目政府购买服务的通知》（农办计财〔2019〕29号）规定“政府购买服务经费的使用，要体现成本支出的原则，不得背离所提供服务相应的正常成本费用和公允市场价格”。当前科研院所成本核算还处于探索阶段，政府购买服务经费由农业财政专项改变拨付方式后竞争获取，除资金下达方式改变，项目执行中工作性支出并未产生前后差异。科研院所可结合上级管理要求、单位业务需求以及社会市场行情，制定过渡期经费管理暂行办法。通过分析测算年度内项目直接费用和间接费用情况，合理确定与项目相关的业务支出和人员支出范围及比例，明确支出要求，使项目行为制度化、规则化和合理化，而不再盲从随意无依据。

综上所述，虽然科研院所承接政府购买服务业务起步较晚，但如果尽快适应政策大环境进行调整转变，在准确把握国家相关政策的基础上，摸清单位自身业务特点，抓住关键环节和必要程序，着力加强单位内部制度建设，有助于促进项目规范实施，提高项目管理和经费执行效力。

注：本文获征文二等奖（详情见本刊2022年第1期第96页）。