农村土地资源资产确权问题探讨

吴林芳 谢帮生

一、引言

党的十八届三中全会提出要积极探索编制自然资源资产负债表，通过确认、计量、记录和报告等方法对自然资源进行核算。作为报表要素的自然资源资产是核算的主要内容之一，而开展自然资源资产核算、“摸清家底”等计量工作的前提就是资产的会计确认。自然资源资产不同于一般会计意义上的资产，其会计确认包含自然资源资产的确权和分类两部分，其中确权是自然资源资产核算的起点。2019年4月，中办国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》表示，要清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产所有权、使用权边界。针对农村地区，《意见》强调要推进农村集体所有的自然资源资产所有权确权，落实承包土地“三权分置”，开展经营权入股、抵押，点明了农村土地资源资产确权的必要性。我国作为人口众多的农业大国，农村土地是保障粮食安全和国计民生的重要基础性资源，开展农村土地资源资产确权是深化农村集体产权制度改革、保护集体成员自然资源资产合法权益、发展新型农村经济的必要举措。本文将具体探讨我国农村土地资源资产确权的重要意义和现存问题，并为进一步开展和完善农村土地资源资产确权工作、深化农村土地产权制度改革提供政策建议。

二、农村土地资源资产确权的重要意义

开展农村土地确权是明晰产权关系、加快农村产权制度改革步伐的重要推手，其对“三农”问题的解决和农村土地资源资产的合理利用都具有重要的意义。对农村和农民主体本身来说，开展土地确权登记和颁证工作，有利于增强农民经营土地的主体意识，缓解农村土地流转困难、土地流转市场不规范的问题；对土地资源资产核算来说，土地确权是基础性工作之一。

（一）土地确权有利于实现农民增收

土地确权有利于明晰农村土地产权，推动农民放心、自主地加入土地流转市场，解放农村劳动力从事非农活动，使得农民不仅能从土地流转中获得经营租金和其他收益，并且能够拓展收入来源，实现增收，缩小城乡贫富差距。如何稳步增加农民收入，是解决“三农”问题的根本性、关键性问题。只有农民的收入增加了，由生存压力引发的许多社会问题才能彻底解决。从乡村振兴的角度来说，人力资源是促进乡村振兴的关键资源和内在动力，农民“不走了”或者“走得更近了”，农村才会有人，有人才有发展。解决“三农”问题、促进乡村振兴，归根结底是要让农民“富起来”，只有物质基础夯实了，农民才会心甘情愿地留在农村，社会结构才能更加稳定，乡村振兴才有源源不断的内生动力。

（二）土地确权有利于加快农村土地流转市场发育和完善

从商品交易的本质来看，交易是物权的主体变动，而农村土地流转实质是土地承包经营权的权利主体经过一定的等价交换发生了改变。从这一角度来说，要实现土地产权流转，就必须先明确产权主体；要加快建立规范的农地流转市场，就必须先开展土地资源资产确权。只有产权明晰的土地资源资产，才会有更多的交易可能性（罗玉辉等2019）。从农民的角度来说，只有经历了确权登记颁证的流程，农民才会真正对自己承包经营的土地有产权主体意识，有“证”在手，农民才会有归属感和获得感，也才会更放心地加入土地经营流转市场。

（三）土地确权有利于激发农民农业投资和创业活力

土地确权将提高土地经营权的流转规模和效率，部分农户可能会成为土地经营权的被转让方，承包经营大部分的村集体土地资源，从而有效开展农业规模化经营。通过雇佣农村剩余劳动力和土地经营权入股、抵押，可以获得足够的人力和资本进行农业创业活动。由此，将会形成部分带动整体致富的良性循环，为解决农村剩余劳动力人口就业和农民增收等问题提供有效方案。郑淋议等（2020）基于浙江大学中国农村家庭追踪调查数据表明，土地确权将通过增加雇佣劳动力和农业机械化投资，增强经营权贷款融资可得性，提高农户干事创业概率。

（四）土地确权有利于加强自然资源核算和监管

土地确权是土地资源资产核算的基础性工作，开展土地确权有利于明确资源的经营使用者、所有者以及管理者各自的权利义务，加强自然资源资产的核算和管理。“权责不明、家底不清”是我国自然资源普遍存在的问题，为此，党中央自十八届三中全会到十九大报告、“十四五”规划一直在强调要加快自然资源资产产权制度改革，解决当前自然资源管理者缺位、资源粗放利用的问题，通过探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立起生态环境损害责任终身追究制度。农村土地资源资产确权等产权制度改革实践，加快了土地管理法的修订步伐，它从法律上保护了农民作为土地承包经营权主体的权益，同时也明确了权利主体开发利用自然资源资产的要求；推进了农村土地资源资产核算体系的构建和形成，促使自然资源资产管理部门初步掌握了我国农村承包经营土地的数量和质量等情况，为后续建立起常态化的土地资源资产实物量统计和价值量核算工作奠定了基础，有利于推动建立适应国情的土地资源资产核算体系，加强土地资源监督管理。

三、农村土地资源资产确权尚存的问题

虽然按照中央文件的规定，2018年底我国基本完成了农村土地的确权工作，但土地资源资产确权尚存在许多仍待解决的问题，需要进一步明确。

（一）土地确权登记内容不完备

笔者从对江西鄱阳湖平原地区农村调研发现，目前的土地确权仅仅是对农民承包经营土地的具体地块、四至面积进行了登记，并没有对各户的各类土地等级进行统一的评估、登记。但我国国土辽阔，各地的自然地理环境和土地条件都有差别，甚至同一村集体的土地也有质量等级的差别，应当加以记载区分。当前的土地确权成果较为粗放，只是简单地对每户承包经营的土地数量和大概情况进行了登记，土地确权工作还需要进一步细化，产出更加明细、清晰的工作成果。

（二）土地确权进度地区差异大

由于各地区经济发展水平和政府部门、基层组织工作效率的差异化问题，全国范围的土地确权进度参差不齐，甚至有些偏远地区的农村土地确权工作实际上毫无进展。而且，中央和地方在工作中存在相互推诿的情况，中央希望地方能在实际工作中总结经验以便进一步完善政策方针，地方不明确具体工作的自由裁量权范围在哪儿，以至于工作中缩手缩脚，形成了相互推诿型的央地关系（孙德超等2018）。这些因素都导致我国当前农村土地确权工作进展缓慢，见效不明显，需要在地方和政府以及地方政府和农村基层组织的工作配合中再向前推进。

（三）土地确权成果转化不明显

农村土地资源资产确权目前尚未达到预期的促进农地流转、优化农村发展资源配置效率、深化农村集体产权制度改革的目标，成果转化不明显。农村土地确权工作基本完成以后，发挥的作用并不显著。针对农村土地流转而言，土地确权虽然从法律上保障了农户的主体权益，但实际上并没有有效促进农村土地的流转。就江西省部分农村地区相关调研结果而言，由于农村土地流转市场不完善，农民缺乏相应的市场知识和沟通渠道，在实际经营权流转交易中缺乏议价的能力，往往会出现农业公司给多少租金、农民就只能接受多少的被动局面。甚至在部分地区，承包经营耕地的公司往往会想当然地“先耕后补”。这一现象出现的主要原因是，村集体组织在早期家庭联产承包到户时，考虑到耕地质量的天然差异，为了体现公平往往会分散分配，以至于农户承包的地块相对较零散。同一个村集体的耕地如果要实现大规模地经营，往往需要大多数农户的同意。而农业公司会担心部分零散农户由于经营租金不合理或者其他原因，拒绝当年承包经营而影响整个地块的规模化耕种，因此会出现“先耕后补”的不合理现象。这一现象实际反映了农地经营权流转过程中合同契约意识的淡薄，流转的期限和经营租金没有以法律形式确定下来，造成了农户听凭农业公司出价的不合理现象，也间接反映了我国农地流转市场不规范以及缺乏必要的管理和监督等问题。就优化资源配置效率、促进农民增收、深化农村集体产权制度改革而言也是如此。由于农村土地经营流转市场不健全，导致土地确权的工作成果没办法发挥效力。土地确权和完善农村土地经营流转制度，实际是互为因果而不是单向的促进关系，为了巩固土地确权成果、实现工作目的，二者必须同时开展。不能单纯指望着依靠土地确权，让农村土地流转市场自发建立和规范起来，这是不切实际的。

四、进一步开展农村土地资源资产确权的建议

从目前农村情况来看，土地确权在促进农村土地流转市场发育，稳定农村人口，促进农民创业、增收等方面确实发挥了重要作用，事实证明党中央的这一决策是十分英明和具有前瞻性的。我国虽然已经基本完成了农村土地的确权工作，但后续仍有许多工作要做，土地确权的地区化差异大、土地确权登记内容不完备、土地确权成果转化效力低这些问题亟待解决。通过文献分析和实地调研，本文认为，未来仍需从以下几个方面着手，进一步完善农村土地资源资产确权。

（一）建立多部门联合工作机制

土地确权是涉及广阔农村和庞大农民群体的复杂工程，单靠中央强调、地方政府摸底是远远不能达到良好效果的，必须要从市场、技术、现实环境等多角度深化土地确权。土地的分类、测量、定价、流转需要不同政府部门的协调，只有发挥各部门的工作所长，才能从各方面完善集体土地资源资产产权制度，更好地实现政策目标，保障农民主体权益。

（二）鼓励地区联动与交流改革经验

深化我国广大农村地区集体产权制度改革尤其是土地产权改革，不仅是某一地区的事情，必须鼓励各地区相互交流改革经验和教训，取长补短、共同进步。在长期的土地确权工作实践中，部分地区逐步探索出了适应地区实际的制度模式，例如安徽省阜阳市开展的档案管理、预指界、绩效管理三项创新；贵州省三地开展的“三变”和“三权”制度创新，都取得了显著的成果。要深化土地产权制度改革、进一步巩固土地确权成果和加快成果扩展转化、建立规范的农村土地流转制度，必须优先树立农村土地产权改革示范点，发挥取得先进成果地区的示范作用，鼓励改革进度缓慢、成果不显著的地区学习先进经验，探索适合本区域实际的产权制度改革道路，以期早日形成全国范围的土地确权制度体系和各地因地制宜的有效工作模式。

（三）发挥基层村集体组织的功能作用

村集体组织在农村长期发展中已然成为引导农民生产生活的重要基层组织。虽然在社会主义市场经济的环境中，农民受村集体的约束变小，但受长期生活习惯和群体观念的影响，村集体组织在农村政策落实、工作推进方面仍然发挥着重要作用。进一步开展农村集体土地资源资产确权可以利用村集体组织的作用和影响，并通过村民大会收集农民的意见和建议，进一步细化土地确权工作。通过村集体组织向农民宣传土地确权登记的重要性和积极意义，收集农民对建立土地流转制度的需求和建议，能够事半功倍地推进土地确权工作。

（四）发挥农民的主体作用

农民是农村和农业发展的核心力量，也是土地确权的受益者和主体。目前土地工作甚至其他农村工作的开展都是由政府或者集体主导、农民被动参与或积极配合的。在这种模式下，政策推进难度大、见效慢，没有发挥农民的智慧和创造力，忽视了农民的主体地位。事实上，农民是最了解农村问题和土地问题的，如果能够让农民主动参与到土地确权工作中来，那么当前存在的许多问题就会迎刃而解。发展为了人民，也必须依靠人民。

五、结语

从“三农”问题来看，开展农村土地资源资产确权是农村产权制度改革的首要任务，它有利于理顺农村现有产权关系，夯实农村产权制度改革的地基，也是乡村振兴战略实施的必要保障（胡依洁等2019）。从土地资源的利用和管理来看，土地确权是“摸清家底”的基础性工作，只有明确产权主体，才能够定义和计量土地资源资产和土地资源负债，厘清利益相关者的权利和义务，提高土地资源利用效率，加快资源节约型、环境友好型社会建设。历史和实践证明，农村土地确权是中国必然要走的道路，国家也下了很大决心要把这件事做好。虽然目前农村土地确权还存在一定问题，但在相关各方的积极作为和团结协作下，我国农村集体土地资源资产产权制度改革一定能取得更大的成果。